白慧林, 李曉菲

(北京工商大學法學院,北京 100048)

2013年3月8日,“大自然的搬運工”農夫山泉水質被爆380 mL的天然飲用水喝出黑色不明物、棕色懸浮物,引起人們對飲用水質量的擔憂;3月25日,經有關媒體實地調查,發(fā)現(xiàn)“搬運工”的水源地——丹江口水庫垃圾遍布,周圍養(yǎng)殖場和工廠的廢物、廢水都偷偷流向水庫,水源污染的威脅刺激著國民的神經.對此,農夫山泉積極回應,為其存在的水質問題找借口.一方面積極提供天然水的檢驗報告,證明其水質與國家標準相符合,另一方面稱該事件為其競爭對手蓄意策劃[1].但不久即被發(fā)現(xiàn)其所執(zhí)行的產品標準即浙江省地方標準瓶裝飲用水DB33/383—2005中多項指標均低于國家標準[2],其中的真?zhèn)蜗M者難以辨別.這么短的時間內頻陷“質量門”事件,持續(xù)爆發(fā)的“中國飲用水之殤”不得不讓人們反思國內這些年來發(fā)生的食品安全事件.2001年爆發(fā)的瘦肉精事件,引發(fā)了肉制品危機;2009年三鹿“三聚氰胺奶粉”案引發(fā)了外購奶粉的熱潮;2010年“地溝油”的復出,激起了餐桌上的躁動……“食品安全”一度成為新聞焦點,頻發(fā)的食品安全事件也不止一次地挑戰(zhàn)人們的心理和健康底線.建立食品安全可追溯系統(tǒng),一方面將食品生產銷售過程中所涉及的各個環(huán)節(jié)的經營行為納入到法律監(jiān)管的范疇內,另一方面為因食品安全事件而遭受人身、財產損害的受害者們提供有效法律救濟途徑,這些都是當前構建該制度迫切需要解決的法律問題.

1 構建食品安全可追溯制度刻不容緩

食品安全可追溯制度是通過對食品在生產、加工和銷售各個環(huán)節(jié)進行查詢和追蹤,以信息的標識、采集、交換及物流跟蹤等技術為依托,構建食品流通自上而下以及自下而上的可追溯通道,這樣就能將各個環(huán)節(jié)納入到食品安全法律監(jiān)管范圍內,能夠有效防止食品安全事件的擴散,減少損失,并且能夠有效追究責任主體.

1.1 符合我國國內食品市場發(fā)展要求

針對我國日益突出的食品安全問題,構建食品市場的可追溯制度既能及時有效地找出問題環(huán)節(jié),查明事故產品流向,確保事故產品的及時收回,減少事故損失,保證消費者和部分食品企業(yè)的利益;還能夠確保食品信息在流通和銷售渠道透明度,保證消費者及相關政府監(jiān)管部門獲得信息的可靠性和及時性,保障了消費者的知情權,在一定程度上可以重新使消費者樹立起對我國食品安全的信心.這符合我國目前國內市場的現(xiàn)狀需求,更有利于完善我國的食品市場的政府監(jiān)管體系,促進整個食品市場的健康發(fā)展.

1.2 順應國際發(fā)展潮流,促進我國食品市場國際化

目前,在國際上,日本、美國、澳大利亞等發(fā)達國家也先后建立起了各自的食品安全可追溯制度,不僅保障了其國內食品安全,在很大程度上也保護了本國產品在國際貿易中的品牌.從我國加入WTO以來,國際貿易往來日益頻繁,我國的食品市場也不斷國際化,建立完善的食品安全追溯體系,符合國際化的發(fā)展趨勢,也能夠為我國食品在國際市場的發(fā)展提供保障,維護其品牌形象.

1.3 強化政府監(jiān)管,防范化解食品安全風險

政府的食品安全監(jiān)管能力往往決定著食品能否安全生產、流通,食品事件能否及時、有效解決,事件責任能否明確劃分等問題.而我國目前的監(jiān)管體系在發(fā)現(xiàn)食品安全事件后,一般采取對相關企業(yè)、產品都進行抽樣檢查的方式,既浪費人力、物力,又常常會錯過最佳的檢驗期,影響了監(jiān)督檢查的效果.建立食品安全追溯體系,詳細記錄可能影響到食品安全質量的食品生產、流通及消費等環(huán)節(jié),確保在發(fā)生食品安全事件時,監(jiān)管機構能夠及時找出問題食品或可疑食品的覆蓋范圍及去向,并采取相應的防控措施,防止安全事件的進一步蔓延.實踐證明,完善的食品安全追溯體系可以有效提升政府的食品安全監(jiān)管能力,尤其是食品安全應急處理能力[3].

2 我國構建食品安全可追溯制度的成效與不足

食品安全問題往往能考驗出我們政府的監(jiān)管能力,建立科學有效的監(jiān)管機制,充分發(fā)揮食品安全領域法律法規(guī)的規(guī)范救濟功能,不僅能為食品在生產流通環(huán)節(jié),更能為其在事件發(fā)生時提供強有力的保障,還可以及時明確事故責任、有效解決法律糾紛,為食品安全受害方提供恰當?shù)姆删葷?經過近幾年的努力和發(fā)展,我們在構建食品安全可追溯制度方面取得了一些成效,同時也暴露出一些問題.

2.1 食品安全可追溯制度構建成效

2.1.1 立法成效

我國食品安全可追溯制度立法起步晚,發(fā)展較為緩慢,但是也取得了一定的成果,主要有幾個方面.

1)2006年,我國《農產品質量安全法》第24條首次對國外食品溯源制度作出規(guī)定,為構建食品安全可追溯制度打開大門.2)在2009年頒布的《食品安全法》中,明確對我國食品生產企業(yè)提出若干要求,包括要求食用農產品的生產企業(yè)建立食用農產品生產記錄制度;要求食品生產企業(yè)建立食品原料、添加劑、相關產品的進貨查驗記錄制度、食品出廠檢驗記錄制度;要求食品經營企業(yè)建立食品進貨查驗記錄制度等.這些記錄制度的構建在一定程度上規(guī)范了食品生產與經營企業(yè)的生產經營行為,同時為食品安全事件責任追究提供了便利,初步體現(xiàn)了國家建立食品安全可追溯制度的決心,也為該制度的構建奠定了基礎.3)2010年,國務院發(fā)布《國務院辦公廳關于進一步加強乳品質量安全工作的通知》,明確提出要建立完善的乳制品可追溯制度.4)2012年,國務院辦公廳印發(fā)《2012年食品安全重點工作安排》,明確提出推進肉類、酒類電子追溯體系建設.

2.1.2 實踐成效

我國在立法與政策方面取得的成果,一方面是對我國食品安全可追溯制度的試點工作的經驗總結,另一方面也為全國范圍內食品安全可追溯制度的推廣和完善吹響號角.1)在農產品領域,2004年,北京、天津、上海等8個城市結合當?shù)靥攸c開展農產品可追溯體系的建設試點工作.同年5月,北京市與河北省建立合作關系,河北省6個市縣的蔬菜試點基地通過使用統(tǒng)一的包裝和產品標簽信息碼,向北京市新發(fā)地和大洋路兩個批發(fā)市場供貨[4].2)在畜牧類產品領域,2005年,福建省首個肉品質量安全信息查詢系統(tǒng)在廈門市開通,2011年將試點項目范圍從肉品推向蔬菜、水產品、流通食品、進口葡萄酒等多領域.2012年,針對當?shù)鼐用衿毡閾牡摹笆萑饩眴栴},上海市在其生產的每頭豬身上裝上一個芯片,建立起信息全程溯源系統(tǒng).3)在相關配套體系構建方面,北京市利用2008年舉辦奧運會的機會,通過實行嚴格的準入制度,建立中國產品質量電子監(jiān)管網(wǎng),確保了所有產品的可追溯性,建立起奧運食品安全追溯系統(tǒng).上海也通過網(wǎng)站及時公布新出臺的政策、法規(guī),利用網(wǎng)絡對食品行業(yè)的追溯系統(tǒng)進行監(jiān)控.

2.2 我國食品安全可追溯制度構建過程中存在的問題

2.2.1 相關法律法規(guī)不健全

我國《食品安全法》及其實施條例雖然對食品原料、食品添加劑、食品相關產品采購索證索票、進貨查驗、臺賬記錄等做了具體規(guī)定,但這些規(guī)定主要服務于傳統(tǒng)的食品安全追溯方式,與目前食品安全可追溯制度要求的追溯方式還有很大的差距.除此之外,關于建設食品安全可追溯制度的規(guī)定主要來源于政府部門的行政決定或通知,其法律效力的層級低,貫徹的效果不但取決于食品生產、經營企業(yè)的配合程度,更受地方政府的推動力大小影響.而且,因為沒有法律責任的限制和約束,食品生產、經營企業(yè)即是不配合政府的要求也不會承擔相應法律責任,所以政策的執(zhí)行效率在很大程度上受到影響.為提高制度的強制性和約束力,迫切需要推進該系統(tǒng)在立法上的構建進度,保障政策及監(jiān)管的有效執(zhí)行.

2.2.2 食品企業(yè)積極性低,參與度差

食品企業(yè)是食品的提供者,也是食品安全監(jiān)控和追溯的對象.有研究表明,食品安全可追溯體系的采用會對企業(yè)的成本和收益產生影響[5].企業(yè)可以在建立完善的食品安全可追溯系統(tǒng)基礎上,利用產品的差異化實現(xiàn)擴大市場、吸引消費者、并增加收益等有形收益,還可以此樹立企業(yè)良好品牌形象,進一步擴大企業(yè)知名度等無形效益;但從成本角度分析,系統(tǒng)建立之初要加大對技術設備和培訓費用的資金投入;系統(tǒng)運行中,企業(yè)需培養(yǎng)專門人才或設立專門機構來分析政府的相關規(guī)定,以明確可追溯信息.在成本與利潤的博弈中,大企業(yè)有良好的運營狀態(tài),充足的資金和先進的技術保障,為了謀求最大化利潤,他們也會率先投入到該系統(tǒng)的建立中.但對中小微型企業(yè)來說,建立此系統(tǒng),成本往往等于甚至高于利潤,面對高投資、低收益的狀況,大部分企業(yè)不愿參與到系統(tǒng)的建立中來,他們更愿意趨利避害,選擇規(guī)避制度.

2.2.3 制度試點覆蓋范圍和領域有限

我國的食品安全可追溯制度首先在一些相對發(fā)達的地區(qū)展開試點,且適用領域主要局限于畜牧類、蔬菜和水產品等行業(yè).受我國食品行業(yè)特點的影響,引入方式主要為企業(yè)自主引入.我國食品生產經營主體多為中小企業(yè)或分散農戶,生產技術水平參差不齊,地區(qū)分布廣,產品類別多、差異大,因此要在全國范圍內全面推廣可追溯制度困難相當大[6],且與國外發(fā)達國家相比,還有較大差距.歐盟明確規(guī)定各個環(huán)節(jié)生產者與經營者之間的責任,要求所有的生產者及經營者建立相應的食品安全可追溯制度;日本針對不同行業(yè)的食品安全可追溯制度實行強制性與自主性相結合的原則[7],促進了其國內食品安全發(fā)展.我國現(xiàn)階段的體系構建狀況難以適應我國食品市場全國化的趨勢,需繼續(xù)探索經營并完善制度構建.

2.2.4 配套的服務體系尚未建立

食品安全可追溯系統(tǒng)的建立,需搭建配套的信息數(shù)據(jù)庫及管理技術,如食品生產代碼、檔案記錄等信息數(shù)據(jù)庫以及供應鏈管理技術和食品安全信息查詢技術、監(jiān)管技術等管理技術.此外,資金保障和技術支持都需要前期投入較大的成本.目前各地對食品安全可追溯制度的構建尚未達成統(tǒng)一共識,重視度和財政投入各有差異.當前企業(yè)融資難與財政支持乏力共同導致我國食品安全可追溯制度體系化建設的困境,成為客觀上阻礙制度建設的重要因素.

3 建立我國食品安全可追溯制度的構想

3.1 加快相關立法的制定和完善

針對我國食品安全可追溯體系構建過程中存在的立法層次較低、法律體系不健全等問題,在《食品安全法》中規(guī)定食品安全可追溯制度勢在必行.該制度主要通過強制性法律規(guī)范,對參與食品生產、經營的商事主體施加法律義務,要求其按規(guī)定對其所生產、經營的產品的信息進行全面跟蹤記錄.構建該制度主要應包含以下幾方面內容:1)義務主體.包括參與到食品流通各個環(huán)節(jié)的生產者和經營者,主要指在食品安全的生產、運輸、倉儲、物流和銷售等流通環(huán)節(jié)中參與食品安全監(jiān)管的商事主體.2)義務的主要內容.主要是指對食品生產、經營的各個環(huán)節(jié)進行記錄的法律要求.例如從農產品生產來說,從種植初期的土壤優(yōu)化、種子處理、栽培方式的選擇到成長期的農藥使用情況至采摘期的相關事項都要作詳細記錄.確保參與者和監(jiān)管機關對于農產品的具體生產品種、區(qū)域、時間和方式等都能有源可溯.3)責任構成要件.在此制度體系下,明確食品生產、經營者未對食品各個環(huán)節(jié)進行有效安全跟蹤記錄的行為的責任,嚴重者由主管行政機關對其采取相應的行政處罰.

3.2 明確政府監(jiān)管職責

我國食品安全監(jiān)管由9個部門共同負責,各部門的職能權限界定不清,存在職能重復交叉、監(jiān)管缺位的問題,并且政府職能部門既負責制定和解釋法律法規(guī),又負責執(zhí)法,因此不可避免地出現(xiàn)腐敗問題,食品安全追溯難以真正落到實處[8].因此,有必要明確各個部門的職能權限,將立法權和執(zhí)行權分離開,并對執(zhí)法錯位、執(zhí)法失職等消極執(zhí)法、積極違法行為的責任和懲處作出明確規(guī)定,避免造成監(jiān)管缺位、重復監(jiān)管、監(jiān)管不利等情況,提高監(jiān)管效率.

3.3 完善企業(yè)誠信體系,擴大企業(yè)參與度

為進一步確保我國食品市場安全,需要企業(yè)樹立長遠眼光,加快自身誠信體系的建立,這樣不僅可為其樹立良好的品牌形象,而且有利于企業(yè)增強競爭力,獲得消費者的信任,收獲長遠利益.

對擴大企業(yè)參與度,我國政府應一方面通過提供技術指導,有重點、分層次地開展可追溯體系建設,通過大型企業(yè)建立該體系,帶動市場競爭,并對中小型企業(yè)此體系的建立實行一定優(yōu)惠政策,調動其參與積極性;另一方面,可以建立相應的市場激勵機制,完善價格、競爭和風險機制,保障優(yōu)質優(yōu)價,對率先建立該體系的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠、價格補貼等,調動企業(yè)積極性,增強競爭力.

3.4 加大政府投入,建立信息管理及技術管理系統(tǒng)

針對我國食品安全可追溯制度配套服務體系不健全的問題,各級政府應加大財政投入,一方面需要搭建包括食品產地編碼、生產檔案、產品標識和其他可追溯信息的信息資源庫,實現(xiàn)各級政府、各類食品企業(yè)信息的互通共享,及時掌握食品安全動態(tài)信息.還可以調動企業(yè)和行業(yè)的積極性,為該系統(tǒng)在實務中的具體操作提供便利.另一方面還需要建設統(tǒng)一的操作規(guī)則及信息管理系統(tǒng),確?？勺匪菹到y(tǒng)更為合理和有效地運行.

[1] 李金磊.農夫山泉頻陷“質量門”水中現(xiàn)黑色不明物[EB/OL].(2013-03-26)[2013-06-05]http:∥ms.jxnews.comtocn/system/2013/03/26/012344547.shtml.

[2] 周羽,張國亮.農夫山泉廣東生產卻用浙江地方標準水質疑打折扣[EB/OL].(2013-04-01)[2013-06-05]http:∥china.cnr.cn/ygxw/201304/t20130411_512336517.shtml?_fin.

[3] 徐景波.加快推進我國食品安全追溯體系建設[N].中國食品安全報,2012-04-17(2).

[4] 陳紅華,田志宏.國內外農產品可追溯系統(tǒng)比較研究[J].商業(yè)現(xiàn)代化,2007,7(21):5-6.

[5] 張婷.我國建設農產品可追溯制度的經濟學分析[J].廣東農業(yè)科學,2010(7):286-288.

[6] 王華書.食品安全的經濟分析與管理研究[M].北京:中國農業(yè)出版社,2010:152.

[7] 林學貴.日本的視頻可追溯制度及啟示[J].世界農業(yè),2012(2):38-42.

[8] 林凌.我國食品安全可追溯體系研究[J].標準科學,2009(4):55-60.