李文軍

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績，GDP從1978年的3645.2億元增長到2012年的519322億元，30多年來年均增長率保持在9%以上，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)增長的奇跡。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，我國財政能力大幅度提高，財政收入由1978年的1132.26億元增長到2012年的11.72萬億元，特別是1994年實行分稅制以來，財政收入出現(xiàn)大幅度增長，增長幅度大大高于GDP增長速度。然而任何一種變化都會帶來一些新的問題，當(dāng)前我國正處于發(fā)展型社會，民眾的訴求已經(jīng)大大超越了生存型需求的初級階段，進(jìn)入發(fā)展型需求階段，這一階段“上學(xué)貴、看病貴、養(yǎng)老無保障、就業(yè)難、房價高等公共產(chǎn)品短缺，取代私人產(chǎn)品短缺，逐步成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的突出矛盾。經(jīng)過三十多年的改革開放，隨著我國邁入中上收入水平階段，社會矛盾出現(xiàn)階段性變化，其中重要的表現(xiàn)是人民日益增長的物質(zhì)文化需求的內(nèi)涵發(fā)生了深刻變化，具體表現(xiàn)在人民日益增長的公共產(chǎn)品需求，同公共產(chǎn)品供給不到位、公共服務(wù)短缺的矛盾日益突出?！雹龠t福林、方栓喜:《公共產(chǎn)品短缺時代的政府轉(zhuǎn)型》，《上海大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)》2011年第4期。

如何面對和適應(yīng)這種訴求是當(dāng)下中國政府的當(dāng)務(wù)之急。政府作為公共服務(wù)供給的絕對主體，在財政收入強(qiáng)勁增長的背景下，主動承擔(dān)這一具有政治合法性建設(shè)以及與政府職能相契合的角色已成為社會的共識，“現(xiàn)代國家建構(gòu)的一個重要內(nèi)容是為人民提供滿意的公共服務(wù)，能否提供有效率的、讓群眾滿意的公共服務(wù)關(guān)系到執(zhí)政黨政權(quán)的穩(wěn)固，是政治合法性的重要基礎(chǔ)。既然公共服務(wù)提供關(guān)系到政治合法性基礎(chǔ)，那么政府的職能就是其體現(xiàn)。當(dāng)前中國建設(shè)服務(wù)型政府，正是應(yīng)對政治合法性挑戰(zhàn)的要求?！雹俸酒?《從制度匹配檢視農(nóng)村公共服務(wù)均等化》，《社會科學(xué)研究》2013年第1期。在財政收入高速增長的背景下出現(xiàn)公共服務(wù)供給的相對短缺，一個重要原因就是我國財政支出結(jié)構(gòu)不合理。從我國財政實踐來看，近年來出現(xiàn)的公共服務(wù)供給相對短缺問題，在很大程度上是由財政支出結(jié)構(gòu)配置不合理造成的。基于上述事實，本研究主要考察30年來我國財政支出結(jié)構(gòu)演變，在公共風(fēng)險與個體化社會背景下，以財政職能實現(xiàn)程度為依據(jù)，對我國財政支出結(jié)構(gòu)配置及其特征進(jìn)行研究，并展望我國財政支出結(jié)構(gòu)改革的未來方向。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)問題，我國學(xué)者進(jìn)行了卓有成效的研究，也取得了一定的成績，但是大多數(shù)學(xué)者主要是把財政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長相結(jié)合來研究，主要有:林毅夫、劉志強(qiáng)②林毅夫、劉志強(qiáng):《中國的財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長》，《北京大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版)》2000年第4期。，郭慶旺、呂冰洋③郭慶旺、呂冰洋、張德勇:《財政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2003年第11期。，張鋼、段澈④張鋼、段澈:《我國地方財政支出結(jié)構(gòu)與地方經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實證研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報 (人文社會科學(xué)版)》2006年第2期。，張明喜⑤張明喜:《地方財政支出結(jié)構(gòu)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實證研究》，《財經(jīng)問題研究》2008年第1期。，彭志文、郭路⑥彭志文、郭路:《財政支出結(jié)構(gòu)、最優(yōu)稅率區(qū)間與經(jīng)濟(jì)增長》，《財政研究》2011年第4期。，張穎⑦葉莉、馬超:《從穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)視角看未來財政支出結(jié)構(gòu)的微調(diào)方向— —基于非競爭性投入產(chǎn)出預(yù)測模型的模擬分析》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2013年第2期。等。這些研究探討財政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，并提出為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該調(diào)整的措施。但是，基于經(jīng)濟(jì)增長的分析違背了財政支出結(jié)構(gòu)安排的根本價值取向，因為財政支出的結(jié)構(gòu)安排必須服從于財政職能的內(nèi)在要求，以是否有利于彌補(bǔ)市場失靈為判斷標(biāo)準(zhǔn)。盡管彌補(bǔ)市場失靈從其最終意義上說也是為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長期、穩(wěn)定增長，但將這種延伸意義上的增長目標(biāo)作為評價財政支出結(jié)構(gòu)合理與否的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)偏離了公共財政對財政支出結(jié)構(gòu)安排的根本要求。因此，從這個意義上說，雖然是否有利于經(jīng)濟(jì)增長也可以作為財政支出結(jié)構(gòu)評價的一個方面，但不全面，甚至可能是一種誤導(dǎo)。由于經(jīng)濟(jì)增長視角分析的局限性，所以有的學(xué)者從另外一些角度來研究，試圖彌補(bǔ)上述缺陷，如將財政支出結(jié)構(gòu)與貧困⑧李永友、沈坤榮:《財政支出結(jié)構(gòu)、相對貧困與經(jīng)濟(jì)增長》，《管理世界》2007年第11期。、民生⑨宮曉霞:《財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑:以改善民生為基調(diào)》，《改革》2011年第6期。、民眾幸福[10]闞祥偉、李帆:《財政支出結(jié)構(gòu)效益對國民幸福指數(shù)影響的實證研究》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2012年第1期。、收入分配[11]錢爭鳴、方麗婷:《我國財政支出結(jié)構(gòu)對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響》，《廈門大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第5期。等指標(biāo)聯(lián)系在一起。

一個社會總是會面臨著各種各樣的風(fēng)險?！皬男再|(zhì)上來分析，社會風(fēng)險可以劃分為兩大類:一是私人風(fēng)險，二是公共風(fēng)險。前者是指產(chǎn)生‘孤立’影響的風(fēng)險，風(fēng)險事件的發(fā)生是獨立的、偶然的，不會產(chǎn)生連帶性的影響。這類風(fēng)險可以將其責(zé)任進(jìn)行明晰界定，由市場機(jī)制來承擔(dān)和化解;后者，即公共風(fēng)險是指產(chǎn)生社會性影響的風(fēng)險，具有很強(qiáng)的外部性。公共風(fēng)險在發(fā)生過程中，對各個社會主體，企業(yè)、組織、家庭、個人，都具有‘傳染性’，是不可逃避的。公共風(fēng)險很難正面識別，往往累積到了快要爆發(fā)的程度才被發(fā)現(xiàn)、才得到關(guān)注，引起重視?！盵12]劉尚希:《公共財政:公共化改革的一種轉(zhuǎn)軌理論假說》，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第8期。由于公共風(fēng)險是個體無法通過自發(fā)調(diào)整策略解決，只能按照集體行動的邏輯，依靠集體的力量來防范和化解，也就是主要由政府來承擔(dān)起相應(yīng)的財政責(zé)任。財政作為政府介入經(jīng)濟(jì)社會生活的重要工具，其基本職責(zé)在于解決民眾面臨的共同公共風(fēng)險①當(dāng)前面臨的公共風(fēng)險主要包括:市場競爭的逆向淘汰，收入分配的逆向調(diào)節(jié)，政府間關(guān)系隱性復(fù)歸，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡、資源、環(huán)境的有壓力不斷增大，“風(fēng)險大鍋飯”的制度性存在6個方面。參閱劉尚希:《公共風(fēng)險視角下的公共財政》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第88—90頁。。

二、中國財政支出結(jié)構(gòu)演變研究

中國財政支出結(jié)構(gòu)演變主要從橫向配置和縱向配置兩個層面展開，橫向配置主要考察國家財政支出在不同部門間的配置是否更有利于財政職能實現(xiàn)，而縱向配置考察財政支出在各級政府之間的配置是否有利于財政職能實現(xiàn)。

(一)財政支出的橫向配置——地區(qū)間橫向配置與各支出項目間的橫向配置

1.財政支出的地區(qū)間橫向配置，主要是比較各地區(qū)的支出水平，我們采用“人均財政支出”指標(biāo)，因為這一指標(biāo)可以排除規(guī)模因素的干擾。理論上如果將財政支出與公共服務(wù)提供一一對應(yīng)，則公共服務(wù)均等化意味著人均財政支出在地區(qū)間配置應(yīng)該是均等的。如表1所示，我國地區(qū)間人均財政支出平均值由1982年的89元增長到2011年的8799.8元，30年增長了98.87倍，增速非?？?。但是地區(qū)間人均財政支出差距也非常明顯，極差由1982年的247.8元增長到2011年的20494.3元;而變異系數(shù)最能反映地區(qū)間的差異程度，1982—1990年，變異系數(shù)由0.73下降到0.56，說明我國地區(qū)間財政支出差距在減小，極值比由1982年的8.64下降到1990年的5.95;1990—2003年變異系數(shù)不斷上升，由0.56上升到0.77，財政支出的地區(qū)間差距不斷擴(kuò)大，2003年變異系數(shù)達(dá)到30年來的最高值 (0.77)，2003年最高省份 (上海)人均財政支出是最低省份 (河南)的9.23倍;2003年以后，變異系數(shù)不斷下降，特別是2011年為0.52，為30年來的最低值，極值比也下降到5.52，反映了我國地區(qū)間財政支出差距進(jìn)一步減小，說明了我國地區(qū)間人均財政支出均等化程度不斷提高②雖然2011年人均財政支出變異系數(shù)為0.52，為30年來最低，但是就0.52來說，還是相當(dāng)高的;從另外一個角度我們也可以看出人均財政支出巨大的地區(qū)間差距，1982年29個省份中有21個省份未達(dá)到平均值的65.7元，占72.4%;1990年有18個省份沒有達(dá)到平均值的254.6元，占60%，比例有一定下降;1998年有22個省份沒有達(dá)到平均值，是30年來最多省份的一年，占70.9%;一直到2011年還是有20個省份沒有達(dá)到平均值，占64.5%，因此我們財政改革在人均財政支出均等化方面還需要繼續(xù)努力，在減少變異系數(shù)的同時，使更多省份達(dá)到或者超過平均值，這才是改革的方向。。

表1 地區(qū)間人均財政支出狀況 單位:元

2.財政支出項目間的橫向配置，主要反映財政支出的流向，也能進(jìn)一步說明政府的財政支出偏好。財政支出項目間橫向配置主要解決的是政府與市場的關(guān)系問題，反映政府活動范圍與介入市場程度。由于存在著資源領(lǐng)域的市場失靈 (如公共物品、外部性、規(guī)模收益遞增、風(fēng)險與不確定性)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定領(lǐng)域的市場失靈 (如失業(yè)、通貨膨脹)和收入分配領(lǐng)域的市場失靈，因此需要政府的積極干預(yù);但是政府在干預(yù)的同時，也有可能遭遇政府失靈，如政府決策無效率、政府機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)的無效率、政府干預(yù)的無效率等①郭慶旺、趙志耘:《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，高等教育出版社2006年版，第28—53頁。。因此，美國學(xué)者查爾斯·沃爾夫指出:“市場與政府之間的選擇是復(fù)雜的，而且這種選擇通常不是兩個方面 (二擇其一)，這不是單純地選擇市場或政府，而往往是兩者的不同組合之間的選擇，以及某種配置資源模式的不同程度之間的選擇。如果優(yōu)先的和主要的選擇傾向于市場，……對非市場 (即政府)而言，其重要作用將要而且應(yīng)該保留?！硪环矫?，如果優(yōu)先的和主要的選擇傾向于通過非市場手段 (即政府)而進(jìn)行的配置決策，……市場的主要作用可以也應(yīng)該保留?！雹冢勖溃莶闋査埂の譅柗?《市場，還是政府——不完善的可選事務(wù)間的抉擇》，陸俊、謝旭譯，重慶出版社2007年版，第114頁。改革開放以來，我國政府與市場關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場發(fā)育與社會成熟的程度，都與改革開放初期明顯不同，因此，財政支出項目間橫向配置也應(yīng)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府的轉(zhuǎn)型相適應(yīng)。我們從三個層面對我國財政支出項目間橫向配置情況進(jìn)行分析。

首先，分析國家層面的財政支出橫向配置情況。從圖1可以看出:經(jīng)濟(jì)支出和公共服務(wù)支出是30年來的主要支出項目，其中經(jīng)濟(jì)支出比例由1982年的54.9%下降到2006年最低值的26.5%，24年下降了28.4個百分點，降幅非常大，但是2007年開始，經(jīng)濟(jì)支出比例不斷上升，2011年達(dá)到39.4%，重新回到20世紀(jì)90年代末期水平;公共服務(wù)支出則保持了持續(xù)上升的趨勢，由1982年的19.7%上升到2011年的36.4%，30年上升了16.7%，其中2006—2008年還超過了經(jīng)濟(jì)支出比例。國防支出比例基本保持下降趨勢，由1982年的14.3%下降到2011年的5.5%，30年下降了8.8%;行政管理支出1982年為7.3%，1994年增長了一倍達(dá)到14.6%，2000年以后增長幅度加快，2007年達(dá)到歷史最高的24.5%，接近國家財政支出的1/4，2008年后不斷下降，2011年為16.1%，比例還是比較高;其他支出由1982年的3.8%上升到2006年最高值的20.7%，此后不斷下降，2011年下降到2.6%。

圖1 國家財政支出在不同部門間橫向配置 (%)

為了檢驗這種財政支出結(jié)構(gòu)變化與我國市場化程度和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是否一致，我們首先對兩者的匹配程度做進(jìn)一步分析。方法是:經(jīng)濟(jì)性職能隨著市場化程度的提高應(yīng)保持減弱趨勢，本研究利用國民經(jīng)濟(jì)中非國有經(jīng)濟(jì)比重表示市場化程度，隨著市場化程度的提高，非國有經(jīng)濟(jì)比重不斷上升，政府應(yīng)從經(jīng)濟(jì)性職能中逐漸退出。我們假定兩者之間是一進(jìn)一退的關(guān)系，這樣就可以利用國有經(jīng)濟(jì)的比重③由于數(shù)據(jù)有限，也因為工業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)的重要性，所以我們利用國有經(jīng)濟(jì)工業(yè)增加值的比例來代替。作為經(jīng)濟(jì)性職能適當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)與實際的經(jīng)濟(jì)性職能之差就反映出財政從經(jīng)濟(jì)性職能中退出的適當(dāng)程度;國防支出應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)增長相當(dāng)，因此以經(jīng)濟(jì)增長速度為依據(jù);農(nóng)業(yè)支出根據(jù)農(nóng)業(yè)增加值占GDP比例的原則確定其合理配置水平;根據(jù)瓦格納原理，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，政府的行政職能也會隨之?dāng)U大，我們假定兩者以同樣的速度增長，這樣就以經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長速度作為行政管理支出的恰當(dāng)水平;教育根據(jù)國家1993年的《教育法》規(guī)定，1982—1999年以前按照財政收入增長率計算，2000年以后教育支出為GDP的4%;衛(wèi)生支出則與財政收入保持相同增長比例，社會保障則根據(jù)國家財政收入增長速度來確定。

表2 財政支出部門間橫向配置缺口 單位:%

如表2，1988年開始，財政支出配置到經(jīng)濟(jì)支出比例過多，1988年僅僅超過2.3%，此后不斷上升，2000年比例達(dá)到最高的13.2%，而2011年也高達(dá)9.7%;國防支出總體來看，存在一定的缺口，但是缺口比例基本上在2%以內(nèi);行政管理配置過多，2003年超過標(biāo)準(zhǔn)的9.4%，為30年的最高值，此后不斷下降，2011年為3.2%;農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等支出配置缺口比較大，但是2003年以后缺口有減小的趨勢，社會保障缺口30年來基本上保持比較低的比例。

表3 中央和地方政府財政支出項目橫向配置狀況 單位:%

其次，分析中央和地方政府財政支出項目間的橫向配置。履行政府職能立足點是民眾的基本需要和利益得到滿足，雖然它由各級政府共同承擔(dān)，但是也需要劃分中央與地方的職能，否則就會出現(xiàn)缺位和越位現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)相互推諉的情況。政府間職能劃分直接決定了政府間支出權(quán)的配置，兩者之間存在嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系。從表3可以看出，1992年以來中央和地方財政支出項目間的橫向配置存在明顯差異，1992年經(jīng)濟(jì)支出、國防支出和利息支出是中央財政支出的主要項目，三項支出占中央支出的82.8%，2011年經(jīng)濟(jì)支出、國防支出和科教文衛(wèi)支出為中央政府主要支出項目，三項支出占中央支出的60.9%;而地方財政支出中，主要項目為:經(jīng)濟(jì)支出、科教文衛(wèi)支出、社會保障支出和行政管理，這四項支出占地方財政支出的80%以上。動態(tài)地看，1994年分稅制改革后，財政支出發(fā)生了較大的變化，中央政府經(jīng)濟(jì)支出下降非常明顯，科教文衛(wèi)支出、行政管理支出和國防支出上升顯著;地方政府農(nóng)業(yè)支出上升明顯，經(jīng)濟(jì)支出、行政支出和國防支出也由一定的上升，科教文衛(wèi)支出與社會保障支出出現(xiàn)了一定的下降。兩級政府共同上升的項目是農(nóng)業(yè)支出、國防支出和行政管理支出，說明了政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展和政府維持性支出重視程度進(jìn)一步上升，而社會保障為兩級政府共同下降的項目，說明政府對社會保障重視程度在下降。

再次，分析財政支出項目間橫向配置的地區(qū)特征。我們以人均GDP的高低把全國分為四個地區(qū)①發(fā)達(dá)地區(qū)為:上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東、內(nèi)蒙古;中等地區(qū)為:山東、遼寧、福建、河北、湖北、黑龍江、河南、湖南;欠發(fā)達(dá)地區(qū)為:四川、安徽、廣西、陜西、吉林、山西、重慶、新疆;最不發(fā)達(dá)地區(qū)為:寧夏、海南、青海、江西、西藏、云南、甘肅、貴州。，利用四個地區(qū)同類支出占比的均值表示該地區(qū)的相對結(jié)構(gòu)變化趨勢。如表4所示，經(jīng)濟(jì)支出與科教文衛(wèi)支出是四個地區(qū)中支出的主要項目，兩項支出占了各地區(qū)財政支出的50%—60%，其他三項支出比例都不高。動態(tài)地看，各地區(qū)對經(jīng)濟(jì)的投入呈下降趨勢，科教文衛(wèi)支出、農(nóng)業(yè)支出和社會保障支出呈現(xiàn)上升趨勢，這一趨勢符合公共服務(wù)型政府建設(shè)要求。在主要支出項目中，農(nóng)業(yè)支出比例一直處于較低水平，說明農(nóng)業(yè)還處于弱勢地位，存在對農(nóng)業(yè)投入的“悖論”現(xiàn)象②學(xué)者李普亮等指出:中國對農(nóng)業(yè)的支持存在一個“悖論”，即財政對農(nóng)業(yè)的投入與農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)很不相稱，農(nóng)業(yè)投入不僅僅受財力的影響，而更多的是受到非經(jīng)濟(jì)因素的影響。參閱李普亮、賈衛(wèi)麗、陳銳:《中國財政農(nóng)業(yè)投入“悖論”探析》，《南方經(jīng)濟(jì)》2010年第10期。。從財政支出項目間配置的地區(qū)特征看，差異比較明顯，其中，科教文衛(wèi)差距非常大，最不發(fā)達(dá)地區(qū)高出發(fā)達(dá)地區(qū)近10%，主要原因是前者經(jīng)濟(jì)比較落后，財力主要靠中央的轉(zhuǎn)移支付，但是由于福利的剛性特點，因此最不發(fā)達(dá)地區(qū)比例最高也就不足為奇了;其次為行政費用支出，發(fā)達(dá)地區(qū)比例比較低，中等地區(qū)其次，最不發(fā)達(dá)地區(qū)比例最高;農(nóng)業(yè)支出和社會保障支出差異最小，比例也不高，說明政府對農(nóng)業(yè)與社會保障重視程度不夠。財政支出結(jié)構(gòu)配置的地區(qū)間差異性意味著我國地區(qū)間財政職能分化非常明顯并呈逐步擴(kuò)大之勢。

表4 我國財政支出結(jié)構(gòu)配置的區(qū)間差異性及其動態(tài)特征

(二)財政支出的縱向配置主要解決中央與地方政府在公共服務(wù)供給上的分工問題。

為什么財政支出需要在不同層級政府間進(jìn)行分工，這是因為“一個分權(quán)的政府具有若干經(jīng)濟(jì)上令人向往的特征。首先，它提供了一種可以使某些公共產(chǎn)品消費水平符合社會某個部分偏好的方法。借助于這種方法，資源的配置在更大程度上反映了消費者的口味，從而使經(jīng)濟(jì)效率得以提高。其次，分權(quán)可以與時俱進(jìn)地促進(jìn)創(chuàng)新，同時以競爭的壓力迫使地方政府采用最有效的生產(chǎn)技術(shù)，從而提高公共產(chǎn)品生產(chǎn)的靜態(tài)和動態(tài)效率。”③［美］華萊士·E.奧茨:《財政聯(lián)邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第19頁。如圖2顯示，1982年以來我國財政支出地方化趨勢非常明顯，地方政府財政支出由1982年的47%增長到2011年的84.5%，2011年中央支出比例僅僅占15.5%。當(dāng)然這并不表明中央財政的支出責(zé)任下降，事實上我國中央政府總的財政支出遠(yuǎn)沒有這么低，因為中央政府財政支出包括中央本級預(yù)算支出和中央補(bǔ)助地方支出。

圖2 1982—2011年中央——地方政府財政收支比例

如表5所示，1990—2011年中央政府補(bǔ)助地方支出由585.2億元增長至39899.9億元，21年增長了68.18倍，年均增長率達(dá)到22.2%，高于同期財政收入增長率 (18.5%)。1990—1993年中央財政支出中用于補(bǔ)助地方的支出占中央支出的30%左右，1994年實行分稅制后，中央財政支出中用于補(bǔ)助地方支出的比例不斷提高，由1994年的57.6%增長到2011年的70.7%。因此，單純的中央本級預(yù)算支出并不能反映中央財政支出的全貌，甚至可能會誤導(dǎo)財政支出結(jié)構(gòu)配置的調(diào)整。與此同時，中央補(bǔ)助支出成為地方財政支出的重要來源，1990年地方財政支出中，28.14%為中央補(bǔ)助，到了2011年，這一比例達(dá)到43.02%，接近一半的支出來自中央補(bǔ)助。地方政府經(jīng)過中央的補(bǔ)助后，在省一級政府上基本上沒有財政壓力①財政壓力=支出/收入，1990年地方政府補(bǔ)助前財政壓力為1.07，補(bǔ)助后財政壓力為0.82，結(jié)余450.84億元，到了2011年，補(bǔ)助前財政壓力為1.76，補(bǔ)助地方后財政壓力為1，收支相等。，因此我國地方政府財力與事權(quán)基本吻合。

三、降低公共風(fēng)險:財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整方向——兼評公共服務(wù)型政府建設(shè)

法國社會學(xué)家涂爾干在19世紀(jì)就感嘆到“個人越來越自立同時變得越來越依賴社會，這到底是為什么?為什么個人越來越個體化的同時越來越需要團(tuán)結(jié)?”其實涂爾干所面對的是一種個體化現(xiàn)象，保護(hù)個人的各種中間組織正在逐漸解體，失去任何保護(hù)的個人與國家直接對峙，其指的個體化不是具有人格的個人而是核心家庭。20世紀(jì)上半期隨著個體化的進(jìn)一步發(fā)展，核心家庭遭到了分割，“個體化意味著生活在所有方面對市場的依賴。所產(chǎn)生的生存形式是孤立的大眾市場 (沒有對自身的意識)，……個體化將人們引向一種在家庭和世族亞文化中并不知曉的內(nèi)在控制和標(biāo)準(zhǔn)化。這些制度塑造生涯的方式意味著，教育體系、職業(yè)生活和社會保護(hù)體系中的規(guī)制直接與人們的生涯各階段相互結(jié)合”。①［德］烏爾里希·貝克:《風(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社2003年版，第162頁。而21世紀(jì)，個體化正在向家庭的個體化、工作單位的個體化、地域社會的個體化和消費個體化發(fā)展，其后果是“一方面，個人擺脫集團(tuán)的束縛獲得自立;另一方面，個人因喪失集體的保護(hù)而受到社會性排斥……個體化正在侵蝕著福利國家的前提條件 (穩(wěn)定的核心家庭、對工作單位的歸屬感、地域社會的融合)?！雹冢廴眨菸浯ㄕ?《福利國家的社會性》，李蓮花、李永晶、朱珉譯，商務(wù)印書館2011年版，第122頁。在西方，文化民主以及國家完善的福利制度對于個體化過程起了重要的支撐作用。

在中國，自新中國建立以來，“國家建設(shè)的基本邏輯是用國家意識去消解個體意識，以集體主義、國家主義去抑制個體主義的擴(kuò)張，通過集體化與大躍進(jìn)運動，國家試圖推動集體主義，從而使個體將其忠誠的對象從家庭轉(zhuǎn)移到集體，最終轉(zhuǎn)到國家那里，從而逐步形成一種總體性的社會結(jié)構(gòu)?！雹畚能?《個體化社會的來臨與包容性社會政策的建構(gòu)》，《社會科學(xué)》2012年第1期。這種總體性社會結(jié)構(gòu)的特征就是“國家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源。這種資源不僅包括物質(zhì)財富，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會，其中最重要的是就業(yè)機(jī)會及信息資源。以這種壟斷為基礎(chǔ)，國家對幾乎全部的社會生活實行著嚴(yán)格而全面的控制?！雹軐O立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華:《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》1994年第2期。個體在總體性社會中缺乏自主性，由此不得不依賴于國家的資源配置，服從于國家意識形態(tài)，在國家“給定”的有限空間里活動。在總體性社會中，人民面臨的各種公共風(fēng)險幾乎全部由國家承擔(dān)。隨著改革開放的不斷深入，特別是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確立，在加速中國現(xiàn)代化的進(jìn)程中，也推動中國社會的急劇轉(zhuǎn)型，當(dāng)代中國社會正在從總體性社會向個體化社會變遷，個體化社會是對國家主義和集體主義的反叛，個體越來越原子化，其獲得的幫助更加需要來自國家的社會保障。當(dāng)前，我國個體化進(jìn)程更多的是給予個體相對的流動性、選擇和自由，國家所提供的制度保護(hù)和支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

在社會結(jié)構(gòu)解構(gòu)為個體化社會的同時，我國也進(jìn)入了風(fēng)險社會，烏爾里?！へ惪酥赋?“中國正在全面邁向現(xiàn)代化，用30年的時間走完西方二三百年現(xiàn)代化的過程。期間社會轉(zhuǎn)型的痛苦、震蕩是不可避免的，宛如一個饑腸轆轆的人快速吃下一盒壓縮餅干，短時間可能還尚無飽意，但不久腸胃脹痛和不適就會接踵而來，故中國也即將進(jìn)入風(fēng)險社會?！雹荩鄣拢轂鯛柪锵！へ惪?《什么是全球化?全球主義的曲解——應(yīng)對全球化》，華東師范大學(xué)出版社2008年版，第5頁。改革開放戰(zhàn)略有意或無意將中國置于一個世界風(fēng)險社會之中，“就中國目前發(fā)展階段而言，則叢集了農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會與風(fēng)險社會三種形態(tài)。對于當(dāng)下中國人，既有自然界的危險，也有市場中的概率風(fēng)險，亦有致命性后果的化學(xué)品泄露風(fēng)險;而且，這些風(fēng)險處于個體決定與公共決策雙重動力的推動下，被有機(jī)地整合在一起，形成了充滿威脅的風(fēng)險鏈。而置身于這條風(fēng)險鏈中，人們處于高度‘不平等’和‘不安全’的狀態(tài)。”⑥李瑞昌:《風(fēng)險社會的政治挑戰(zhàn)》，《文化縱橫》2012年第10期。而張康之指出:“在人類所面對的風(fēng)險中，絕大多數(shù)風(fēng)險是由處于中心地帶的人們生產(chǎn)出來的?！幱谥行牡貛У娜藗冊谏a(chǎn)風(fēng)險的同時也獲得了一種風(fēng)險分配的權(quán)力，他們總是能夠成功地把自己所遇到的風(fēng)險分配出去，讓那些處于邊緣地帶的人們?nèi)コ袚?dān)更多的風(fēng)險?！雹邚埧抵⑿苎?《風(fēng)險社會中的風(fēng)險治理原理》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)》2009年第2期。不同風(fēng)險群體之間的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，構(gòu)成了風(fēng)險社會另一個重要的運行機(jī)制。

因此，“中國式風(fēng)險社會的特點，并不在于其內(nèi)容和形式，而在于人為的分布體系。……不同社會群體之間的風(fēng)險分配不均衡是各國的常態(tài)，但像中國這樣的極度不均衡恐怕也屬異類。很難想象，為中國經(jīng)濟(jì)運行承擔(dān)最大風(fēng)險的，例如像農(nóng)民工和農(nóng)民這樣的‘弱勢群體’，同時也是社會保險覆蓋最小的群體。換而言之，中國式的‘風(fēng)險社會’似乎并不是貝克定義的那種代替了階級社會的新型組織，因為中國的風(fēng)險分配格局幾乎復(fù)制了社會階層的分布格局，對任何個體而言，風(fēng)險與權(quán)力和財富完全成反比?！雹汆嵱滥?、黃彥杰:《風(fēng)險時代的中國社會》，《文化縱橫》2012年第10期。在個體化社會與風(fēng)險社會夾雜的中國，如何降低民眾，特別是處于弱勢地位的民眾面臨的各種分險，是政府面臨的一大挑戰(zhàn)。因此，必須通過財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整來應(yīng)對，正如王紹光所言，我們需要進(jìn)行一個“反向運動”，即“政府通過再分配的方式，盡力將對與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行‘去商品化'，讓全體人民分享市場運作的成果，讓社會各階層分擔(dān)市場運作的成本，從而把市場重新‘嵌入'社會倫理關(guān)系之中?！雹谕踅B光:《大轉(zhuǎn)型:1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學(xué)》2008年第1期。唯有這樣才能不斷提高人們抵御風(fēng)險的能力。

個體化民眾公共風(fēng)險的降低需要制度化來保障，而完善的公共財政體制與建立公共服務(wù)型政府無疑成為必然選擇。1998年我國正式提出公共財政框架目標(biāo)，2003年黨的十六屆三中全會要求“健全公共財政”，2007年十七大提出“完善公共財政體系”，2012年十八大提出“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系”，從“提出→健全→完善→加快改革→完善促進(jìn)”可以看出，我國公共財政框架逐步形成并不斷完善。與此同時，2004年中央提出公共服務(wù)型政府建設(shè)要求，我國財政支出大部分已經(jīng)投入民生領(lǐng)域，從財政支出的結(jié)構(gòu)來分析，中國財政已經(jīng)具備了公共財政的基本形態(tài)。

公共服務(wù)型政府建設(shè)的提出與實踐，標(biāo)志著我國政府致力于化解個體化民眾的公共風(fēng)險，來實現(xiàn)以內(nèi)需為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)式轉(zhuǎn)變。1998年以來，我國公共服務(wù)型政府建設(shè)如何?從數(shù)據(jù)看，各級政府都交出了較為亮麗的民生投入成績單，但卻存在著對民生的誤解，無限擴(kuò)大了民生的范圍界定。要有效保障民生就需要改善政府支出結(jié)構(gòu)，特別是需要提供必要的、基本的公共服務(wù)，在我國，民眾的實際福利水平不能隨著經(jīng)濟(jì)增長而同步提高，其深層次的原因在于民眾的福利提高依賴于與人的自身發(fā)展密切相關(guān)的公共服務(wù)消費。因此，在這樣的邏輯下，首先必須明確公共服務(wù)的范圍，即什么是公共服務(wù)。然而，“公共服務(wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。就連對這種流變一般趨勢進(jìn)行確定都并非易事。唯一能夠確定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動呈數(shù)量上升趨勢，而這樣所帶來的一個后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加。這是非常合乎邏輯的。”③［法］:萊昂·狄驥:《公法的變遷》，鄭戈、冷靜譯，遼海出版社1999年版，第50頁。我國現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)、社會與政府三者共同轉(zhuǎn)型的過程中，對公共服務(wù)的認(rèn)識雖然在不斷深入，但是對公共服務(wù)的概念尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識，對公共服務(wù)支出的概念界定和統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一。即便如此，在建設(shè)公共服務(wù)型政府的背景下，我們把教育、科學(xué)技術(shù)、文化與傳媒、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)支出等五項與人的自身發(fā)展密切相關(guān)的公共服務(wù)項目作為本研究的公共服務(wù)項目，這符合公共服務(wù)型政府的公共性與服務(wù)性特征。我們試圖通過公共財政提出后的1998—2011年13年的公共服務(wù)數(shù)據(jù)來分析我國政府建設(shè)公共服務(wù)型政府的狀況。

從全國總體來看。政府公共服務(wù)支出由1998年的3376.03億元增長到2011年的49695.2億元，13年增長了14.72倍，年均增長率高達(dá)22.9%，高于同期財政支出19.4%的增長率，公共服務(wù)支出得到了一定的財政保障，如表6。但是公共服務(wù)支出存在明顯的前低后高的趨勢，1998—2004年累計支出44914.54億元，占公共服務(wù)總支出的比例僅僅為18.75%，而2005年以后的后七年支出占總支出比例為81.25%，因此集中度非常高。在公共服務(wù)支出不斷增長的同時，其占國家財政支出比例也不斷提高，由1998年的31.2%提高到2011年的45.4%，13年上升了14.2%，成績非常明顯。在公共服務(wù)支出總量增長的同時，我國人均公共服務(wù)支出也在不斷增長，如表7所示，人均公共服務(wù)支出由1998年的270.6元增長到2011年的3688.36元，年均增長率為22.2%，略低于公共服務(wù)總量支出增長率，但是高于財政支出增長率。如同總量支出一樣，前七年支出僅僅增長了2.83倍，而后七年增長了4.16倍，后七年人均公共服務(wù)增長率要明顯高于前七年。

表6 公共服務(wù)支出 單位:億元、%

表7 人均公共服務(wù)支出 單位:元

分區(qū)域看。我們以教育支出為例，首先把我國劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)與東北地區(qū)四大區(qū)域①東部地區(qū)10個省份，包括:北京、上海、江蘇、天津、河北、浙江、山東、福建、海南、廣東;中部地區(qū)6個省份，包括:安徽、山西、河南、湖北、江西、湖南;西部地區(qū)11個省份，包括:四川、青海、內(nèi)蒙古、重慶、貴州、新疆、甘肅、陜西、寧夏、廣西、云南、西藏;東北地區(qū)包括:遼寧、吉林、黑龍江。。如表8所示，我國財政性教育支出由1998年的2031.45億元增長到2011年的16380.4億元，13年增長了8.06倍，年均增長率為17.4%，低于同期國家財政支出19.4%的增長率。14年來，財政教育總支出為94038.94億元，其中東部地區(qū)為43353.12億元，占46.1%，中部地區(qū)為18418.87億元，占19.56%，西部地區(qū)為23998.98億元，占25.52%，東北地區(qū)為8267.97億元，占8.8%。

動態(tài)的看，我國財政教育支出區(qū)域差距非常明顯，東部地區(qū)是財政教育支出總額及其比例最高的地區(qū)，由1998年的964億元增長到2011年的6988.5億元，13年增長了7.25倍，比例在2004年達(dá)到最高值的49.65%以后，不斷下降，但是基本保持在45%以上，并且其優(yōu)勢地位在在一步步的減弱。

西部地區(qū)由1998年的465.08億元增長到2011年的4560.9億元，13年增長了9.8倍，是增長倍數(shù)最多的區(qū)域，比例由1998年22.89%增長到2011年的27.84%，比例的提高，說明了國家對于西部教育的重視在加強(qiáng);中部地區(qū)排名第三，由1998年的392.58億元增長到2011年的3499.7億元，13年增長了8.9倍，比例由1998年19.32%下降到2003年的18.21%，此后上升到2011年的21.36%，上升比例非常小;最后為東北地區(qū)，由1998年的209.79億元增長到2011年的1331.3億元，13年僅僅增長6.34倍，是四個區(qū)域中增長倍數(shù)最少的區(qū)域，其比例由1998年的10.34%下降2011年的8.14%。

表8 中國四大區(qū)域教育支出 單位:億元

分城鄉(xiāng)來看。我們以醫(yī)療衛(wèi)生為例，如表9所示，衛(wèi)生總費用方面農(nóng)村比例持續(xù)下降，由1998年的48.1%下降到2011年的23.6%，13年下降了24.5個百分點，而衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生人員、每千人床位等三個指標(biāo)13年來也在下降，只是降幅沒有衛(wèi)生經(jīng)費大。因此，13年來，我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源在進(jìn)一步的萎縮，大部分衛(wèi)生資源都集中在了城市，“看病難”、“看病貴”的情況依然沒有改變，我國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距非常明顯。

表9 城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分布 單位:%

分社會群體來看。公共服務(wù)在城鎮(zhèn)或農(nóng)村內(nèi)部，不同收入群體之間享受的公共服務(wù)水平存在著顯著差異。以文教娛樂為例，2003年，占城鎮(zhèn)人口10%的最高收入戶人均消費性支出是占城鎮(zhèn)人口10%的最低收入戶的5.21倍，而2011年增長到5.77倍，差距在進(jìn)一步的拉大。而農(nóng)村占農(nóng)村人口20%的最高收入戶人均消費性支出是占農(nóng)村人口20% 的最低收入戶的4.23倍，而2011年下降到4.03倍，與城市的表現(xiàn)明顯不同。

表10 各社會群體文教娛樂人均支出 單位:元

總之，政府試圖通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，建設(shè)公共服務(wù)型政府來降低個體化民眾的公共風(fēng)險，通過加大對公共服務(wù)的支出力度，使改革的成果惠及到每一個人，也取得了一定的成績，2011年公共服務(wù)支出達(dá)49695.2億元，占財政支出比例45.4%，人均公共服務(wù)支出增長了13.6倍。但是也存在很大的不足，包括公共服務(wù)支出總量與力度不夠，不僅不能與發(fā)達(dá)國家相比，更是低于“金磚四國”的水平①李永友:《公共服務(wù)型政府建設(shè)與財政支出結(jié)構(gòu)效率》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011年第1期。;區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及人群間差距過大，不利于落后的中西部及其農(nóng)村地區(qū)的弱勢群體應(yīng)對各種公共風(fēng)險，而更容易受公共風(fēng)險威脅恰恰是落后地區(qū)民眾及其處于弱勢地位的農(nóng)民。

四、結(jié) 語

在個體化社會時代，財政支出結(jié)構(gòu)配置體現(xiàn)了政府為公眾解決了哪些公共風(fēng)險，從政府合法性來看，財政支出也是政府存在的唯一合法基礎(chǔ)，政府通過適當(dāng)?shù)呢斦С鼋Y(jié)構(gòu)安排實現(xiàn)執(zhí)政的正當(dāng)性。政府介入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，就是由于市場無法有效的化解公共風(fēng)險，因此“公共支出決定于公共風(fēng)險，公共支出的使命就在于化解公共風(fēng)險，使之遁于無形。這就是公共支出的性質(zhì)，成為重新界定公共支出范圍的基本理論依據(jù)?！雹趧⑸邢?《以公共風(fēng)險為導(dǎo)向調(diào)整公共支出配置》，《經(jīng)濟(jì)參考報》2002年4月3日第007版。然而公共風(fēng)險本身也是一個動態(tài)的概念，在一定的時期內(nèi)不斷變化，而且它還與公眾的傳統(tǒng)價值觀念、文化素質(zhì)和政府執(zhí)政理念有關(guān)。當(dāng)下而言，我國不僅處在經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期，也面臨著政府轉(zhuǎn)型，在社會個體化這樣復(fù)雜的情況下，各種社會矛盾，尤其是利益矛盾非常突出。我們不僅遭遇著市場失靈，也面臨政府失靈的考驗，財政支出成了政府化解各種社會矛盾的主要工具。

改革開放35年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的不斷進(jìn)步，公共風(fēng)險無論在內(nèi)容上還是在范圍上都較改革開放之初有了很大變化，改革開放初期最突出的公共風(fēng)險就是解決社會的貧困問題和人民生活遭遇的物質(zhì)產(chǎn)品匱乏，因此財政支出的結(jié)構(gòu)安排就必須服務(wù)于解決這一社會的主要矛盾，財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)服務(wù)于物質(zhì)財富的創(chuàng)造，所以建設(shè)性財政有其必然的合理性。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生產(chǎn)力得到大大提高，物質(zhì)產(chǎn)品匱乏的時代已經(jīng)結(jié)束，現(xiàn)階段我國的公共風(fēng)險主要是人民日益增長的公共服務(wù)需求難以得到滿足，進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)需不足，嚴(yán)重影響了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。這意味著財政支出的結(jié)構(gòu)在這一歷史過程中必須作出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)社會日益?zhèn)€體化的情況下公眾面臨新的公共風(fēng)險。這一階段公共服務(wù)型政府的建設(shè)無疑有利于應(yīng)對公眾公共風(fēng)險，政府需要繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)、科技、教育、公共衛(wèi)生、社會保障等支出，不斷提高人的“可行能力”，降低公共風(fēng)險。