廖 凡

英國的金融消費者保護制度以其綜合監(jiān)管體制和“大一統(tǒng)”的金融消費者概念為基礎，特征鮮明。全球金融危機之后，英國決定對其金融監(jiān)管體制進行全面改革。新近正式通過的《2012年金融服務法》規(guī)定撤銷作為綜合監(jiān)管機構(gòu)的金融服務局 (Financial Services Authority，F(xiàn)SA)，另設審慎監(jiān)管局 (Prudential Regulation Authority，PRA)和金融行為監(jiān)管局 (Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA)，并由FCA承繼FSA的消費者保護職能。在監(jiān)管體制更迭之外，有關金融消費者保護的具體制度設計也有了若干發(fā)展和變化。本文擬對這些更迭、發(fā)展和變化加以分析，尋求可供借鑒的經(jīng)驗和啟示。

一、立法進程與改革主線

《2000年金融服務與市場法》(Financial Services and Markets Act 2000，以下簡稱《金融服務與市場法》)是英國的金融監(jiān)管基本法，確立了以FSA作為單一監(jiān)管機構(gòu)的綜合監(jiān)管體制，并建立了金融領域消費者保護的基本框架。面對既有監(jiān)管體制在全球金融危機中暴露出的內(nèi)在缺陷，新一屆英國政府于2011年6月16日發(fā)布題為《金融監(jiān)管新方法:改革藍圖》的白皮書，全面闡述了其金融監(jiān)管改革方案。2012年1月26日，英國政府正式向議會提交《〈2012年金融服務法〉草案》(Draft Financial Services Bill 2012)。草案在下議院和上議院分別通過后，于2012年12月19日獲得御準 (Royal Assent)，成為《2012年金融服務法》(Financial Services Act 2012)。該法計劃于2013年4月1日起開始實施，相關輔助立法 (secondary legislation)正在陸續(xù)制定之中①關于部分輔助立法的公開征求意見稿及公眾反饋匯總，見“Financial Services Act 2012:summary of consultation responses on draft secondary legislation and Government response”.。作為其主體內(nèi)容之一，《2012年金融服務法》對《金融服務與市場法》進行了全面修改。鑒此，除非另作說明，下文提及和引用《金融服務與市場法》時均指此番修改后的版本。

概而言之，《2012年金融服務法》廢棄了FSA統(tǒng)領下的單一監(jiān)管體制，代之以“準雙峰”模式②之所以稱之為“準雙峰”模式，是因為與澳大利亞的經(jīng)典“雙峰”模式不同，《白皮書》框架下的審慎監(jiān)管機構(gòu)位于英格蘭銀行集團內(nèi)部 (盡管在運作上保持獨立)，并且審慎監(jiān)管機構(gòu)和行為監(jiān)管機構(gòu)都在英格蘭銀行的指導下運作，而不是像澳大利亞證券與投資委員會和澳大利亞審慎監(jiān)管局那樣彼此分庭抗禮同時又都獨立于本國中央銀行 (澳大利亞儲備銀行)。此外，澳大利亞審慎監(jiān)管局只負責銀行、保險公司和大部分養(yǎng)老金的審慎監(jiān)管，而擬設立的英國審慎監(jiān)管局還可以對符合特定標準的證券公司進行審慎監(jiān)管，從而保留了綜合監(jiān)管的某些特征。。具體來說，在英格蘭銀行之下新設金融政策委員會 (Financial Policy Committee，F(xiàn)PC)，作為宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，負責監(jiān)控和應對系統(tǒng)風險;新設審慎監(jiān)管機構(gòu)PRA，作為英格蘭銀行的子公司，負責對各類金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管;將剝離審慎監(jiān)管職能后的FSA更名為FCA，負責監(jiān)管各類金融機構(gòu)的業(yè)務行為，促進金融市場競爭，并保護消費者。換言之，F(xiàn)SA的審慎監(jiān)管職能和行為監(jiān)管職能將分別由PRA和FCA承繼，而后兩者在與宏觀審慎監(jiān)管有關的方面都將接受金融政策委員會的指導。

《2012年金融服務法》將金融領域消費者保護的主導職責賦予了FCA。根據(jù)《金融服務與市場法》第1B條，F(xiàn)CA有一項總體戰(zhàn)略目標 (strategic objective)和三項具體操作目標(operational objective)。戰(zhàn)略目標是確保英國金融市場良好運行;操作目標則包括消費者保護目標 (確保消費者受到適當程度的保護)、健全性目標 (保護和增強英國金融體系的健全)和競爭目標 (促進對消費者有利的有效競爭)，其中消費者保護被放在第一位。與此相對，PRA的一般目標則是促進受PRA許可人員 (PRA-authorized persons)的安全性和穩(wěn)健性(《金融服務與市場法》第2B條)③對于PRA和FCA的各自監(jiān)管范圍，《2012年金融服務法》采取的是明示PRA的監(jiān)管范圍，除此之外則均由FCA監(jiān)管的采用立法方式明確。在這里有兩個關鍵概念，即“受PRA監(jiān)管之活動”(PRA-regulated activities)和“受PRA許可人員”(PRA-authorized persons)，前者決定PRA的屬事管轄范圍，后者決定PRA的屬人管轄范圍。受PRA監(jiān)管之活動是更廣意義上的“受監(jiān)管活動”(regulated activities)的一部分，是指由PRA負責進行審慎監(jiān)管的金融活動。《2012年金融服務法》沒有具體定義何謂“受PRA監(jiān)管之活動”，而是授權(quán)財政部以命令的形式加以明確，并規(guī)定財政部可以授權(quán)PRA確立相關標準和制定相關規(guī)則。 “受PRA許可人員”則是更廣意義上的“被許可人員” (authorized persons)的一部分，是指經(jīng)PRA許可從事包括一種或多種受PRA監(jiān)管之活動在內(nèi)的受監(jiān)管活動的被許可人員。所有吸收存款機構(gòu)和保險公司均為“受PRA許可人員”;除此之外，若PRA認為某些投資公司有可能對金融系統(tǒng)穩(wěn)定性或該公司集團內(nèi)的一個或多個受PRA監(jiān)管實體造成重大風險，亦可將其納入審慎監(jiān)管范圍。由此，PRA負責對吸收存款機構(gòu) (包括銀行、住房貸款協(xié)會和信用社)、保險公司和大型或復雜投資公司 (證券公司)進行審慎監(jiān)管，F(xiàn)CA負責對上述主體進行行為監(jiān)管;FCA負責對一般投資公司、投資交易所 (證券交易所)及其他金融機構(gòu) (如保險經(jīng)紀公司、基金管理公司等)進行審慎和行為監(jiān)管。換言之，銀行、保險公司和某些投資公司 (即具有審慎重要性的金融機構(gòu))由PRA和FCA進行雙重監(jiān)管 (dual regulation)，而其他所有金融機構(gòu)則由FCA單獨監(jiān)管。詳見廖凡、張怡《英國金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示》，《金融監(jiān)管研究》2012年第2期。。

當然，這并不意味著作為“雙峰”另一極的PRA在消費者保護方面毫無發(fā)言權(quán)。首先，PRA除一般目標外，還有一項與保險有關的特別目標，即確保保單持有人或可能成為保單持有人的人受到適度保護(《金融服務與市場法》第2C條);而根據(jù)《金融服務與市場法》對“金融消費者”的寬泛界定，保單持有人無疑屬于金融消費者④關于金融消費者的概念和范圍，詳見下文討論。。其次，在金融服務賠償計劃(Financial Services Compensation Scheme，F(xiàn)SCS)的運作，包括相關規(guī)則的制定方面，PRA和FCA有所分工。最后，在某些可能影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的特定情形下，PRA可以阻止FCA采取監(jiān)管行動，這種“否決權(quán)”無疑會對FCA履行包括消費者保護在內(nèi)的監(jiān)管職責產(chǎn)生一定程度的影響和約束。

二、明確金融消費者的概念和范圍

《2012年金融服務法》對金融消費者的概念和范圍作了進一步的澄清和擴展。根據(jù)《金融服務與市場法》第1G條，“消費者”是指具有下列情形之一的人員:(1)使用、曾經(jīng)使用或者可能使用“受監(jiān)管的金融服務”;(2)對“受監(jiān)管的金融服務”擁有相關權(quán)利或利益;(3)已經(jīng)或可能投資于金融工具;(4)對金融工具擁有相關權(quán)利或利益。從中可以看出兩點:第一，消費者的范圍不限于金融服務提供者的現(xiàn)有客戶，過去的客戶和未來可能的客戶也在范圍之內(nèi)。例如，照此規(guī)定，金融機構(gòu)“兜售” (offer)服務的對象即屬消費者，即使尚未正式建立合同關系。第二，消費者不僅包括直接同金融服務提供者簽訂合同、接受服務的人員，還包括對金融服務或金融工具擁有相關權(quán)利和利益的人員。根據(jù)第1G條，所謂“擁有相關權(quán)利和利益”是指某人的權(quán)利和利益來源于或者可以其他方式歸因于其他人對金融服務的使用或者對金融工具的投資，或者可能受到以其代表或受托人身份行事的其他人對金融服務的使用或者對金融工具的投資的不利影響。例如，照此規(guī)定，保險受益人即屬消費者。

《金融服務與市場法》對“受監(jiān)管的金融服務”(regulated financial services)和“金融工具”(financial instruments)的界定進一步明確了金融領域消費者的范圍。根據(jù)該法第1H條，“受監(jiān)管的金融服務”包括如下服務:(1)被許可人員在從事受監(jiān)管活動過程中提供的服務;(2)被許可人員在從事與吸收存款有關的消費者信貸業(yè)務過程中提供的服務;(3)被許可人員在向他人發(fā)出投資邀請過程中提供的服務;(4)投資公司或信貸機構(gòu)提供的相關輔助服務;(5)指定代表人提供的服務;(6)支付服務提供商提供的支付服務;(7)電子貨幣發(fā)行商在發(fā)行電子貨幣過程中提供的服務;(8)發(fā)起人向證券發(fā)行人提供的服務;(9)初級信息提供商向金融工具發(fā)行人提供的服務。在此，“受監(jiān)管活動”(regulated activities)的范圍也非常廣泛?！督鹑诜张c市場法》第22條規(guī)定，“受監(jiān)管活動”是指以營業(yè)方式從事的、與規(guī)定種類的投資有關或者與某人的財務狀況信息有關的活動。作為輔助立法的英國財政部《〈金融服務與市場法〉(受監(jiān)管活動)指令》①The Financial Services and Markets Act 2000(Regulated Activities)Order 2001，http://www.legislation.gov.uk/uksi/2001/544/contents/made，2013-03-03.則進一步規(guī)定，受監(jiān)管活動具體包括吸收存款、發(fā)行電子貨幣、作為本人訂立或執(zhí)行保險合同、作為本人或代理人進行投資交易、安排投資交易、經(jīng)營多邊交易設施、管理投資、協(xié)助管理和履行保險合同、保管和管理投資、發(fā)送無紙化指令、建立集合投資計劃、提供投資咨詢意見、從事住房融資活動、提供住房融資咨詢意見等，幾乎覆蓋了整個金融服務領域。這里的“被許可人員”(authorized persons)是指經(jīng)PRA或FCA許可從事一種或多種受監(jiān)管活動的自然人、法人和非法人實體②參見《金融服務與市場法》第31、55A條。The Financial Services and Markets Act 2000(Regulated Activities)Order 2001，http://www.legislation.gov.uk/uksi/2001/544/contents/made，2013-03-03.。但是，根據(jù)第1G條，如果被許可人員以外的人員從事受監(jiān)管活動，那么使用、曾經(jīng)使用或者可能使用其服務的人也構(gòu)成消費者。換言之，未經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)許可提供金融服務并不影響服務對象的消費者身份。另一個重要概念“金融工具”則是直接援引了2004年歐盟《金融工具市場指令》的定義，主要指向證券產(chǎn)品和金融衍生產(chǎn)品。根據(jù)《金融工具市場指令》附件1第C節(jié)，金融工具包括可轉(zhuǎn)讓證券，貨幣市場工具，集合投資計劃單位，與證券、貨幣、利率或商品有關的期權(quán)、期貨、掉期、遠期協(xié)議或其他衍生合約，信用風險轉(zhuǎn)移衍生工具，以及金融差價合約③Directive 2004/39/EC of The European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on markets in financial instruments amending Council Directives 85/611/EEC and 93/6/EEC and Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 93/22/EEC，L 145/1，30.4.2004，Annex I，Section C.。

可見，《2012年金融服務法》所規(guī)定的金融消費者的范圍相當廣泛，不限于自然人，不限于非專業(yè)人員，甚至也不限于中小企業(yè)。正如英國財政部在其輔助立法草案中所指出的:“金融服務在經(jīng)濟中扮演的角色使得消費者從個人零售客戶和小企業(yè)到專業(yè)投資者和大公司不一而足。因此，‘消費者’的定義……相對寬泛，既包括非企業(yè)消費者也包括企業(yè)消費者。”①HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，October 2012，p.29，http://www.hmtreasury.gov.uk/consult_fin_regulation_draft_secondary_leg.htm，2013-03-03.但是，金融消費者概念的廣泛和周延并不意味著保護方式和手段的一成不變。根據(jù)《金融服務與市場法》第1C條，F(xiàn)CA在確定何種程度的消費者保護為適當時，必須考慮到:(1)不同種類的投資或交易所包含的程度不等的風險;(2)不同消費者所擁有的程度不等的經(jīng)驗和知識;(3)消費者及時獲得準確適當?shù)男畔⒑徒ㄗh的需要;(4)消費者應當對自己的決定負責這項一般原則;(5)提供受監(jiān)管金融服務的人應當對消費者盡到與相關投資或其他交易所包含的風險程度以及相關消費者的能力相適應的注意義務這項一般原則;(6)消費者針對不同種類的投資或其他交易所可能具有的不同預期;(7)消費者金融教育機構(gòu)在履行消費者金融教育職責過程中向FCA提供的任何信息;(8)金融申訴專員服務機構(gòu)向FCA提供的任何信息。易言之，大一統(tǒng)的金融消費者概念，并不妨礙FCA基于可能的行業(yè)差別、產(chǎn)品差別和個體差別，對消費者作進一步細分，提供不同力度的保護。

三、建立消費者團體“超級申訴”機制

《2012年金融服務法》建立了頗具特色的“超級申訴”(super-complaint)機制。根據(jù)為該法的《金融服務與市場法》新增的第234C條，指定消費者團體 (designated consumer bodies)在其認為英國金融服務市場上的某個或某些特質(zhì) (例如市場結(jié)構(gòu)或者企業(yè)行為)正在或可能會嚴重損害消費者的利益時，有權(quán)向FCA提起申訴，即所謂超級申訴。此處所說的“市場”可以是地區(qū)市場、全國市場或者國際市場 (英國作為該市場的一部分)。超級申訴機制的價值在于，單個消費者往往難以獲得判斷市場失靈所必需的信息，因此這一機制旨在鼓勵作為消費者代表的團體以消費者的集體名義提起相關申訴。根據(jù)《金融服務與市場法》第234E條，F(xiàn)CA必須在接到申訴后90日內(nèi)作出答復，說明其計劃如何處理該申訴，特別是其是否會采取行動以及 (如果會)采取何種行動。

根據(jù)《金融服務與市場法》第234C條，指定消費者團體是指英國財政部指定的消費者團體;財政部只能指定那些在其看來代表消費者利益的團體，并且必須以適當方式公布其進行或撤銷指定所適用的標準。在其公開征求意見的輔助立法草案中，財政部規(guī)定，任何團體要想成為指定消費者團體，除向FCA證明其代表消費者利益外，還需滿足如下標準:(1)該團體的組成、管理和控制方式足以保證其獨立、無私且完全誠信地行事;(2)該團體能夠證明其在代表消費者利益方面擁有相當程度的經(jīng)驗和能力;(3)該團體有能力提出涵蓋諸多不同事項的言之成理的超級申訴;(4)該機構(gòu)愿意同F(xiàn)CA合作，特別是同意對FCA就提起超級申訴一事所發(fā)布的任何指南加以考慮;(5)該團體擁有經(jīng)營性機構(gòu) (trading arm)這一事實并不當然使其喪失被指定資格，條件是該經(jīng)營性機構(gòu)并不控制該團體，其所獲得的任何利潤僅用于促進實現(xiàn)該團體所聲稱之目標，且該團體已經(jīng)建立了相關程序來確保妥善處理任何潛在的利益沖突;(6)如果在英國財政部看來該團體主要代表的是企業(yè) (作為金融服務消費者)的利益，那么該團體必須證明其主要代表的是中小企業(yè)的利益②HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，pp.113-114.。

有兩點需要特別指出。首先，第234C條明確規(guī)定，此處所稱的“消費者”不包括被許可人員，亦即把獲得PRA和FCA許可從事受監(jiān)管金融業(yè)務的機構(gòu)和個人排除在外。換言之，盡管被許可人員在其他情形下有可能具有金融消費者的身份并獲得相應保護，但在超級申訴機制這一特定語境下則不被視為消費者，不能由相關團體代表其提起超級申訴。此舉旨在將那些主要代表受監(jiān)管金融服務業(yè)利益的組織排除在指定范圍之外，從而防止其濫用這一機制為其成員獲取競爭優(yōu)勢①HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，p.30.p.12.p.11.。其次，英國財政部在其公布的標準中對企業(yè)消費者進行了區(qū)分，僅賦予中小企業(yè)超級申訴權(quán)。其理由是，中小企業(yè)消費者在協(xié)調(diào)處理申訴方面與個人消費者面臨諸多同樣的困難，允許中小企業(yè)的代表提起超級申訴有助于讓FCA注意到那些影響此類消費者利益的問題;而大企業(yè)在向FCA提供情況分析方面并不存在類似的資源限制或者協(xié)調(diào)困難，因此考慮到將該機制擴展至大企業(yè)所需增加的成本，作此擴展并無充足理由②HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，pp.29-30，pp.117-118.。財政部還進一步明確，“中小企業(yè)”是指雇員少于250人，且年營業(yè)額不超過5000萬歐元或者年度資產(chǎn)負債表總額不超過4300萬歐元的企業(yè)③HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，pp.29-30，pp.117-118.。

四、修改金融業(yè)準入門檻條件

原來的《金融服務與市場法》附件6(Schedule 6)對于受監(jiān)管金融業(yè)務的準入門檻條件(threshold conditions)作了專門規(guī)定?！?012年金融服務法》授權(quán)英國財政部以指令的形式對上述門檻條件進行修改，以適應情況變化和改革需要。在其公開征求意見的輔助立法草案中，財政部對附件6進行了全面修改和補充。

基于金融監(jiān)管體制的改革和監(jiān)管機構(gòu)及其權(quán)限分工的變化，輔助立法草案將受監(jiān)管主體分為受PRA許可人員 (即由PRA許可從事金融業(yè)務并受到PRA和FCA雙重監(jiān)管者)和其他被許可人員 (即由FCA許可從事金融業(yè)務并只受FCA單獨監(jiān)管者)，并交叉規(guī)定了四套門檻條件，即FCA對受PRA許可人員適用的門檻條件、FCA對其他被許可人員適用的門檻條件、PRA對保險公司適用的門檻條件、PRA對其他受PRA許可人員 (包括銀行和大型或復雜投資公司)適用的門檻條件。這些門檻條件在體例方面基本相同，大致都包括辦公地點、適當資源、有效監(jiān)管和主體適當性等幾個類別④嚴格說來，F(xiàn)CA和PRA的門檻條件在類別上也存在少量差異:其一，由于法律規(guī)定吸收存款機構(gòu) (銀行)必須是法人或合伙，保險公司必須是法人、注冊互助會 (registered friendly society)或勞合社成員，因此PRA的門檻條件中有關法律地位的內(nèi)容，而FCA的門檻條件則無;其二，基于行為監(jiān)管的需要，F(xiàn)CA的門檻條件中有關于業(yè)務模式的內(nèi)容，而PRA的門檻條件則無。，但在具體內(nèi)容上則各有不同?？紤]到同消費者保護之間的聯(lián)系的密切程度，下面以FCA門檻條件中的適當資源和主體適當性這兩個類別為例加以說明。

(一)適當資源

對于受PRA許可人員以外的其他被許可人員 (受FCA單獨監(jiān)管)，F(xiàn)CA的門檻條件規(guī)定，其擁有的資源 (包括財務和非財務資源)相對于其從事的受監(jiān)管活動而言必須“適當”。在這個問題上，附件6此前的表述是“充足”。措辭上的改變表明，有必要對相關資源的數(shù)量和質(zhì)量都加以考慮⑤HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，p.30.p.12.p.11.。進而言之，判斷被許可人員是否擁有適當資源的一般考慮因素包括:(1)其所從事之業(yè)務的性質(zhì)和規(guī)模;(2)其所提供之服務在保持連續(xù)性方面存在的風險;(3)其是否為某個集團的成員以及此種成員身份所可能帶來的任何影響。判斷被許可人員是否擁有適當?shù)呢攧召Y源的特殊考慮因素包括:(1)其 (如果其系集團成員，則還包括集團其他成員)針對負債所作的撥備;(2)其 (如果其系集團成員，則還包括集團其他成員)對業(yè)務過程中所發(fā)生之風險的管理手段。而判斷被許可人員是否擁有適當?shù)姆秦攧召Y源的特殊考慮因素則包括:(1)其管理人員的專業(yè)知識和技能;(2)其擁有的非財務資源是否足以保證其遵守FCA在行使職責過程中提出或可能提出的任何要求。

對于受PRA許可人員，F(xiàn)CA相關門檻條件的表述略有不同，僅要求其必須擁有“適當?shù)姆秦攧召Y源”。換言之，對于受到雙重監(jiān)管的市場主體，其財務資源的適當與否 (即審慎性問題)完全交由PRA來判斷和評估，F(xiàn)CA僅對其非財務資源提出適當性要求⑥HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，p.30.p.12.p.11.。而在判斷受PRA許可人員是否擁有適當?shù)姆秦攧召Y源時，考慮因素包括上述一般考慮因素和關于非財務資源的特殊考慮因素。

(二)主體適當性

對于受PRA許可人員和其他被許可人員，F(xiàn)CA均要求其必須是適當主體。進行判斷時的考慮因素包括:(1)其同任何其他人員的聯(lián)系;(2)其所從事的任何受監(jiān)管活動的性質(zhì);(3)確保其以適當方式行事的需要，特別是要考慮到消費者的利益和英國金融體系的健全;(4)其是否遵守FCA在其向FCA提供相關信息方面所規(guī)定的義務或提出的請求;(5)其管理人員是否有足夠經(jīng)驗和技能且行事正直;(6)將其所從事之業(yè)務被用于金融犯罪目的這種可能性降到最低限度的需要。此外，對于受FCA單獨監(jiān)管的被許可人員，由于FCA既要負責行為監(jiān)管又要負責審慎監(jiān)管，因此在判斷其主體適當性時還有一個額外的考慮因素，即其業(yè)務管理方法是否足以確保其穩(wěn)健、審慎地運營。

五、強化主管部門與專門機構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)

金融服務賠償計劃 (Financial Services Compensation Scheme，F(xiàn)SCS)和金融申訴專員服務(Financial Ombudsman Service，F(xiàn)OS)均系《金融服務與市場法》2000年出臺伊始即建立起來的金融消費者保護專門機制。前者通過對符合條件的金融消費者 (金融機構(gòu)客戶)在金融機構(gòu)無力清償債務時統(tǒng)一進行限額先行賠付，保障消費者利益并維護金融市場穩(wěn)定;后者則是一種訴訟外替代性糾紛解決機制，由各位獨立的申訴專員 (Ombudsman)基于公平公正合理的原則，盡可能快速簡易 (with minimum formality)地解決金融消費者與金融服務提供者之間符合受案范圍的特定爭議。FSCS和FOS機制均由獨立法人機構(gòu)運營①《金融服務與市場法》將這兩個運營機構(gòu)分別稱之為 “(金融服務賠償)計劃管理人”(scheme manager)和 “(金融申訴專員服務)計劃運營人”(scheme operator)。，為表述方便起見，下文直接用FSCS和FOS指稱這兩個機構(gòu)。作為金融消費者保護的專門機構(gòu)，F(xiàn)SCS和FOS既具有獨立的地位和職責，又受到監(jiān)管主管部門 (原來的FSA，現(xiàn)在的FCA和PRA)的指導和約束，例如必須在后者制定的規(guī)則范圍內(nèi)行事。注重監(jiān)管協(xié)調(diào)是英國此番金融監(jiān)管改革的一大特點，這一特點也體現(xiàn)在強化主管部門同專門機構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)上。

(一)一般規(guī)定

與FOS的監(jiān)管協(xié)調(diào)主要涉及FCA?！?012年金融服務法》規(guī)定，F(xiàn)OS和FCA必須采取適當措施，在履行其職責的過程中相互合作，并且必須以諒解備忘錄的形式具體說明如何進行監(jiān)管協(xié)調(diào);FOS必須將生效備忘錄以其認為最能引起公眾注意的方式予以公布。該法還規(guī)定，若FOS認為其掌握的任何信息有助于FCA推進一項或多項操作目標 (即消費者保護、金融體系健全和有效競爭)，則其必須向FCA披露該信息。

與FSCS的監(jiān)管協(xié)調(diào)則既涉及FCA也涉及PRA。為此，《2012年金融服務法》一方面規(guī)定FCA和PRA必須分別同F(xiàn)SCS簽署上述監(jiān)管備忘錄，并由FSCS以其認為最能引起公眾注意的方式予以公布;另一方面責成英國財政部以指令的形式明確FCA和PRA涉及FSCS的規(guī)則制定權(quán)。在其公開征求意見的輔助立法草案中，財政部就此作了明確規(guī)定。簡言之，PRA負責制定關于源自存款和保險合同的賠償請求權(quán)的FSCS賠償規(guī)則，而FCA負責制定關于其他所有賠償請求權(quán)的FSCS賠償規(guī)則②HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，p.111.。

(二)FOS的個案提請權(quán)

與其賦予消費者團體的超級申訴權(quán)類似，《2012年金融服務法》還規(guī)定了FOS對FCA的個案提請權(quán)。根據(jù)該法為《金融服務與市場法》新增的第234D條，出現(xiàn)下列兩種情形中的任何一種時，F(xiàn)OS均可提請FCA予以注意。情形一是，一個或多個受監(jiān)管主體經(jīng)常性地不能滿足監(jiān)管要求，導致消費者遭受或可能遭受損失，且消費者若就該損失提起法律訴訟，將有權(quán)獲得救濟。情形二是，一個或多個受監(jiān)管主體以特定方式經(jīng)常性地作為或不作為，其行為方式若在FOS機制下被提起申訴，申訴專員可能會作出有利于申訴人的決定，且若該申訴屬于FOS強制管轄權(quán)或消費者信貸管轄權(quán)范圍①FOS的管轄權(quán)包括強制管轄權(quán)、消費者信貸管轄權(quán)和自愿管轄權(quán)。具體討論可參見賈小雷、劉媛《英國金融申訴專員服務制度之述評》，《河北法學》2011年第9期。，申訴專員可能會根據(jù)《金融服務與市場法》第229條第2款 (a)項或 (b)項作出裁決 (亦即裁定被申訴人向申訴人給付公平的金錢賠償，或者指示被申訴人對申訴人采取在申訴專員看來公正適當?shù)男袆?。根據(jù)《金融服務與市場法》第234E條，F(xiàn)CA必須在接到提請后90日內(nèi)作出答復，說明其計劃如何處理該提請，特別是其會否采取行動以及(如果會)采取何種行動。

六、借鑒與啟示

(一)金融消費者的概念和范圍與金融監(jiān)管體制密切相關

明確金融消費者的概念和范圍，是對金融消費者進行有效保護的前提和基礎。英國修訂后的《金融服務與市場法》上的消費者概念非常廣泛，幾乎覆蓋了整個金融服務領域的所有交易者和投資者，而這與英國的綜合監(jiān)管體制密不可分。1997年英國合并原有的九家金融監(jiān)管機構(gòu)成立FSA，并通過《金融服務與市場法》確立了其匯集所有金融監(jiān)管職能的單一監(jiān)管者地位。在此基礎上，F(xiàn)SA整合相關監(jiān)管規(guī)則，制定了統(tǒng)一的《FSA監(jiān)管手冊》。不僅如此，《金融服務與市場法》還建立了FOS機制，負責接受和處理各類金融服務消費者的投訴。正是基于這樣的綜合監(jiān)管體制，涵蓋整個金融領域的消費者概念以及統(tǒng)一的消費者保護制度才具有了可行性和現(xiàn)實意義。盡管《2012年金融服務法》將FSA分拆為PRA和FCA，但PRA將只負責審慎監(jiān)管，包括消費者保護在內(nèi)的行為監(jiān)管仍將由FCA統(tǒng)一負責，從而使得大一統(tǒng)的金融消費者概念仍然具有現(xiàn)實基礎。

反觀我國，現(xiàn)行法律法規(guī)并未對“金融消費者”一詞加以界定，監(jiān)管部門對此問題的認識也存在分歧。銀行業(yè)監(jiān)管部門首倡金融消費者概念并在其相關文件和工作中廣泛應用，保險監(jiān)管部門也已普遍采用“保險消費者”的表述。相比之下，證券監(jiān)管部門則對在證券行業(yè)引入消費者概念持保留態(tài)度，主張沿用既有的投資者概念②可資為證的是，保監(jiān)會于2011年成立了“保險消費者權(quán)益保護局”，銀監(jiān)會于2012年成立了“銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局”，而證監(jiān)會卻將其2011年成立的同類機構(gòu)命名為“投資者保護局”，回避了“消費者”這一概念。?；蛟S正是緣于金融消費者的內(nèi)涵在我國現(xiàn)有法律框架下的不確定性，特別是金融消費者與 (證券)投資者之間的關系缺乏足夠的澄清和界定，人民銀行才將其2012年成立的同類保護機構(gòu)命名為“金融消費權(quán)益保護局”而不是“金融消費者權(quán)益保護局”，以便保持足夠的空間和彈性，避免陷入概念紛爭，為其牽頭協(xié)調(diào)“三會”的相關保護工作提供依據(jù)。

從現(xiàn)有進展情況看，我國的金融消費者保護體制基本承襲了金融分業(yè)監(jiān)管的整體框架:銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別負責各自行業(yè)監(jiān)管領域內(nèi)的消費者/投資者保護工作，人民銀行的金融消費權(quán)益保護局則在承擔其自身監(jiān)管職責范圍內(nèi)的消費者保護具體工作的同時，更多地扮演牽頭定規(guī)、總體協(xié)調(diào)的角色，就金融消費者保護的共同性、一般性問題制定各行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)均須遵守的“通則”，并監(jiān)督、協(xié)調(diào)相關規(guī)則的實施。從我國目前的制度設計看，似乎是傾向于在廣義上使用“金融消費者”一詞，使其涵蓋整個金融領域，但這又與我國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制，尤其是已有的一整套投資者保護制度不盡合拍。若不將金融消費者的概念這一基礎問題討論清楚，當下看似熱鬧的金融消費者保護工作就成了無本之木，難有實質(zhì)性成果。因此，目前的當務之急應是厘清金融消費者的內(nèi)涵和外延，尤其是金融消費者與投資者之間的關系。

(二)監(jiān)管協(xié)調(diào)機制對于金融消費者保護不可或缺

英國從單一監(jiān)管體制更迭為“準雙峰”模式后，監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作的重要性大為凸顯。事實上，《2012年金融服務法》以相當大的篇幅對監(jiān)管協(xié)調(diào)機制作出了規(guī)定，其中最顯著的是作為審慎監(jiān)管者的PRA與作為行為監(jiān)管者的FCA之間的協(xié)調(diào)，此外還涉及PRA及/或FCA與負責宏觀審慎監(jiān)管和維護系統(tǒng)性穩(wěn)定的英格蘭銀行及其下設的金融政策委員會之間的協(xié)調(diào)等①參見廖凡、張怡《英國金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示》，《金融監(jiān)管研究》2012年第2期。。具體到金融消費者保護領域，新立法和相關輔助立法草案也對監(jiān)管協(xié)調(diào)進行了精心設計。首先，對于同時牽涉PRA和FCA這兩大監(jiān)管主管部門的事項，例如金融業(yè)準入門檻條件、FSCS賠償規(guī)則等，對二者的監(jiān)管權(quán)限尤其是監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)進行清晰的界定和劃分，避免出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空，使得相關消費者保護工作有章可循。其次，對于由FCA單獨負責監(jiān)管的事項，例如FOS的運作，亦通過明確FCA的規(guī)則制定權(quán)、規(guī)定FOS的信息披露義務以及賦予FOS個案提請權(quán)等方式，強化作為監(jiān)管主管部門的FCA與作為消費者保護專門機構(gòu)的FOS之間的聯(lián)系、合作和協(xié)調(diào)，強化消費者保護的力度。最后，將監(jiān)管主管部門與消費者保護專門機構(gòu)之間簽署備忘錄并予以公布規(guī)定為法律義務，從而將消費者保護領域的監(jiān)管協(xié)調(diào)法定化、常態(tài)化、透明化。

就我國而言，在分業(yè)監(jiān)管的基本格局下，在“一行三會”均已建立起各自的金融消費者保護部門的現(xiàn)實情況下，行之有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作機制對于加強金融消費者整體保護、避免監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空至關重要。盡管《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確要求建立包括監(jiān)督信息共享機制在內(nèi)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，經(jīng)國務院批準發(fā)布的《中國人民銀行主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》也重申建立人民銀行牽頭下的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，但由于種種原因，這一機制迄今仍未建立，使得金融消費者保護方面的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作缺乏依托。為避免各金融行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)畫地為牢各自為政，使得“金融消費者保護”停留在紙面和口號，必須在監(jiān)管機構(gòu)之間建立健全協(xié)調(diào)與合作機制，包括監(jiān)管爭議解決機制。當務之急是盡快根據(jù)上述法律法規(guī)的授權(quán)，建立人民銀行牽頭下的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。然后，作為這一監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的一部分，在明確劃分“一行三會”的四個金融消費者保護部門職權(quán)職責的基礎上，建立起部門間信息共享機制和聯(lián)席會議制度，以及金融機構(gòu)跨市場跨行業(yè)業(yè)務準入、風險監(jiān)測、現(xiàn)場檢查、責任追究等方面的具體協(xié)調(diào)機制，真正將對金融消費者的整體保護落到實處。進而，在金融監(jiān)管機構(gòu) (主要通過其金融消費者保護部門)與消費者協(xié)會等專門機構(gòu)之間建立起必要的協(xié)調(diào)與合作機制。

(三)金融消費者團體申訴機制大有可為

超級申訴機制是英國《2012年金融服務法》的一大亮點。消費者在市場交易中本就處于弱勢地位，金融服務領域的消費者更是如此。面對龐然大物的金融機構(gòu)和錯綜復雜的金融產(chǎn)品，個體金融消費者囿于有限的知識、經(jīng)驗和資源，不僅難以有效地同交易對手討價還價針鋒相對，在其利益受損時甚至也難以向監(jiān)管機構(gòu)充分說明和主張自己的合理訴求。允許專門的消費者團體或組織基于公益目的，代表眾多消費者向監(jiān)管機構(gòu)“陳情”，而監(jiān)管機構(gòu)必須在規(guī)定期限內(nèi)作出答復并說明理由，這一機制無疑可以在相當程度上矯正上述力量失衡，使金融消費者的合理訴求得到被傾聽、被了解的更多機會。首創(chuàng)自英國《2002年企業(yè)法》(Enterprise Act 2002)的超級申訴機制，在一定程度上可以說是將司法領域的集體訴訟機制移植到了行政執(zhí)法領域，給消費者提供了一種保護自身權(quán)益的有效途徑和解決消費糾紛的替代選擇。《2012年金融服務法》將此機制進一步引入金融服務領域，無疑是值得肯定的創(chuàng)新。

目前我國“一行三會”的金融消費者保護部門建立伊始，相關工作還基本停留在內(nèi)部協(xié)調(diào)、綜合研究和宣傳教育的階段，接受、處理申訴的職能相對微弱。盡管如此，仍不妨以前瞻的眼光，在建立健全其投訴受理及相關處理運行機制時，將類似超級申訴機制的金融消費者代表團體申訴機制納入考慮范圍，從而更好地反映金融消費者的合理訴求，保護金融消費者的合法權(quán)益。