王 雄

一、問題的提出

改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟改革的深化，中國政治體制也在發(fā)生著悄然的變革①Walder Andrew，“The Quiet Revolution from Within:Economic Reform as a Source of Political Decline”，in Walder，Andrew(ed.)，The Waning of the Communist State，Berkeley:University of California Press，1995.pp.1-24.。在經(jīng)濟發(fā)展與政治體制改革之間，中國共產(chǎn)黨試圖找到某種均衡，使國家既能保持經(jīng)濟的快速發(fā)展，以增強執(zhí)政的合法性;又能在不觸動執(zhí)政黨核心利益的前提下，進行某種形式的政治改革。比如，建構制度化的政治精英游戲規(guī)則、重構國家基本政治機構之間的權力關系以及強化公眾參與的制度化。簡言之，中國政治改革的目的并非走向西方式民主，而是通過政治制度化的方式，使“硬性威權統(tǒng)治”變成“軟性威權統(tǒng)治”②Nathan Andrew，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy，2003.14(1):6-17.，以此增強政權的合法性，提高其執(zhí)政能力。

在這樣的背景下，人大是否也依循制度化的路徑，重構了與其他權力機構之間的權力關系，進而改變其既有的角色與作用，便引起海外中國研究學者們的廣泛興趣③O'Brien Kevin，“Local People's Congresses and Governing China”，The China Journal，2009.61(1).pp.131-141.。有些學者認為:“轉型社會的議會要么是行政機構溫順的附庸，要么是一個好斗的挑戰(zhàn)者。就前者而言，在官僚等級制的控制下，處于支配地位的行政機構常常限制立法機構的發(fā)展。議會被邊緣化，要么成為與經(jīng)濟轉型毫不相關的主體，要么只是行政機構或者黨國體制的依附。就后者而言，在多元主義的競爭模式下，自由化的議會通常與其他權力主體進行面對面的交鋒和對抗?！雹賆ia Ming，“China's National People's Congress:Institutional Transformation in the Process of Regime Transition(1978-98)”，The Journal of Legislative Studies，1998.4(4):124.

如果上述學者所言非虛，那么在轉型時期的中國，人大究竟扮演著怎樣的角色?具體而言，人大制度發(fā)生了怎樣的變化?它在政治生活中扮演著積極有為的角色，還是邊緣化的角色?它與其他權力機構之間是競爭、對抗關系，還是合作、妥協(xié)關系?對于這些問題，海外學者是如何論述的?本文主要基于對海外英文文獻的閱讀和分析，從理論層面梳理出海外中國人大制度研究的制度范式與權力范式，分析其研究趨向，并就上述問題作出嘗試性的回答。

二、海外中國人大制度研究的兩種范式

(一)制度范式

政治制度的發(fā)展是衡量政治現(xiàn)代化水平的重要尺度之一。美國政治學者塞繆爾·亨廷頓運用適應性、復雜性、自主性和內聚性等指標衡量政治的制度化水平②［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海世紀出版集團2008年版，第10—19頁。。借用亨廷頓的制度化概念，波爾斯比 (Polsby)對美國眾議院的制度化進行了開創(chuàng)性的研究③Polsby Nelson，“The Institutionalization of the US House of Representatives”，American Political Science Review，1968.62(1):144-168.。其后，查菲 (Chaffey)等學者對美國、英國等國議會的制度化進行了廣泛的研究，從而形成議會研究中的制度化學派④Chaffey Douglas，“The Institutionalization of State Legislatures:A Comparative Study”，The Western Political Quarterly，1970.23(1):180-196.Haeberle Steven，“The Institutionalization of the Subcommittee in the United States House of Representatives”，Journal of Politics，1978.40(4):1054-1065.Shepsle Kenneth，“Representation and Governance:The Great Legislative Tradeoff”，Political Science Quarterly，1988.103(3):461-484.Hibbing John，“Legislative Institutionalization with Illustrations from the British House of Commons”，American Journal of Political Science，1988.32(3):681-712.Squire Peveril，l “The Theory of Legislative Institutionalization and the California Assembly”，Journal of Politics，1992.54(4):1026-1054.。這種研究學派也影響了海外中國人大制度的研究，形成了海外中國人大制度研究的制度范式。在該范式下，研究者主要從制度建設與制度行動者兩個方面討論人大的制度變遷與角色扮演。

1.制度建設

制度建設視角關注的是人大的制度化過程。在該視角下，人大的制度化表現(xiàn)為理性化、內嵌化、網(wǎng)絡化和憲政化等若干特征。

第一，制度的理性化。這是指國家能力的增長以及政治權力的制度化⑤O'Brien Kevin，Reform without Liberalization:China's National People's Congress and the Politics of Institutional Change，Cambridge University Press，1990.p.5.。在中國，雖然人大在法律上是權力機關，但在實際政治運作中，它仍處于相對弱勢的地位，由此需要通過發(fā)展理性的官僚制度來增強其政治能力。對此，人大進行了兩方面的努力:其一，進行橫向的官僚制度建設，比如，設立專門委員會，強化專門委員會的職權;提高常委會專業(yè)化程度，增加常委會的例會，縮減代表人數(shù)和延長會議時間;引入半競爭性選舉，改善人大代表結構，提高人大代表素質;制定《立法法》等立法規(guī)則與程序，規(guī)范人大立法過程;等等。其二，加強縱向的官僚制度建設。比如，地方人大試圖與上級人大建立起類似于政府間領導與被領導的官僚科層關系。在這個過程中，各級人大之間構建起某種彈性邊界，人大與政府之間則建立起相對明確的職能界限，從而增強了作為一個整體的人大的能力，并理順了它們與政府之間的“勞動分工”關系⑥O'Brien Kevin ＆ Luerhrmann Laura，“Institutionalizing Chinese Legislatures:Trade-offs between Autonomy and Capacity”，Legislative Studies Quarterly，1998.23(1):91-108.。

第二，制度的內嵌化。一些學者發(fā)現(xiàn)，在早期的人大制度發(fā)展中，人大比行政機構擁有更少的資源，它必須通過內嵌于行政機構的方式，在不與其他權力機構發(fā)生沖突的情況下來實現(xiàn)制度發(fā)展⑦O'Brien Kevin，“Chinese People's Congresses and Legislative Embeddedness:Understanding Early Organizational Development”，Comparative Political Studies，1994.27(1):80-107.。這表現(xiàn)為三個方面:其一，建立正式聯(lián)系制度。如工作聯(lián)系制度、列席會議制度、工作會議制度、法律工作指導制度、干部培訓制度、文件交流制度、請示匯報制度、聯(lián)席會議制度、代表聯(lián)系制度、人民信訪制度、工作經(jīng)驗和信息交流制度、專家咨詢制度、人大宣傳制度，等等①Xia Ming，The People's Congress and Governance in China:Toward a Network Mode of Governance，Routledge.2008.pp.77-100，p.74.。其二，建立非正式的制度聯(lián)系。比如，不定期的座談會、由退居人大的政府各部門前任領導者建立起的與原任職政府部門之間的聯(lián)系。其三，建立與社會組織之間的非常規(guī)的制度聯(lián)系，形成與社會組織之間的合作、共生和依賴關系②Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press.2008.pp.113-142.。

第三，制度的網(wǎng)絡化。人大制度的網(wǎng)絡化是人大制度內嵌化的進一步發(fā)展。不僅人大與行政機構之間存在著“內嵌化”的制度聯(lián)系，而且實際上這種“內嵌化”制度聯(lián)系已經(jīng)形成了某種制度化的“網(wǎng)絡”。這表現(xiàn)為:在橫向上，人大與黨委、行政機構、法院、檢察院等機構之間建立起復雜的制度聯(lián)系;在縱向上，各級人大之間也建立起復雜的制度聯(lián)系。并且，在制度發(fā)展過程中，把人大與其他機構之間的關系看作要么是合作的、要么是沖突的關系，并不符合實際情況，它們之間更多是以一種既合作又沖突的方式來彼此磨合③Xia Ming，“Informational Efficiency，Organizational Development and the Institutional Linkages of the Provincial People's Congresses in China”，The Journal of Legislative Studies，1997.3(3):10-38.Xia Ming，“Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics:a Network Explanation”，Journal of Contemporary China，2000.9(24):185-214.。事實上，人大自主性的提高，以及它與其他機構的沖突也相應增加，并沒有讓人大遠離權力的中心。相反，這讓整個政治體系獲得了收益④Xia Ming，The People's Congress and Governance in China:Toward a Network Mode of Governance，Routledge.2008.pp.77-100，p.74.。

第四，制度的憲政化。衡量憲政化有多重指標，比如政治參與、自由選舉、多元競爭、權力制衡，等等。簡言之，“政治自由”是政治體制憲政化的重要內涵之一。在人大的發(fā)展過程中，有學者認為，受蘇聯(lián)集權主義官僚體制的影響，早期全國人大只專注于理性化、內嵌化等層面的制度建設，是一種沒有自由的政治改革⑤O'Brien Kevin，Reform without Liberalization:China's National People's Congress and the Politics of Institutional Change，Cambridge University Press.1990.。不過，隨著制度化程度的不斷深化，憲政的萌芽開始在人大制度化過程中出現(xiàn)，突出表現(xiàn)為人大開始將各種不同的社會利益代表吸納進其決策體制，以便在中國的憲政框架內增強人大的代表性功能。同時，通過聽證會等形式，支持公眾和社會團體參與立法，成為公民政治參與的催化劑，構建了中國憲政體制內的政治公民身份⑥Dowdle Michea，l “Constitutional Development and Operations of the National People's Congress”，Columbia Journal of Asian Law，1997.11(1).Dowdle Micheal，“Constructing Citizenship:The NPC as Catalyst for New Norms of Public Political Participation in China”，in Goldman Merle and Perry Elizabeth(eds.)，Changing Means of Citizenship in Modern China，Harvard University Press.2002.pp.330-349.。甚至，公民參與人大立法的某些形式和程序還被寫入《立法法》，例如聽證會⑦Paler Laura，“China's Legislation Law and the Making of a More Orderly and Representative Legislative System”，The China Quarterly，2005.182(6):310-318.。因此，雖然由《立法法》所確定的人大立法制度仍然被一些學者批評為形式大于內容，但它的確為人大今后的進一步憲政化改革奠定了堅實的基礎⑧Li Yahong，“The Law-Making Law:A Solution to the Problems in the Chinese Legislative System?”Hong Kong Law Journal，2000.(30).。

2.制度行動者

制度行動者視角主要關注的是人大制度化背景下，人大代表和選民等制度行動者的行為模式的變化及其對人大制度的影響。

第一，人大代表的行為模式。海外中國人大制度研究試圖將人大代表加以類型化，并分析了他們的類型轉換和角色沖突。比如，譚睦瑞把1980年以前的全國人大代表分成榮譽代表與黨和國家高級官員兩種類型。這兩種代表都存在議政能力不足、議政時間不足和議政精力匱乏等問題。為了解決這些問題，人大進行了兩項改革:一是提高代表的學歷和專業(yè)技能;二是推動干部“四化”，將大批富有政治經(jīng)驗的老干部作出制度性“退休”安排。這使得一些有著豐富政治經(jīng)驗和良好政治關系網(wǎng)的老干部，包括前中央政治局委員和常委等被安排進全國人大常委會，為全國人大的制度發(fā)展贏得了政治空間①Tanner Murray，“The National People's Congress”，In Goldman Merle and MacFarquhau Roderick(eds.)The Paradox of China's Post-Mao Reforms，Harvard Contemporary China's Series 12，1999.pp.100-128，p.123.。

歐博文把20世紀80年代的人大代表分為消極行動者、代理人和諫諍者三種類型。消極代表往往把代表當作一種榮譽，經(jīng)常性地缺席人大會議，也不在人大會議上提出有意義的提案，是一群“有很大的辦公室卻沒有一張桌子”，“只知道感謝國家的信任”，把代表的責任當作“政治上的裝飾品”，“只會舉手、鼓掌和點頭”的代表②O'Brien Kevin，“Agents and Remonstrators:Role Accumulation by Chinese People's Congress Deputies”，The China Quarterly，1994.138(6).p.365.pp.359-380.。扮演代理人和諫諍者角色的人大代表屬于相對活躍的人大代表。作為國家代理人的人大代表是國家路線、方針和政策的宣傳者，負責對具有同樣背景的社會群體宣傳、解釋國家政策。因此他們是政府的小幫手，而不是對政府政策品頭論足的異議者。與代理人的角色有所不同，諫諍者則試圖通過對政府的政策提出異議以及糾正政府的錯誤，以此來影響政府政策的制定和執(zhí)行③O'Brien Kevin，“Agents and Remonstrators:Role Accumulation by Chinese People's Congress Deputies”，The China Quarterly，1994.138(6).p.365.pp.359-380.。

人大代表的行為模式變化也體現(xiàn)在全國人大的投票領域。首先，全體一致自動通過法律的現(xiàn)象已經(jīng)變得極為少見;其次，不是所有的法律都能在人大獲得通過;最后，大量不滿意投票現(xiàn)象在全國人大會議上出現(xiàn)已經(jīng)司空見慣。一些人大代表的代表觀念也發(fā)生改變，他們越來越視自己為聯(lián)系社會的橋梁，以一種開放的心態(tài)對待社會上的不同聲音。以前那種“高高在上”的代表意識轉變?yōu)椤白韵露稀甭?lián)系選民的心態(tài)④Tanner Murray，“The National People's Congress”，In Goldman Merle and MacFarquhau Roderick(eds.)The Paradox of China's Post-Mao Reforms，Harvard Contemporary China's Series 12，1999.pp.100-128，p.123.。甚至，他們越來越傾向于代表不同社會團體的利益，并試圖在人大立法的過程中維護這些團體的利益。由此，有學者認為，人大代表的角色轉變，將推動人大在中國政治轉型過程中扮演關鍵的制度角色⑤Hu Shikai，“Representation without Democratization:The‘Signature Incident’and China's National People's Congress”，The Journal of Contemporary China，1993.2(2):3-34.。不過在歐博文看來，盡管以“諫諍者”人大代表的身份出現(xiàn)確實反映出其角色的某種積極變化，但這種“諫諍”只是類似于中國古代士大夫的進諫和“清議”，而非代議制中的政治反對派⑥O'Brien Kevin ＆ Li Liangjiang，“Chinese Political Reform and the Question of‘Deputy Quality’”，The China Information，1993-1994.8(3):20-31.。

人大代表的角色轉變與中國政治制度改革、代表更替、社會變遷和自我期待等因素相聯(lián)系?？h級以下人大代表的直接選舉激發(fā)了代表的責任意識;代表的階層比例配備要求的放松以及多輪選舉改善了“代表的素質”;社會經(jīng)濟改革中出現(xiàn)的貧富差距和腐敗問題引發(fā)了公眾的不滿，各級人大領導面臨著糾正社會不公現(xiàn)象的巨大壓力，這些使他們傾向于利用人大代表來扮演諫諍者的角色，表達社會訴求、反映社會公益、舒緩社會壓力和矛盾⑦O'Brien Kevin，“Agents and Remonstrators:Role Accumulation by Chinese People's Congress Deputies”，The China Quarterly，1994.138(6).p.365.pp.359-380.。

歐博文等海外學者的研究主要反映了20世紀80年代前后人大代表的角色變化，并且其研究的對象多為全國人大代表。進入90年代以后，隨著經(jīng)濟改革的深入，社會結構日益復雜，地方人大代表的角色發(fā)生了一些變化。比如，趙英男認為，90年代以來，地方人大代表分別扮演著四種角色:監(jiān)督、反映、政策提供和榜樣。人大代表的主要角色是“公共監(jiān)督”和“意見反映”，而不是歐博文所說的“政權代理”和“諫諍”。不同職業(yè)階層背景的代表傾向于扮演不同的人大代表角色。工農(nóng)階層的代表趨向于成為“公共監(jiān)督者”和“意見提供者”;知識分子和官員傾向于成為“政策提供者”;私營企業(yè)主和商人則熱衷于扮演遵紀守法、熱愛社會公益事業(yè)的“榜樣”角色，這也是最接近歐博文所說的“政權代理者”的角色。此外，越是來自基層的人大代表，其參政議政的活動越是頻繁和活躍⑧Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press，2008.pp.83-112.。而墨寧則發(fā)現(xiàn)，身處不同層級的人大代表有著不同的選民意識?；鶎尤舜蟠淼倪x民意識較強，高層人大代表的選民意識則較弱①Manion Melanie，Chinese Congressional Representation as an Institution，APSA 2009 Toronto Meeting Paper.(American Political Science Association 2009 Annual Meeting).。總之，人大代表的角色轉變給人大制度的發(fā)展帶來了新的影響。人大代表和各級人大通常以“人民”的名義爭取黨的支持，破除政府等機構對其工作的干擾，從而提高其政治地位。

第二，選民的行為模式。在人大代表選舉的過程中，人大制度建設所導致的選民的行為模式變化也引起了海外中國人大制度研究者的注意。首先，他們就選民的投票動機進行了討論。史天健認為，1979年基層人大的選舉制度改革，使基層人大選舉成為一種半競爭性的選舉。在此情況下，那些受過良好教育、擁有相對廣泛信息和資源的選民，不再用不投票來表達其對政治的不滿，而是開始站出來投票。他們把半競爭性的人大差額選舉看作是表達自身利益、懲處腐敗官員，推動民主轉型的政治機遇②Shi Tianjian，“Voting and Nonvoting in China:Voting Behavior in Plebiscitary and Limited-Choice Elections”，The Journal of Politics，1999.61(4):1115-1139.。不過，陳杰與鐘揚卻認為，受政治動員的驅使以及對政權的支持等影響，相比那些受過教育、擁有資源、對民主有著特別偏好的選民，那些與政治權威有著密切聯(lián)系的或者本身就是政權代言人的選民更容易出來投票③Chen Jie ＆ Zhong Yang，“Why Do People Vote in Semicompetitive Elections in China?”Journal of Politics，2002.64(1):178-197.。

第三，選民的投票率。研究前蘇東社會主義國家選舉的學者發(fā)現(xiàn)，由于候選人的提名受政府或政黨的操控，選民的政治效能感不高，這些地方普遍存在著政治冷漠的現(xiàn)象。然而，中國的情況有所不同。有研究表明，中國人大選舉的實際投票率在穩(wěn)定增長。這有兩方面的原因:一是相比于其他政治機構的運作，人大代表選舉相對比較公正;二是人大機構的職權在不斷擴大，在法律制定方面也扮演著一個更加重要的角色。正是出于對人大選舉過程的信任以及人大權力增長的信心，選民的人大代表投票率保持在穩(wěn)定增長的水平④Kwong Julia，“Democracy in China:Voting for Beijing People's Congress Delegates”，Asian Affairs:An American Review.2008.35(1).pp.7-9，pp.10-11.。還有一個問題是，社會主義國家的選舉普遍存在著政治動員現(xiàn)象，如果國家的政治動員不復存在，選民的投票率將如何變化?管梅與格林通過政治實驗法研究了人大選舉中非強制動員下選民的投票情況，結果發(fā)現(xiàn)非強制性動員可以有效地提高選民的投票率⑤Guan Mei ＆ Green Donald，“Noncoercive Mobilization in State-Controlled Elections an Experimental Study in Beijing”，Comparative Political Studies，2006.39(10):1175-1193.。

第四，選民的投票策略。鄺朱麗認為，北京選民采用了中國傳統(tǒng)語境下的候選人選擇策略。一開始他們傾向于選擇有良好道德風范，不為金錢或權力所腐蝕的社會“能人”;之后他們越來越傾向于選擇能夠站在他們的角度替其利益說話的候選人。更有甚者，他們在進行合乎民主選舉的理性選擇的同時，仍然會保持一些傳統(tǒng)的價值理念。譬如，盡管個人關系會導致腐敗，但它仍然在中國人的日常生活中扮演著重要角色，并且成為選舉中的一項重要的政治選擇考量⑥Kwong Julia，“Democracy in China:Voting for Beijing People's Congress Delegates”，Asian Affairs:An American Review.2008.35(1).pp.7-9，pp.10-11.?？傊?，選民的行為模式一方面受人大選舉制度改革的影響和塑造，另一方面，他們的行為變化又反過來推動人大在制度上作出回應，并以此推動人大的制度改革、建設和發(fā)展。

(二)權力范式

西方學者在對議會專門委員會進行跨國比較研究時發(fā)現(xiàn)，在議會的制度發(fā)展與其權力擴張之間，有著近乎完美的正相關關系:議會的制度化發(fā)展增強了它的立法權力，提高了它在權力體系中的地位⑦Lees John ＆ Shaw Malcolm(eds.)，Committees in Legislatures:A Comparative Analysis.Duke University Press.1979.。中國人大在制度發(fā)展的同時，其權力也得到明顯增強，并由此重構了人大與其他權力主體之間的權力關系，進而導致人大權力運作的某些變化。在此背景下，海外中國人大制度的研究開始從制度范式轉向權力范式，形成了關于人大權力運作的五種模式:合作模式、制衡模式、磨合模式、網(wǎng)絡模式和垃圾桶模式。

1.合作模式

合作模式的提出源自歐博文對全國人大早期發(fā)展的研究。他發(fā)現(xiàn)，全國人大在其早期發(fā)展過程中，一方面受到來自既有體制的重重束縛，另一方面其制度也尚未健全，從而難以有效地履行職權。因此，它選擇了以制度發(fā)展而非獲得自主性來作為人大發(fā)展的優(yōu)先目標。通過建立與其他權力組織之間的內嵌化聯(lián)系，人大在沒有與其他權力機構發(fā)生顯著沖突的同時，逐漸建立起自身的權威，從而實現(xiàn)了制度發(fā)展和權力擴張①O'Brien Kevin，“Chinese People's Congresses and Legislative Embeddedness:Understanding Early Organizational Development”，Comparative Political Studies，1994.27(1):359-380.O'Brien Kevin ＆ Luerhrmann Laura，“Institutionalizing Chinese Legislatures:Trade-offs between Autonomy and Capacity”，Legislative Studies Quarterly，1998.23(1):91-108.。夏明進一步發(fā)現(xiàn)，省級人大在早期權力的擴張中也存在著類似全國人大權力運作的合作模式。在省級人大的早期發(fā)展中，由于與全國人大和普通公民相互隔絕，省級人大的資訊匱乏。為了求得政治生存，省級人大與全國人大等權力機構和普通公民之間建立起了復雜的制度聯(lián)系以及資訊溝通渠道，從而大大提高了它們的信息收集、加工和傳播能力，奠定了它們在上下各方之間的“信息經(jīng)紀人”地位②Xia Ming，“Informational Efficiency，Organizational Development and the Institutional Linkages of the Provincial People's Congresses in China”，The Journal of Legislative Studies，1997.3(3):10-38.?？梢姡舜笾贫鹊陌l(fā)展需要是它們與其他權力機構之間建立合作模式的基礎。無論歐博文的“內嵌化”合作模式，還是夏明的“信息經(jīng)紀人”式合作模式，都是早期人大為了實現(xiàn)權力擴張而采取的緩和矛盾與沖突的策略。然而，隨著制度化程度的提高，人大也越來越積極和活躍，特別是進入20世紀90年代中期之后，人大與其它權力機構之間的沖突和對抗越來越頻繁，合作模式已不能很好地解釋這些現(xiàn)象。因此，研究中國人大制度的海外學者開始關注人大與其他機構之間的另一種權力運作模式，即制衡模式。

2.制衡模式

陳安提出一個“制衡模式”，用以解釋人大與黨委、政府之間的權力關系。他發(fā)現(xiàn)，由于地方黨委在選舉地方人大代表以及提名政府官員候選人等方面的控制能力的減弱，政治權力在地方黨委、政府和人大之間進行了重新分配，地方政策在制定過程中形成了一個“互鎖的制度”，即地方黨委、政府和人大都不能僅僅根據(jù)自身的制度偏好來制定政策，各權力主體之間形成一種沒有“政治反對派”的制約與平衡的權力關系③Chen An，Restructuring Political Power in China:Alliances and Opposition，1978-1998，Lynne Rienner Public，1999.p.194.。這種權力關系的形成，一方面源于地方人大與民眾之間建立了越來越緊密的聯(lián)系，其代表性得到增強，人大及其代表越來越敢于監(jiān)督政府;另一方面，中央也有意通過地方人大的這種制約與平衡，推動地方政府改革，控制地方黨政干部的瀆職和腐敗現(xiàn)象。

奧斯卡也發(fā)現(xiàn)了類似的情況。在法治化背景下，地方人大成為地方黨委制衡地方政府的有效手段，并且推動地方黨委活動的法治化。在地方黨委的支持下，地方人大常委會以評議和質詢等方式對地方政府進行強有力的監(jiān)督和制衡。反過來，黨委的行為也受到地方人大的制度、規(guī)則和程序的約束，這就使黨委必須在法治的框架下行使權力。在這種關系中，地方人大及其常委會在地方黨委、政府和人大之間扮演著緩沖區(qū)的角色，并形成人大、黨委與政府三者間的權力制衡關系。最終，地方人大對威權統(tǒng)治者的權力進行了限制，使看似不受限制的威權政體成為“受限制的威權政體”④Oscar Almén，Authoritarianism Constrained:The Role of Local People's Congresses in China，Department of Peace and Development Research，Ph.D.Dissertation:G?teborg University.2005.。佩拉則以《立法法》的立法過程為案例，詮釋了現(xiàn)實政治中全國人大與國務院、地方人大等權力機構間的協(xié)商過程以及由此而形成的權力平衡關系⑤Paler Laura，“China's Legislation Law and the Making of a More Orderly and Representative Legislative System”，The China Quarterly，2005.182(6):301-318.。

導致這種制衡模式出現(xiàn)的原因，在于人大與黨委、政府之間的權力關系發(fā)生了微妙變化。首先，人大的權力與地位得到了鞏固與加強。經(jīng)過多年的制度建設后，人大已經(jīng)逐漸成長為一個有著獨立行動能力的權力機構，能夠在一些關鍵議題方面發(fā)揮影響力。其次，黨委進行了權力收縮與調試，其對下級黨委與政府的控制能力逐漸減弱，迫使它需要賦予人大更多的權力，來制衡與控制下級黨委與政府的腐敗與瀆職。比如，墨寧發(fā)現(xiàn)，由于中央與地方黨委之間存在著比較嚴重的信息不對稱，為了更好地監(jiān)督和控制地方黨委以及選拔更加勝任的地方官員，在1995年的地方人大組織法改革中，中央賦予地方人大代表候選人提名權，以便讓人大代表提名的候選人同地方黨委提名的候選人相互競爭，從而產(chǎn)生了事實上的地方人大與地方黨委在人事權方面的制衡關系①Manion Melanie，“When Communist Party Candidates can Lose，Who Wins?Assessing the Role of Local People's Congresses in the Selection of Leaders in China”，The China Quarterly，2008.195(1):607-630.。

然而，中國人大的這種權力制衡模式與西方議會的權力制衡模式相比，又有著截然不同的特征。首先，中國人大并不存在類似西方議會中明確的行政—立法之間的委托代理關系;其次，中國人大由中國共產(chǎn)黨領導，也不存在類似于西方議會的政黨制度和多元競爭關系。人大與其他權力機構之間的關系實質上是黨領導下的“勞動分工”關系。對此，麥克法夸爾在考察中國省級人大的作用時就認為，中國人大更像是明代的帝國監(jiān)察機構，而與制衡模式下的美國議會迥然有別。這種類似于帝國檢查機構的制度專門用于對其他機構進行監(jiān)視和控制，之前其大部分官員都身居黨政要職，這可以讓他們以一種大致平等的地位與現(xiàn)任政府官員進行周旋②Mac Farquhar Roderick，“Report from the Field:Provincial People's Congresses”，The China Quarterly，1998.155(9):656-667.。

由于人大制衡模式的這些特征，它在很多問題的處理上不會像西方議會那樣，以一種不合作、不妥協(xié)、對抗性的姿態(tài)與其他權力機構進行博弈，而是以沖突與合作并存的方式與其他權力機構進行溝通與聯(lián)系，這就引發(fā)了學者們對人大權力運作的第三種模式，即磨合模式的討論。

3.磨合模式

在夏明看來，制衡模式并沒能很好地理解中國政治的內在特點。中國政治在本質上極為重視政治的內在和諧和圓通，即使存在沖突和分歧，它也會試圖將其最小化，以保持政治的和諧和穩(wěn)定。由此，與這種政治特點相聯(lián)系的磨合模式更能夠解釋人大權力運作的實質。他如此描述“磨合模式”的特征:

像開一輛新車或運轉一種新的機器，所有的部件都需要“試運行”與“碾磨”，以便讓彼此相互適應。不同的部分有著差異，于是分歧就產(chǎn)生了。但這是一個雙向調試過程:每一個部分都抹去了不和諧的質性，而變得圓滑與靈巧。分歧最終促成合作而非沖突，“磨合”的概念最好被理解為“合作競爭”的關系③Xia Ming，“China's National People's Congress:Institutional Transformation in the Process of Regime Transition(1978-98)”，The Journal of Legislative Studies，1998.4(4):122.。

首先，與制衡模式不同的是，磨合模式并不挑戰(zhàn)黨的權威，而是尋求黨的支持。雖然在市場化的過程中，黨逐漸改變了自身的統(tǒng)治策略，減少了對公民私人領域的干預，只關注一些關鍵的公共領域問題，對自身權力進行了相應的收縮和調試④［美］沈大偉:《中國共產(chǎn)黨:收縮與調試》，呂增奎等譯，俞可平校，中央編譯出版社2012年版。;但是，人大并沒有就此采取與黨委對抗的權力模式，而是小心翼翼地處理它與黨的關系。在許多重大問題上，比如人事任免、選舉程序等，人大都向黨委咨詢、協(xié)商、請示和匯報，以爭取黨委的支持和信任，否則人大權力的正常運作便無法進行，權力擴張也就失去堅實的依靠。

其次，磨合模式的關鍵特征還在于地方人大面對不同的權力主體，分別采取了不同的策略⑤Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press.2008.。在它與黨的關系上，地方人大力圖取得黨的支持，而不是試圖獲得獨立于黨的權力;在它與政府的關系上，地方人大通常與政府合作而非對抗;在與兩院的關系方面，它往往對權力相對弱勢的法院和檢察院采取比較強硬的姿態(tài);在與社會組織和公眾的關系上，它鼓勵和動員社會組織、社會公眾參與人大的立法協(xié)商，并試圖成為他們的利益代言人，由此構成了人大與其他權力機構之間既合作又對抗、既協(xié)商又沖突的豐富圖景。

相對于合作模式和制衡模式，磨合模式的優(yōu)點在于，它看到了人大權力運作中既合作又競爭的復雜關系，也看到了人大在面對不同權力主體時采取的不同策略。然而，它還留下一個讓人困惑的問題:這種磨合策略的運用為何能夠奏效，它以怎樣的組織形式進行運作?針對這個問題，海外中國人大制度研究又發(fā)展出人大權力運作的第四種模式:網(wǎng)絡模式。

4.網(wǎng)絡模式

與磨合模式相比而言，網(wǎng)絡模式既關注到了磨合模式中人大權力運作的行動者之間合作和競爭的復雜互動關系，也注意到了這種復雜互動關系建立的制度基礎。

首先，在行動者的互動關系上，市場模式強調權力主體之間的分歧與沖突、競爭與對抗;官僚模式強調命令與服從、協(xié)商與合作;網(wǎng)絡模式則強調權力主體之間既競爭又合作、既沖突又和諧的互動模式①Xia Ming，The People's Congress and Governance in China:Toward a Network Mode of Governance，Routledge，2008.p.15.。在人大的權力運作中存在著市場模式與官僚模式相混合的現(xiàn)象。比如一方面，人大內部已經(jīng)逐漸形成了理性化的官僚科層結構;另一方面，各級人大之間又沒有發(fā)展出類似政府組織的領導結構，而是形成了相對松散的“法律監(jiān)督”、“工作指導”、“業(yè)務聯(lián)系”等關系②蔡定劍:《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年第4版，第253—257頁。。因此，無論官僚模式還是市場模式都不能很好地描述與解釋上述現(xiàn)象。相反，兼有市場模式和官僚模式優(yōu)點的網(wǎng)絡模式則能較好地解釋人大權力的這種運作邏輯:一方面它繼承了后共產(chǎn)主義體制的官僚權威結構，能夠將分散的行動者整合起來，降低集體行動的交易費用;另一方面它也能在市場模式下組織相對松散的各級人大跨越組織邊界，進行制度學習、溝通、調試與滲透③Xia Ming，“Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics:A Network Explanation”，The Journal of Contemporary China，2000.24(9).p.192，p.187.。

其次，在權力互動的制度基礎方面，合作模式將早期人大的制度發(fā)展看作優(yōu)先選擇。人大選擇了犧牲自主性來換取制度的發(fā)展和能力的提高。制衡模式把爭取獲得權力與自主性作為優(yōu)先發(fā)展的目標。不過，在夏明看來，人大的發(fā)展既不是制度優(yōu)先，也不是權力優(yōu)先，而是序列策略模式 (the strategy sequencing)。也就是說，在同一個時期，制度建設與權力競爭呈現(xiàn)出交互發(fā)展形式，并沒有截然分離開來④Xia Ming，“Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics:A Network Explanation”，The Journal of Contemporary China，2000.24(9).p.192，p.187.。人大通過權力運作的網(wǎng)絡模式，既實現(xiàn)了制度發(fā)展的內嵌化，也在制度的內嵌化過程中與其他權力主體不斷地發(fā)生沖突與對抗、溝通與協(xié)商、妥協(xié)與合作。

5.垃圾桶模式

上述幾種模式存在著若干共同的理論預設:其一，人大的權力擴張建立在官僚制度的發(fā)展之上，無論這種制度發(fā)展是以內嵌化的方式進行，還是以網(wǎng)絡化的方式進行;其二，人大與其他機構之間存在著不同的目標和偏好，這導致人大與其他機構之間的分歧和沖突，促使它們通過競爭與對抗、合作與協(xié)商等方式解決分歧。然而，這些模式也面臨著某些共同的問題:首先，它們只關注人大與其他機構之間的意見和共識的緩慢達成以及制度的“邊際性創(chuàng)新”⑤何俊志:《制度等待利益:中國縣級人大制度模式研究》，重慶出版社2005年版，第199—233頁。，具有強烈的漸進主義偏好;但在實際政治權力運作中，激進的制度創(chuàng)新和非漸進性政策創(chuàng)議也時有發(fā)生。其次，它們大多只對國家層面的制度行動者感興趣，對社會層面的個體行動者則關注不足⑥Tanner Murray，The Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions，Processes，and Democratic Prospects.Oxford University Press.1999.pp.25-35.。比如它們很少關注代表和選民的角色。由于組織政治模式有這些弊端，譚睦瑞提出用垃圾桶模式取代組織政治模式，用于解釋人大在立法方面的權力運作。

所謂垃圾桶模式，即政策制定是一個“組織的無政府狀態(tài)”(organized anarchy)⑦關于垃圾桶模式的論述請參閱 Cohen Micheal，March James＆Olsen Johan，“A Garbage Can Model of Organizational Choice”，Administrative Science Quarterly，1972.17(1):1-25。。在譚睦瑞看來，人大的立法過程非常契合于這樣一種“組織的無政府狀態(tài)”。首先，人大立法程序比較模糊。在國家層次的立法過程中，多個中央機構，如中央委員會、國務院、全國人大、人大常委會以及最高法院等都有相應的立法權，但各自的正式立法程序、規(guī)則以及制度分工等并不清楚。與此同時，執(zhí)政黨的領導與人大立法之間也沒有形成明確的規(guī)范，進而導致法律與黨的政策之間的模糊①Tanner Murray，The Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions，Processes，and Democratic Prospects.Oxford University Press.1999.pp.32-33.。其次，人大立法的關鍵行動者和參與者比較模糊。由于中央的制度化分權，黨對立法過程的控制能力下降，削弱了黨所扮演的關鍵立法行動者的角色②Tanner Murray，“The Erosion of Communist Party Control over Lawmaking in China”，The China Quarterly，1994，(138):381-403.。與此同時，出于市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，全國人大常委會與國務院法制辦承擔了大量與經(jīng)濟事務相關的法案起草和審議。并且，在立法的不同階段中，與政權有著緊密聯(lián)系的社會“法團組織”也不斷地參與到相關立法議案的起草和審議中來③Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press，2008.pp.113-142.。最后，人大立法目標比較模糊。人大立法處于多重目標的交疊沖突之中:一方面，它試圖追求“依法治國”的目標，以此擴大自身的權力;另一方面，它又受到黨的領導，以立法來體現(xiàn)黨的政治意圖和控制。一方面，它試圖維持法律體系的穩(wěn)定性，以增強法律的權威性;另一方面，它又嘗試與時俱進，根據(jù)社會經(jīng)濟的快速變化來修改和調整法律。

盡管垃圾桶模式在解釋人大權力的運作方面，看到了人大立法過程中的非漸進性和政治參與的多元化，但它也存在一些問題。首先，在黨國體制中，黨雖然有選擇地進行了權力收縮，不直接干預人大的立法過程;但它在某些領域卻強化了政治控制，比如選舉和人事方面。因此，黨依然是最重要的領導者。其次，中國政治中以精英為中心的決策模式依然是主要的權力運作模式，政治體制對外界的開放程度有限，普通的政治參與者無法參與諸如立法等政治決策過程。最后，人大的制度化程度越來越高，無論正式的立法、選舉、監(jiān)督等制度或程序，還是非正式的如黨與人大之間的制度性聯(lián)系等，都在逐漸變得清晰化和規(guī)范化。這些情況的出現(xiàn)勢必對垃圾桶模式的解釋力構成有力的挑戰(zhàn)與質疑。

三、海外中國人大制度研究的趨勢與問題

通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)海外中國人大制度研究體現(xiàn)出了若干鮮明的特點與趨勢。在理論建構方面，研究者運用了豐富的政治學理論和模式，對于解釋人大的角色轉變提供了多樣的解釋視角。在研究視角方面，他們大致經(jīng)歷了從制度范式向權力范式的演變。在研究對象方面，他們從早期的全國人大制度研究逐漸地轉向了對地方人大制度研究，特別是省級人大和基層人大的研究。然而，在這些研究中，我們也發(fā)現(xiàn)一些值得進一步討論的問題。比如，為何海外的人大制度研究會從制度范式轉向了權力范式?這與地方人大的角色轉變有著何種關系?事實上，如果不了解人大角色的歷史演變、類型以及地區(qū)、層級差異，也就無法理解導致這種范式轉換的深層次原因。

首先，中國人大的角色經(jīng)歷了歷時性的演變。由于存在著與強勢權力主體之間的強烈的政治依附關系，1979年以前的中國人大只是一個邊緣化的角色;1979年之后，作為一個正在崛起的角色，人大在處理與其他權力主體之間的關系時，通常會以制度建設作為優(yōu)先取向，增強自身的能力和話語權，而不是急于擺脫政治依附關系。當人大制度建設已有所發(fā)展，人大已經(jīng)崛起為一個重要的角色時，它在面對其他權力機構的時候就會顯得更加自信。此時，人大一方面會繼續(xù)強化自身的制度建設，通過加強內嵌化和網(wǎng)絡化制度建設來增強組織的復雜性，運用“依法治國”政策、基層選舉制度、代表聯(lián)系制度等政策或制度來鞏固和擴大職權，從而形成與其他權力機構之間相互競爭、抗衡和制約的場景。另一方面，盡管中央試圖將人大打造成治理和監(jiān)督地方政府的權力主體，地方黨委也嘗試讓地方人大制衡和約束地方政府，預防、遏制和消除腐敗現(xiàn)象，黨組織本身也在改革中進行了權力收縮和調適;但這些變化在擴張人大權力政治空間的同時，卻并沒有觸動或者改變既有的政治依附關系。因此，人大在中國的政治體系中仍然只是一個權力變化的焦點，而非政治權力的中心。

其次，人大的角色類型開始趨向多元化。海外的中國人大制度研究者在分析人大的功能時，常常會以某種單一的維度審視人大所扮演的角色，他們或者把人大看作僅僅提供政治合法性的象征機構，或者把它看作派系政治或非正式政治的權力斗爭場所①Nathan Andrew，“A Factionalism Model for CCP Politics”，The China Quarterly，1973，(53):34-66;Dittmer Lowell，“Chinese informal Politics”，The China Journal，1995，(34):1-34.，而鮮有把它看作準民主機構或準官僚組織。事實上，隨著中國政治內部的悄然變化，人大已成長為有著多重政治功能的角色。在制度合法性方面，一方面人大仍然在形式上保留著人民主權的儀式性象征作用，為政權的合法性提供民主資源;另一方面，隨著市場化的推進，人大選舉的民主性、人大代表的代表性和履職能力、選民的政治參與程度等民主化指標都得到明顯的提高。在制度結構方面，盡管在早期人大的發(fā)展中，尤其在全國人大的早期發(fā)展中，特殊政治領導人和政治精英在人大的權力運作中扮演過重要角色，但隨著人大制度化的不斷演進，政治精英之間的關系越來愈依循正式的制度和規(guī)范②Bo Zhiyue，China's Elite Politics:Political Transition and Power Balance.World Scientific Public，2007.，人大的發(fā)展也越來越按照一個準官僚機構的邏輯進行運作。在制度功能方面，人大既為精英提供了一個參政議政的論壇，以此平衡利益分化后的精英內部權力分配，強化精英同政權的依附關系;它也為行政機構提供政策咨詢和建議，并督促其完善施政方案，提高其執(zhí)政績效。

再次，人大的角色呈現(xiàn)出地域與層級的差異性。在地域上，地方人大的制度發(fā)展與權力運作呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展狀態(tài)，在行為模式上表現(xiàn)為先鋒者、追隨者和沉默者三種角色。有學者認為，這種不平衡的發(fā)展與各個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、富裕程度沒有特別的關系，而關鍵原因在于各地的領導結構。如果地方人大的領導有著強烈的監(jiān)督意識，并且能夠得到當?shù)攸h委的堅定支持，那么人大的權力運作和行使就會比較活躍，反之則會無所作為③Cho Young Nam，Local People's Congresses in China:Development and Transition.Cambridge University Press，2008.。盡管這種解釋仍有待通過案例和數(shù)據(jù)來進一步驗證，但在現(xiàn)實政治中，不同地域人大的運作模式確實存在差異。另外，在層級上，較低層級的人大可能要比較高層級的人大更加活躍。換言之，基層人大要比省市一級的人大活躍，而省市人大要比全國人大活躍。選舉法規(guī)定，縣級以下的人大由選民直接選舉產(chǎn)生，縣級以上的人大由下一級人大間接選舉產(chǎn)生。因此，相比之下，縣級以下人大容易受選民的影響，在立法、監(jiān)督和決定地方重大事件方面與地方政府的對抗和沖突可能會更多;省市一級人大在人大制度中處于基層人大與全國人大之間，發(fā)揮著“信息經(jīng)紀人”的作用，這就決定了省市一級的人大必然會以某種更加緩和的方式處理與地方政府的關系，更加注重在合作與競爭中找到平衡點。全國人大處于中央的核心決策層，任何政治改革或者創(chuàng)新都必然會引起巨大的連鎖反應，這就導致它在處理與黨中央、國務院等其他權力機構的關系時更加謹慎和保守。

正是各級人大特別是地方人大的角色變化，引發(fā)了海外中國人大制度研究者反思制度研究范式所存在的問題。在理論層面，制度范式簡單地強調人大制度的漸進演變和制度行動者對制度的能動作用，忽視了制度背后人大與其他機構之間的關系以及在這種關系下人大權力擴張的策略，而這些問題恰恰是權力范式所關注的問題。在權力范式看來，獲取權力才是人大各種行為的根本動機。無論加強其自身的制度建設，還是對其他機構采取的種種策略，都是為了提高人大的機構運作效率，增強人大的影響力。在現(xiàn)實層面，自1979年的分權改革以來，地方人大的角色與作用日趨活躍與重要，這使得對人大制度化的研究已經(jīng)不足以反映各級人大變化的全貌，尤其是反映地方人大的各種權力運作模式。在這種情況下，如果要對人大作深入且前沿的研究，就必須對地方人大的權力運作模式深入探索，以彌補制度范式研究的局限。在這種情況下，以地方人大權力運作模式為分析對象的權力范式也就成為海外人大制度研究的必然選擇與發(fā)展趨勢。

總之，制度范式可以為人大的制度化提供分析的框架，權力范式可以為人大的權力運作提供解釋模型，兩種范式各有所長。在地方人大的角色轉型的推動下，海外中國人大制度研究逐漸從制度范式轉向權力范式，彌補了制度范式所存在的問題，而制度范式所提供的制度化分析框架依然對人大的制度分析有所幫助。由此可見，今后我國的人大制度研究應該吸取這兩種范式的特長，對地方人大的制度化和權力運作進行全面而深入的研究。

四、結論與研究展望

本文總結和分析了海外中國人大制度研究的現(xiàn)狀、趨勢與問題。在現(xiàn)狀方面，海外中國人大制度研究存在著制度范式與權力范式兩種主要分析路徑。制度范式強調人大的制度建設和制度行動者的能動作用。權力范式強調人大與其他權力機構之間的權力互動關系與模式，在此過程中形成了合作模式、制衡模式、磨合模式、網(wǎng)絡模式與垃圾桶模式等模型。在趨勢方面，它經(jīng)歷了從制度范式向權力范式的轉換。這種轉換與演變與地方人大的角色轉變息息相關。它們在中國政治中的角色與地位越來越重要，其權力運作的活躍程度也越來越高，這使得單純地從制度范式來解釋和分析其角色變化面臨著諸多問題。相反，權力范式能夠在一定程度上彌補制度范式所存在的問題，對于我們理解人大與其他權力機構的關系途徑提供了可能解釋的模型。在今后的人大制度研究中，一方面，我們可以從制度范式出發(fā)，對地方人大的制度化進行深入的考察，揭示其制度化過程中的特征與趨勢;另一方面，也需要通過權力范式下的權力模型對其權力運作開展深入研究，勾畫出它們與其它權力機構的權力關系的豐富圖景。需要注意的是，我們應避免將這些范式削足適履地套用于人大發(fā)展之復雜現(xiàn)實。惟有在吸收海外政治科學理論與模式的同時，進行深入的調查與分析，對既有的理論與模式進行檢驗，才有可能對中國人大制度作比較扎實的社會科學研究，并將本土的人大制度研究進一步理論化，形成人大制度研究領域“從一個‘消費者’領域成長為一個‘生產(chǎn)者’領域”的轉變①Perry Elizabeth，“Trends in the Study of Chinese Politics:State-Society Relations”，The China Quarterly，1994.(139):713.。