楊 興，胡 苑

(1.廣東金融學院法律系，廣東廣州 510521;2.上海財經大學法學院，上海 200433)

聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)表的第四份全球氣候變化評估報告指出，氣候變暖已經是“毋庸置疑”的事實，全球氣候變暖有超過90%的可能性是由人類活動導致。颶風、洪水、干旱、雪災等極端氣候的頻頻出現，進一步印證氣候變化問題對人類社會生存與發(fā)展的威脅。在氣候變化已成為人類共同關切之事項時，美國政府在此問題上卻更多體現著消極應對的特征。自2001年明確表示不加入《京都議定書》至今，美國政府未在氣候變暖問題上采取任何有力措施。然而與聯邦政府層面的不作為相比，美國各州政府和美國民間卻已經啟動積極行動以應對氣候變化問題，美國首例由聯邦最高法院審理的氣候變化公民訴訟案——馬薩諸塞州訴環(huán)保局案便是在此背景下發(fā)生的。該案當事人涉及美國22個州、4個地方政府、19個非政府組織(NGOs)和美國聯邦環(huán)保局(EPA)，時間跨度達四年之久(從向聯邦上訴法院起訴到聯邦最高法院判定為止)，而且涉及到全球氣候變化這一在美國廣受爭議的重大問題，可謂是一場影響深遠的超級訴訟。

一、馬薩諸塞州訴美國聯邦環(huán)保局案的起因

1999年10月20日，19個非政府組織(NGOs)〔1〕19個NGOs為:可持續(xù)共同體聯盟、應用電力技術公司、美國生物燃料機構、加州太陽能工業(yè)協(xié)會、克萊門特(Clements)環(huán)境公司、環(huán)境倡導者組織、環(huán)境與能源研究所、地球之友、能源循環(huán)計劃公司、羅德島州綠黨、美國綠色和平、國際技術評估中心、基督統(tǒng)一教會環(huán)境與經濟責任網絡、新澤西州環(huán)境守望者組織、新墨西哥州太陽能協(xié)會、俄勒岡州環(huán)境委員會、公眾市民組織、太陽能工業(yè)協(xié)會、太陽日戰(zhàn)略組織。此時提出申請的NGOs中只有部分繼續(xù)參加訴訟過程。向美國聯邦環(huán)保局提出申請，要求其根據《清潔空氣法》第202(a)(1)條制定標準以限制來自新機動車輛的溫室氣體排放〔2〕《清潔空氣法》第202(a)(1)條規(guī)定:“當主管部門(EPA)認為新的機動車輛或者機動車輛發(fā)動機排放的空氣污染物將會導致或者加劇空氣污染，而該空氣污染將損害公眾健康和福利時，主管部門應當依據本節(jié)規(guī)定制定(并及時修訂)適用于所有新的機動車輛或者機動車輛發(fā)動機的空氣污染物排放標準”，see 42 U.S.C.A.§7521(a)(1)。。申請方指出，機動車輛造成的二氧化碳、甲烷、一氧化二氮以及氫氟碳化合物等溫室氣體的排放已經極大加快了氣候變化的程度，而氣候變化將會對人體健康和環(huán)境造成嚴重的不利影響。由于美國聯邦環(huán)保局擁有規(guī)制二氧化碳等溫室氣體的權力，因此請求其對新生產的汽車制定排放標準。2003年9月8日，美國聯邦環(huán)保局簽發(fā)一項命令拒絕此項請求，該項命令的兩個根據為:(1)《清潔空氣法》并未授權聯邦環(huán)保局就全球氣候變化問題制定法規(guī)標準的權力;(2)即使環(huán)保局有權設立溫室氣體的排放標準，此時制定標準也是不合適的〔3〕See Control of Emissions From New Highway Vehicles and Engines，68 FR 52922 －02，2003 WL 22068000(F.R.).。

關于缺乏法定授權的事宜，美國聯邦環(huán)保局認為〔4〕See Control of Emissions From New Highway Vehicles and Engines，68 FR 52922 －02，2003 WL 22068000(F.R.).:其一，議會在1990年對《清潔空氣法》進行綜合修訂時便已經意識到氣候變化問題，但議會沒有采納當時對溫室氣體進行控制的修改建議，而認為還應對氣候變化問題進行進一步調查。而且1990年修改案有一項針對破壞臭氧層物質的綜合機制(卻無溫室氣體的綜合機制)，這從另一個方面證明《清潔空氣法》第202(a)(1)條未賦予美國聯邦環(huán)保局規(guī)制溫室氣體的一般性授權。其二，煙草案(FDA v.Brown＆Williamson Tobacco Corp，2000)的啟示表明，煙草特有的歷史背景已然排除食品藥品管理局(FDA)對煙草這一“構成美國經濟重要成分的工業(yè)類型”進行管理的權力?；谕恚瑲夂蜃兓灿衅渥陨淼摹罢螝v史”?！肚鍧嵖諝夥ā返哪康氖且?guī)制本國的空氣污染物，而非控制一種“在全球大氣環(huán)境中廣泛積聚”的物質。對溫室氣體施加排放限制會比規(guī)制煙草造成更大的經濟和政治影響，美國聯邦環(huán)保局缺乏相應的行政權力，除非議會做出明確具體的授權。其三，溫室氣體并非《清潔空氣法》中的“空氣污染物”。具體而言，如果二氧化碳是空氣污染物，那唯一可行的減少排放的方法是提高燃油效率，而議會已經授權交通部(DOT)制定燃油效率標準，再由美國聯邦環(huán)保局管理只會產生職權沖突。

關于溫室氣體排放標準制定的不合時宜性問題，美國聯邦環(huán)保局認為〔5〕See Control of Emissions From New Highway Vehicles and Engines，68 FR 52922 －02，2003 WL 22068000(F.R.).:其一，溫室氣體積聚與氣候變化之間的因果關系“還不是完全確定的”，基于不確定性考慮，美國聯邦環(huán)保局此時規(guī)制溫室氣體排放并不明智。其二，美國聯邦環(huán)保局對新機動車輛制定溫室氣體排放標準，對于全球氣候變化“影響甚微”。其三，制定標準會與布什總統(tǒng)關于氣候變暖的綜合應對模式沖突，尤其是單方面制定標準會有害于總統(tǒng)與發(fā)展中國家進行溫室氣體減排談判的能力。盡管美國環(huán)保局言辭鑿鑿，但環(huán)保組織對該項命令依然義無反顧地提起公益訴訟。

二、馬薩諸塞州訴美國聯邦環(huán)保局案的訴訟過程

(一)聯邦上訴法院一審

2003年10月，依據《清潔空氣法》的管轄規(guī)定〔6〕《清潔空氣法》第307(b)(1)條規(guī)定:“對行政主管部門根據第202條制定任何……標準，或者采取的最終行動提起的訴訟，應當向美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)上訴法院提起”，See 42 U.S.C.A §7607(b)(1).，環(huán)保組織聯合馬薩諸塞州等29個原告〔7〕原告方包括12個州:馬薩諸塞、加利福尼亞、康涅狄格、伊利諾伊、緬因、新澤西、新墨西哥、紐約、俄勒岡、羅得島、佛蒙特和華盛頓州;4個地方政府:華盛頓哥倫比亞特區(qū)、薩摩亞群島、紐約市和巴爾的摩;以及13個NGOs:生物多樣性中心、食品安全中心、保育法基金會、環(huán)境倡導者組織、環(huán)保協(xié)會、地球之友、綠色和平、國際技術評估中心、國家環(huán)境信托組織、自然資源保護委員會、塞拉俱樂部、科學家聯合會和美國公益研究集團。，以美國聯邦環(huán)保局為被告〔8〕被告方除了EPA外，還有為支持EPA而加入訴訟的10個州，分別是阿拉斯加、愛達荷、堪薩斯、密歇根、內布拉斯加、北達科他、俄亥俄、南達科他、德克薩斯以及猶他州，以及6個商業(yè)協(xié)會，分別是汽車制造商聯盟、國家汽車經銷商協(xié)會、發(fā)動機制造商協(xié)會、卡車制造商協(xié)會、二氧化碳訴訟集團和公共空氣管理集團。向華盛頓特區(qū)聯邦上訴法院提起訴訟，提請法庭審查美國聯邦環(huán)保局的決定。上訴法院組成三人合議庭于2005年4月8日進行審判，并于當年7月15號作出判決。Randolph法官認為，美國聯邦環(huán)保局做出決定不僅需要考慮科學證據，也需要考慮議會行動背后的一些政策因素。在此大前提下，美國聯邦環(huán)保局依據科學不確定性和單邊規(guī)制美國機動車輛溫室氣體排放將有害于總統(tǒng)談判能力的立場等思路來做出拒絕的決定，是具有合理性的。Sentelle法官另行撰寫意見認為，原告沒有“滿足憲法第三條所要求的起訴資格要件中的損害要件”，原告所主張的全球變暖是“對人類廣泛的損害”，而非對原告“特定的損害”?！?〕關于原告訴訟資格以及對“特定”損害的界定，see Lujan v.Defenders of Wildlife，504 U.S.555，562，112 S.Ct.2130，119 L.Ed.2d 351(1992).Sentelle法官亦認同并加入Randolph法官對案件事實的分析，他認為該分析最接近其觀點。Tatel法官則不同意以上兩位法官的意見，Tatel法官強調美國聯邦環(huán)保局未對原告請求的事實基礎作出任何回應，并認為至少馬薩諸塞州是“符合憲法第三條要求的起訴資格要件，即損害、因果關系和可救濟性的任何一個要件”?！?0〕See Massachusetts v.EPA，415 F.3d 50(D.C.Cir.2005)，pp.53 －82.

盡管三位法官就原告訴訟資格和案件事實做出不同意見，但其中二位認同“美國聯邦環(huán)保局對原告制定標準的請求的拒絕是正當行使其在《清潔空氣法》202(a)(1)條款下的自由裁量權”。根據法院多數意見表決規(guī)則，法院判決的要義為:首先確認法院對該案一審的專屬管轄權;同時肯定，即使美國聯邦環(huán)保局擁有法律授權來規(guī)制新機動車輛的溫室氣體排放，該局對原告制定標準請求的拒絕也是正確行使其授權〔11〕See Massachusetts v.EPA，415 F.3d 50(D.C.Cir.2005)，p.50.。因此，一審以原告敗訴告終。

(二)聯邦最高法院調卷復核

2006年3月2日，原告請求聯邦最高法院調卷復核。原告稱美國聯邦環(huán)保局未履行其在《清潔空氣法》項下的職責來規(guī)制包括二氧化碳在內的4種溫室氣體的排放。原告要求法庭就《清潔空氣法》202(a)(1)條的含義回答兩個問題:其一，美國聯邦環(huán)保局是否擁有法律授權來規(guī)制新機動車輛的溫室氣體排放;其二，如果美國聯邦環(huán)保局有權規(guī)制以上事項，那么其拒絕制定標準的理由是否符合法律規(guī)定。作為被告，美國聯邦環(huán)保局和訴訟中加入的多個州和商業(yè)協(xié)會辯稱最高法院不應考慮這兩個問題，除非原告中至少有一方具有憲法第三條要求的起訴資格。

聯邦最高法院認為，盡管該案在能否通過訴訟方式解決糾紛方面尚存在重大爭議，并且缺乏關于《清潔空氣法》第202(a)(1)條的進一步規(guī)定或者先例判決，但是基于該案潛在的重大意義，應予以調卷核查。2006年6月26日，聯邦最高法院決定接受申請，頒發(fā)調卷令，并于2006年11月29日審理該案。2007年4月2日，聯邦最高法院就此案做出判決，最高法院9位大法官以5比4的決定判定華盛頓特區(qū)上訴法院判決無效，支持馬薩諸塞州等原告的訴求。其中Stevens大法官撰寫了判決，Kennedy、Souter、Ginsburg和Breyer四位大法官贊同并加入該判決，Roberts、Scalia、Thomas和Alito大法官則投反對票，Roberts和Scalia大法官還分別撰寫了反對意見〔12〕See Massachusetts v.EPA，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1463 －1478.。

三、聯邦最高法院判決的要義

(一)關于法院管轄權

Stevens大法官在判決中首先分析法院管轄權。美國憲法第三條將聯邦法院的管轄權限定在“案件”和“爭議”方面，這兩個詞決定了聯邦法院管轄的范圍是“具有沖突性的、并且傳統(tǒng)上可以通過審判程序加以解決的問題”?！?3〕Flast v.Cohen，392 U.S.83，95，88 S.Ct.1942，20 L.Ed.2d 947(1968).一般而言，政治問題、存在“訴由消失之事項”(mootness)的案件不屬于法院管轄。而在馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案中，雙方的爭議涉及對議會制定的法律的解釋，這正是非常適合在聯邦法院加以解決的問題。此外，法院可以管轄的關于法規(guī)實施爭議的范圍也很狹小。通常來說，行政機構拒絕履行執(zhí)行程序不屬于法院管轄，但是不采取行政執(zhí)法行為與拒絕法規(guī)制定的請求之間存在著極大的區(qū)別，尤其在該案中，《清潔空氣法》明確授予聯邦法院對該類行為的管轄權〔14〕42 U.S.C.A §7607(b)(1).。因此，Stevens大法官認為法院應對該類案件進行審理，以糾正被告可能實施的“武斷的、任意的以及濫用自由裁量權的行為，或者其他違反法律的行為”?！?5〕42 U.S.C.A §7607(d)(9).

(二)關于原告訴訟資格

原告是否具有訴訟資格是案件的焦點。原被告、上訴法院的法官以及最高法院的法官對此問題著實是觀點不一。針對美國聯邦環(huán)保局認定原告不具有起訴資格的異議，Stevens法官認為原告在該案件的起訴資格問題上并不存在無法超越的司法障礙。判決進一步認定，由于該案的原告眾多，只要原告中有一個當事方具有訴訟資格就可以滿足該案的起訴資格要求〔16〕see Rumsfeld v.Forum for Academic and Institutional Rights，Inc.，547 U.S.47，52，n.2，126 S.Ct.1297，164 L.Ed.2d 156.。由于議會已經賦予美國聯邦環(huán)保局職權，要求其通過制定適當的標準來保障各州(包括馬薩諸塞州)的權益，并同時授權馬薩諸塞州在發(fā)現美國聯邦環(huán)保局拒絕其制定標準的請求的決定有“武斷”或“任意”之嫌時可以提起訴訟。易言之，只要馬薩諸塞州具有訴訟資格，則原告的起訴依附于馬薩諸塞州便可滿足即便是最嚴格的啟動訴訟程序的標準。此外，Stevens法官還認為州的特殊性使得馬薩諸塞州在是否具有訴訟資格問題上理應得到更多關照。因此，本案分析的關鍵在于認定馬薩諸塞州是否符合訴訟資格的要求。

而根據美國憲法第三條和Lujan v.Defenders of Wildlife案件確立的先例判決規(guī)則，原告的訴訟資格需要滿足三大要件:(1)損害要件，是指訴訟原告方必須有“事實上的損害”(injury in fact)，即合法利益受到損害，這種損害是“具體”且“特定”的，并且是“已存在的”(actual)或“迫近的”(imminent);(2)因果關系要件，是指損害必須能夠合理歸因于被告的行為;(3)可救濟性要件，即指這種損害必須能夠通過相應的法庭判決得到救濟〔17〕Article III of the United States Constitution，Lujan v.Defenders of Wildlife，504 U.S.555，562，112 S.Ct.2130，119 L.Ed.2d 351(1992).。以下則從訴訟資格的三個要件進行闡釋。

首先，就損害要件來看，與氣候變化有關的損害已經造成嚴重后果并已經廣為人們所認知。從專家的一致性意見，到政府對已有的科學認識的客觀評價，都表明氣候變暖帶來了很多威脅，其中如海平面上升、對自然生態(tài)系統(tǒng)不可逆轉的影響以及冬季積雪的減少等都造成了巨額的直接經濟損失、加快了疾病傳播和極端性氣候事件的發(fā)生概率。盡管這種損害影響面極廣，受害者眾多，但這種損害的受眾的廣泛性并不減損馬薩諸塞州在此案中的利益。根據原告的主張(該主張并未受到被告的置疑)，由于全球變暖，全球海平面在上個世紀已經上升10到20厘米，并已經開始吞噬馬薩諸塞州沿海的土地，僅修復費用就可達億萬美金?？梢?，馬薩諸塞州符合損害要件要求〔18〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1455 －1458.。

其次，就因果關系要件而言，即便忽略溫室氣體與氣候變暖之間的因果關系(美國聯邦環(huán)保局沒有推翻這一論點)，僅僅是美國聯邦環(huán)保局拒絕規(guī)制這種溫室氣體排放的事實，已經在最低限度上“助長”對馬薩諸塞州的損害。美國聯邦環(huán)保局在此案中過于強調其拒絕制定標準的決定對于原告的損害是多么微不足道，以至于這一問題不應當訴諸于聯邦法庭。同時，美國聯邦環(huán)保局還認為，考慮到從發(fā)展中國家可預見的溫室氣體排放的增長將會抵消美國聯邦環(huán)保局制定標準可能帶來的國內減排量，原告所尋求的司法救濟對于減緩氣候變化和停止對原告的損害并不具有現實可行性〔19〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1455 －1458.。聯邦法院則認為，“行政機構與立法機構一樣，不可能通過一次行動就能完全解決所有問題……。行政機構可以采取的措施的影響微小并不排除聯邦法院的管轄。況且減少國內的機動車輛尾氣排放無論如何也不是一件影響甚微的事情。撇開其他溫室氣體不談，有記錄顯示美國交通業(yè)向大氣排放了大量的二氧化碳氣體?！薄?0〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，p.1442.基于此，馬薩諸塞州所受到的損害與美國聯邦環(huán)保局拒絕對機動車輛排放的溫室氣體進行規(guī)制之間存在因果關系。

最后，從可救濟性要件方面來說，盡管制定標準規(guī)制機動車輛溫室氣體排放本身并不足以扭轉全球變暖，但這并不影響法庭判定美國聯邦環(huán)保局是否負有減緩氣候變化職責的管轄權。在此案中，美國聯邦環(huán)保局辯稱即便其制定新標準，由于機動車輛相關設備的更替尚需要相當長的時間，這使得法庭判決的補救措施在事實上能起到的效果會大為延遲，從而不具有可救濟性。但聯邦最高法院判決認為，補救效果會延遲實質上和此案關系不大。此外，發(fā)展中國家將持續(xù)增加溫室氣體排放量也不構成正當理由，無論在其他地方的情況如何，國內溫室氣體的削減必將減緩全球排放增加的速度。法庭認為全球氣候變暖須重視(這一觀點美國聯邦環(huán)保局也認同)，此案滿足可救濟性要件要求〔21〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1455 －1458.。

總之，美國聯邦環(huán)保局拒絕對機動車輛排放的溫室氣體制定標準足以對馬薩諸塞州造成損害，這種損害既是“已存在的”，也是“迫近的”，并且原告所請求的司法救濟在很大程度上會促使美國聯邦環(huán)保局采取行動以減少損害。毋庸置疑，以馬薩諸塞州為代表的原告具有訴訟資格。

(三)關于美國聯邦環(huán)保局第一個拒絕理由的判定

Stevens大法官的判決還對美國聯邦環(huán)保局拒絕制定標準的理由進行了具體分析。關于美國聯邦環(huán)保局拒絕原告制定標準請求的第一個理由，法庭的觀點為:

其一，《清潔空氣法》對“空氣污染物”進行了廣泛界定，空氣污染物包括“任何空氣污染物或者空氣污染物的混合體，包括通過排放或其他形式進入空氣中的任何有形的、化學的……物質……”?！?2〕42 U.S.C.A §7602(g).就文本而言，該定義包含任何類型的通過空氣傳播的化合物，并通過反復使用的“任何”一詞強調了這一意圖。二氧化碳、甲烷、一氧化二氮和氫氟碳化合物等四類氣體顯然屬于該法所界定的空氣污染物，美國聯邦環(huán)保局擁有法定授權來規(guī)制新機動車輛排放該類氣體。美國聯邦環(huán)保局依賴議會在法律制定后的行動，并且將其自身對議會行動的揣測觀點等同于議會的命令，從而不去規(guī)制溫室氣體，其行為是毫無根據的。即使法律制定后的有關立法修訂歷史可以解釋不清楚的法律條文，美國聯邦環(huán)保局也沒有提供任何理由證明議會的立法意圖是將溫室氣體不作為大氣污染物。更何況法庭認為議會的行動是前后一致的，意在通過促進部門間的合作和研究來更好地解決氣候變化問題〔23〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1459 －1462.。

其二，美國聯邦環(huán)保局對煙草案的引用不恰當。煙草與此案中的溫室氣體是完全不同性質的對象。美國聯邦環(huán)保局對溫室氣體進行規(guī)制并不會帶來類似于煙草案中食品藥品管理局將煙草作為毒品來管理的極端性后果。美國聯邦環(huán)保局僅僅只是限制溫室氣體排放，同時企業(yè)還可以延遲行動“以適應必須的技術的發(fā)展和應用，并適當考慮到守法成本”。此外，煙草案中有一系列法案只有在確定食品藥品管理局缺乏《食品、藥品及化妝品法案》條款下的授權才能成立，此案中不存在此類情況〔24〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1459 －1462.。

其三，美國聯邦環(huán)保局認為規(guī)制新機動車輛的二氧化碳排放量將會導致里程標準的提高，該項工作(根據美國聯邦環(huán)保局的說法)已經由議會賦予交通部行使。法庭認為，美國聯邦環(huán)保局的職責完全獨立于交通部制定強制的里程標準來提高能源效率的職責。這兩種職責可能會重疊，但認為這兩個機構無法同時履行其職責并避免法規(guī)沖突是站不住腳的。交通部與美國聯邦環(huán)保局的職責可能會有重疊絕不意味著美國聯邦環(huán)保局可以推卸其保護公眾“健康”和“福利”的職責〔25〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1459 －1462.。

(四)關于美國聯邦環(huán)保局第二個拒絕理由的判定

聯邦最高法院的判決認定，美國聯邦環(huán)保局認為即使其有制定標準的授權，但現在這樣做也是不合適的理由亦不成立〔26〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1462 －1463.。盡管法律準許美國聯邦環(huán)保局根據其“判斷”采取行動，這種判斷必須基于某種空氣污染物是否“引起或者加劇空氣污染，這種可以合理預見到的污染會損害公共健康和福利”?！?7〕42 U.S.C.A §7601(a)(1).《清潔空氣法》的規(guī)定措辭很明確，美國聯邦環(huán)保局只有在其認為溫室氣體不會導致氣候變化，或者提供合理解釋為何美國聯邦環(huán)保局不能或者不愿行使其職權來決定溫室氣體是否會造成氣候變化時，才能不予制定法規(guī)。但在此案中，美國聯邦環(huán)保局沒有做出上述判斷或者提供合理解釋，而是提出了一堆不相干的理由來解釋為什么不制定標準，如已經有自愿的實施項目對全球變暖進行回應，現在制定標準將會削弱總統(tǒng)與發(fā)展中國家進行減排談判的能力等等。這些政策上的判斷與溫室氣體是否造成氣候變化沒有任何關系，也不構成對美國聯邦環(huán)保局拒絕做出科學判斷的合理解釋。同樣，美國聯邦環(huán)保局也無法通過指出氣候變化的不確定性問題，并以其最好現在不加規(guī)制的結論來逃避其職責。假如科學不確定性是如此復雜以至于其使得美國聯邦環(huán)保局無法做出一個合理的判斷，美國聯邦環(huán)保局必須在拒絕標準制定申請的回復中說明此點。依據《清潔空氣法》，問題的關鍵在于是否擁有足夠的信息以使標準制定部門做出合理的判斷，而美國聯邦環(huán)保局基于一些無法接受的理由拒絕原告要求制定標準的請求。因此，美國聯邦環(huán)保局的行為屬于“武斷的、任意的，或者不符合法律規(guī)定的其他行為”?！?8〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1462 －1463.美國聯邦環(huán)保局必須根據法律要求來提出其作為或者不作為的理由。據此，美國聯邦環(huán)保局的第二個拒絕理由也不成立。

四、案件性質聚焦與評析

馬薩諸塞州訴環(huán)保局案從訴訟程序上來看，已然塵埃落定。然而該案所派生出的法律問題的探討遠未結束。就法律性質而言，該案屬于典型的美國環(huán)境公民訴訟范疇。美國環(huán)境公民訴訟可以歸屬于我國目前討論的“環(huán)境公益訴訟”范疇。勿庸諱言的是，環(huán)境公益訴訟的內涵一直是我國學界爭議較大的問題，其根本在于公益之邊界難以明晰?；谠V由和訴訟目的兩方面著手，基本上可以分為如下兩種情況:1)訴由是私益，訴訟目的是公益。如中國政法大學法學碩士郝勁松起訴鐵道部春運漲價程序違法的5毛錢官司;2)訴由是公益，訴訟目的也是公益。如2003杭州市民金奎喜向浙江省西湖區(qū)人民法院提出行政訴訟，要求法院撤銷杭州市規(guī)劃局為浙江省老年大學項目所頒發(fā)的項目許可證，依法保護社會公共利益，保護杭州西湖風景名勝區(qū)。這兩種情況的區(qū)別主要在于提起訴訟的理由是否為公益。據各國目前的法律規(guī)定，在訴訟目的為公益的同時，認同訴由也可以是公益的環(huán)境公益訴訟非常少，而實踐中應用較廣的主要是第一種情況，即盡管訴訟目的是公益，但訴由是私益，其中以美國的環(huán)境公民訴訟為代表。

從美國環(huán)境公民訴訟制度形成的背景來看，二十世紀下半葉美國經歷了一個經濟高速增長期，工業(yè)企業(yè)對環(huán)境造成嚴重破壞，政府保護環(huán)境的能力受到民眾的普遍質疑。在這種情況下，國會認識到政府主導環(huán)境保護的公共實施機制已經不能滿足環(huán)境保護的要求，需要發(fā)揮公民作為“私人檢察總長”(the private attorney general)的作用，以督促政府積極實施法律。為此，國會開始在聯邦環(huán)境法律層面創(chuàng)建環(huán)境公民訴訟制度，并在1970年《清潔空氣法 》第一次以“公民訴訟條款”的形式規(guī)定環(huán)境公民訴訟，其后幾乎所有重要的美國聯邦環(huán)境法律規(guī)定了環(huán)境公民訴訟制度。從總體上看，在美國聯邦環(huán)境法律體系內，并不存在一個總的或統(tǒng)領意義上的環(huán)境公民訴訟條款。要提起環(huán)境公民訴訟，需依照各個單行聯邦環(huán)境法律中公民訴訟條款的特別授權。此外，該類訴訟要進入聯邦法院并得到實質性審查，則必須滿足依據憲法第三條衍生出來的原告起訴資格要件，亦即上文提到的“事實上的損害”、“因果關系”和“可救濟性”要件。在以上三個要件中，決定原告的訴訟資格適格的關鍵在于提起訴訟的一方須表明其受到具體和特定的損害，且其對于案件的結果須有個體上的利益，以保證訴訟的對抗性。這一要件決定了環(huán)境公民訴訟必須以私益受損為訴由。在最近幾十年內，經過司法判例的發(fā)展，美國法的環(huán)境公民訴訟原告起訴資格的條件已經大為放寬。如起訴時在確定起訴權所需的事實損害條件上，法院認為，所謂“事實上的損害”并不僅局限于經濟上的損害，美學的、環(huán)境舒適度等非經濟的損害亦包括在內〔29〕See Sierra Club v.Morton，405 U.S.727，92 S.Ct.1361，31 L.Ed.2d 636(1972).。如果是團體提起訴訟，則只要該組織一個或多個成員的美學或者娛樂的享受受到減損就足夠構成事實上的損害〔30〕See Rumsfeld v.Forum for Academic and Institutional Rights，Inc.，547 U.S.47，52，n.2，126 S.Ct.1297，164 L.Ed.2d 156.。從而在憲法起訴資格的限定下賦予了環(huán)境公民訴訟以蓬勃的生命力。

在馬薩諸塞州訴環(huán)保局案中，其涉及的氣候變化問題所致之損害給公民訴訟中的原告起訴資格問題帶來特殊挑戰(zhàn)。案件爭議的焦點在于原告所主張的事實上的損害是否具體和特定，以及是否已存在或者迫近。反對意見認為，人類對于全球變暖的影響問題上存在極大的不確定性，這也使得馬薩諸塞州所宣稱的損害僅僅是一種潛在的假設，同時氣候變暖造成實質性的損害至少還要若干年甚至數十年的時間，其不是“已發(fā)生”的損害，也不滿足“迫近”的要求〔31〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，p.1467.。同時，原告未能證明氣候變暖已經以一種個體和個別的方式對馬薩諸塞州造成“特定”的影響。該州所宣稱的損害只不過是一種對“人類的廣泛性損害”，無法滿足Lujan案中所確立的“具體的”損害要求。因此，原告宣稱的一般性損害，既非特定也不具體，不屬于可由法庭解決的問題〔32〕Massachusetts v.EPA ，415 F.3d 50(367 U.S.App.D.C.282)，p.60(292).。

然而，聯邦最高法院的判決創(chuàng)造性豐富了公民訴訟的原告起訴資格規(guī)則。針對上述意見，聯邦最高法院的判決認為，氣候變化的風險是“廣泛的損害”并不減損馬薩諸塞州對于訴訟結果存在的利害關系。如果損害是具體的，即使受損害的群體非常廣泛，也應認定存在“事實上的損害”?！?3〕See Federal Election Comm'n v.Akins，524 U.S.11，24，118 S.Ct.1777，141 L.Ed.2d 10(1998).法院認為，原告中的馬薩諸塞州臨海，該州土地將會因氣候變暖、海平面上升而受到極大的影響，因此馬薩諸塞州在此案中具有特定的利益。但在論證這種損害是否滿足“迫近性”和可以通過法院判決得到救濟的問題上，聯邦最高法院的判決似乎有些閃爍其詞，其沒有直接結合原告起訴資格的要件一一分析，而是首先結合一審中Tatel法官的意見轉入對原告特殊地位和利益的分析。聯邦最高法院認為，該案中尋求司法救濟的是州，而非類似于Lujan案中的個人，這是該案很關鍵的一點?！氨景负艽蟪潭壬媳蛔鳛榱祟愃朴趦蓚€私方當事人之間的案件予以爭議，在公民之間發(fā)生訴訟而據以作為公平救濟的要件同樣也被適用于此處。但事實上，本案是一個由州提起的對其半自治(quasi-sovereign)能力造成損害的案件。在該能力下，州擁有特定的利益，該利益獨立并以其州公民的名義體現出來，該利益存在于其管轄范圍內的一切領土和空氣中。”〔34〕Georgia v.Tennessee Copper Co.，206 U.S.230，237，27 S.Ct.618，51 L.Ed.1038(1907)，see Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，p.1454.同時，州作為原告，在該案中也具有特殊性。在聯邦制之前，州對于氣候變化問題擁有自行采取行動的權力，比如與其他政治體(州或國家)進行減排談判，以及通過制定政策法律來減少車輛溫室氣體排放的自主權。在加入聯邦后，州放棄一部分特定主權，那么上述其本來可以采取的行動現在都必須依賴于聯邦政府進行。為此，議會特別賦予州“程序性權利來保護其具體利益”，而在此案中，這種置疑行政機關行動的權利受到不當限制〔35〕See 42 U.S.C.A §7607(b)(1).。即使不考慮該種程序性權利及其保護其半自治能力的特定利益，這種共同體本身就有權在訴訟資格的認定中獲得特殊關照。對于擁有法定起訴權利的原告而言，其“可以主張其權利而無需滿足一般性的可救濟性和迫近性的要求”，只要其主張的救濟存在促使加害方重新考慮其對原告造成損害之決定的可能性，則原告就具有訴訟資格。

以上內容表明在該案件中，如何確定原告是否具有起訴資格并無先例可循，同時在聯邦最高法院看來，氣候變化帶來的損害及其可救濟性很難完全符合憲法第三條下的訴訟資格要件，所以創(chuàng)設性引用了一百年前Georgia v.Tennessee Copper Co.一案中對州的特殊地位和利益的分析，作為論證馬薩諸塞州具有原告起訴資格的理由。在該案判決后，關于州在氣候變化訴訟中的訴訟資格的特殊待遇內容，受到諸多爭議。有學者撰文表示，該案原告所受損害完全符合訴訟資格要求，沒有必要采取州具有特殊地位的說辭〔36〕See Christopher L.Muehlberger，One Man's Conjecture Is Another Man's Concrete:Applying the“Injure-in-Fact”Standing Requirement to Globle Warming，76 UMKC L.Rev.177(Sep Session 2007)，pp.177 －202.;也有學者認為氣候變化是一個新問題，基于該問題產生的損害而提起的訴訟應當采取新的風險預防原則來確定起訴資格，以應對具有科學不確定性、危害巨大且一旦發(fā)生則難以逆轉的損害行為〔37〕See Jonathan Remy Nash，Standing and the Precautionary Principle，108 Colum.L.Rev.494，pp.494 －527.，而不是牽強附會的根據原告的不同做出區(qū)別性對待。

當然，除上述爭議以外，作為首次在全球變暖背景下來考慮原告起訴資格問題的案件，該案也產生很大的反響。有評論褒揚道，聯邦最高法院在其判決中對憲法第三條的原告起訴資格問題做出了不同尋常的解讀，為將來類似訴訟走出了非常大膽的一步，并認為該案是美國近十年來最為重要的環(huán)境法判例〔38〕See Kathryn A.Watts＆ Amy J.Wildermuth，Massachusetts v.EPA:Breaking New Ground on Issues Other Than Global Warming，102 Nw.U.L.Rev.1(2007)，available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1019604.。有學者還指出，最高法院對州的訴訟資格上的特殊關照將會導致州或其他主體未來提起環(huán)境公民訴訟的起訴資格要求的淡化〔39〕Jonathan H.Adler，Massachusetts v.EPA Heats Up Climate Policy No Less Than Administrative Law:A Comment on Professors Watts and Wildermuth，102 Nw.U.L.Rev 32，32(2007)，available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=993511.。

值得關注的是，2012年我國新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。此即首次入法的公益訴訟條款。雖然該條款還過于原則，但可以期待的是，馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案的塵埃落定，在一定程度上給我國未來環(huán)境公益訴訟的原告起訴資格問題指明了新的制度導向。

五、馬薩諸塞州訴聯邦環(huán)保局案的法律意義

馬薩諸塞州等原告在美國聯邦最高法院勝訴后，環(huán)保主義者無不歡欣雀躍。然而，這只是一場險勝，且不論此案在華盛頓特區(qū)聯邦上訴法院一審的敗訴。在聯邦最高法院，也僅僅是因為支持原告的大法官比反對的大法官多出一位，才使得馬薩諸塞州等勝訴。一言以蔽之，該訴訟中原告的勝利，可以說是一次歷史必然中的偶然性事件。在美國同時期，關于氣候變化的訴訟遠遠不止馬薩諸塞州訴環(huán)保局案一件，而是至少還有另外15件〔40〕See Justin R.Pidot，Global Warming in the Courts:An Overview of Current Litigation and Common Legal Issues，Georgetown Environmental Law ＆ Policy Institute 2006，pp.17－18.。這反映出在美國，全球變暖的危害已經得到承認，并已引起美國民間的高度關注，而布什政府并未對這一問題擬定合理的應對方案，這迫使民間團體不得不采取訴訟這一方式來敦促政府采取行動。這誠如塞拉俱樂部的資深律師David所言:“首先提出訴訟并不是一個有效解決問題的方法的人是我，但這卻是我們目前唯一能做的事情”?！?1〕Richard Dahl，A Changing Climate of Litigation，in Environ Health Perspect，2007 April，Vol.115，No.4，A205.

盡管氣候變化訴訟的支持者也承認，訴訟只是以零敲碎打的方式去挑戰(zhàn)那些需要由立法機構統(tǒng)籌解決的問題。但他們同時指出，訴訟在制定公共政策方面發(fā)揮著重要作用，當越來越多的訴訟出現時，相關的法律就會制定〔42〕See Richard Dahl，A Changing Climate of Litigation，in Environ Health Perspect，2007 April，115(4)，A205.。從美國環(huán)境法的發(fā)展歷程來看，訴訟的確起到了這樣的作用。美國環(huán)境法在過去幾十年間，正是通過議會對美國聯邦環(huán)保局詳盡的、“零敲碎打”的授權，并通過公民團體在聯邦法院的訴訟加以貫徹實施的。馬薩諸塞州訴環(huán)保局案中，Stevens大法官對法律漸進式改革的捍衛(wèi)也就是捍衛(wèi)美國環(huán)境法過去35年走過的道路〔43〕Jay Austin，Massachusetts v.Environmental Protection Agency:global warming，standing and the US Supreme Court，in Review of European Community＆ International Environmental Law，2007，16(3)，pp.368–371.?？梢?，在政府不作為的情形下，訴訟對于解決氣候變化問題不一定是最佳途徑，但卻是最可行的途徑。同時，基于氣候變化問題的不可回避性，此類訴訟獲得法庭的認可則是一種歷史的必然。

當然，原告在當時當地的勝訴，則不能不說是帶有偶然性結果。一直以來，有著超然地位的美國聯邦最高法院總被認為是公平正義的代表，聯邦最高法院為了竭力避免將政治帶入訴訟，還特別設定了法院嚴格的管轄范圍。但事實上，在大法官的任命過程中，政治考慮占極大比重，甚至包含了政治恩惠在內〔44〕任東來.還司法神殿以平?！讹L暴眼:美國政治中的最高法院》評介［J］.美國研究，2008，(1):137.。聯邦最高法院的法官必然有其政治傾向，帶有時代烙印，這使得超然的聯邦最高法院也無法擺脫社會影響，法官受到的影響又會反映到其對案件的判定中。本案判決中，九位大法官中有自由黨傾向的大法官支持原告在環(huán)保方面的積極行動，而有著保守黨傾向的大法官則投反對票，雙方各為四人，中間派Kennedy大法官則成為雙方爭取的焦點〔45〕See Robert Barnes and Juliet Eilperin，High Court Faults EPA Inaction on Emissions:Critics of Bush Stance on Warming Claim Victory，in Washington Post，Tuesday，April 3，2007，Page A01，available at http://www.washingtonpost.com/wp － dyn/content/article/2007/04/02/AR2007040200487.html，2009/02/20.。最終結果是Kennedy大法官選擇站到原告一方，使得原告以微弱優(yōu)勢贏得訴訟。這一過程顯示，該案的訴訟結果具有一定的偶然性。

盡管原告的勝訴具有偶然性，并且該結果仍有爭議，但這并不影響該案產生重大影響。作為近年來最引人關注的氣候變化訴訟案，聯邦最高法院的判決對于同類案件所產生的示范作用，以及該案造成的潛在社會影響，在促進聯邦政府積極應對氣候變化問題，并承擔減排責任方面具有非常積極的作用。尤為值得稱道的是，該案確認溫室氣體屬于《清潔空氣法》的管轄范圍，從而要求所有溫室氣體的排放都必須符合《清潔空氣法》的規(guī)定。這意味著任何公民、團體或州在發(fā)現違法行為時，可以就任何溫室氣體排放源提起公民訴訟，這無疑為氣候變化訴訟鋪平了更廣泛的道路。同時，嚴格的起訴資格要件要求損害是“迫近”和“特定”的，這給公民、團體或州提起氣候變化公民訴訟帶來極大障礙，因為氣候變化案件的損害往往并非局限于當地或者是迫近的，而是影響面廣泛和長期存在的。而在該案中，判決認定“這種損害受眾的廣泛性并不減損馬薩諸塞州(這一個體)在此案中的利益”，并強調州在此類案件中的訴訟資格問題上理應得到特殊關照，這一判定在很大程度上使得美國環(huán)境公民訴訟的起訴資格條件更為寬松，從而破解了氣候變化訴訟原告(尤其是州作為原告時)面臨的難題。最為重要的是，該案判決還認定，盡管氣候變化是一個全球性問題，規(guī)制溫室氣體排放本身并不能改變氣候變暖，但這并不代表法院沒有管轄權以決定美國聯邦環(huán)保局是否負有規(guī)制溫室氣體的職責，從而明確將該類案件納入法院管轄范疇。這就避免了行政機構以氣候變化是“政治問題”為擋箭牌而不采取實質行動，從而強化了公民訴訟在推動政府行動中的作用?；诖?，此案在進一步拓寬公民環(huán)境訴訟方面具有里程碑式的法律意義。