李 晗， 霍麗君

(北京工商大學法學院，北京 100048)

完善食品安全法律體系的若干問題探析

李 晗， 霍麗君

(北京工商大學法學院，北京 100048)

食品安全問題不僅關乎民生，更關乎我國的社會主義法治建設，而2009年《食品安全法》的頒布和2010年食品安全委員會的設立并未有效解決目前的困境.通過分析目前我國食品安全法律體系現(xiàn)狀和不足，并合理借鑒國外先進立法經驗，提出應從加強立法、打破監(jiān)管體制部門界限、統(tǒng)一信息公開、增加違法成本、引入因果關系舉證責任倒置原則、推行食品安全強制責任保險制度等多方面對《食品安全法》進行修改.

食品安全;法律體系;制度完善

市場經濟是法治經濟，“亂世用重典”，盛世治亂也需用重典.近些年食品安全領域頻發(fā)的事件充分暴露出目前以2009年《食品安全法》為核心的食品安全法律體系存在諸多不足.國務院法制辦已將修訂《食品安全法》列入2013年立法計劃.因而，通過對現(xiàn)有相關法律制度進行研究，完善我國的食品安全法律體系，發(fā)揮法律應有的規(guī)范、指引、教育、預測和強制作用，切實保障食品安全已成為迫切的立法任務.

1 我國目前食品安全法律體系的現(xiàn)狀和不足

1.1 食品安全法律法規(guī)系統(tǒng)性、協(xié)調性差

從20世紀50年代起，我國就開始把食品安全納入法制化管理的軌道，目前已經初步形成了以2009年頒布實施的《食品安全法》為核心的多層次食品安全法律體系，涉及食品安全的不同方面，內容片面零散，系統(tǒng)性差，劃分標準混亂，而且制定主體多樣，各種法律法規(guī)的效力等級交錯復雜，導致“同事不同罰”的情況.以《食品安全法》第27條為例，共十一款，從場所環(huán)境、設備設施、技術人員、工藝流程、餐具管理、容器運輸、食品包裝、售賣衛(wèi)生、用水標準和無害洗滌等多個角度規(guī)定了食品生產經營的具體要求，但由于沒有引入“食品鏈”的立法理念，致使十一款的法條內容松散無序，不能完整規(guī)制食品從農場到餐桌的整個過程.第27條所反映的問題在《食品安全法》中比較突出，立法上的空白也會導致執(zhí)法上的盲點，降低法律的可操作性和預期的規(guī)范性.

1.2 食品安全監(jiān)管主體權限劃分模糊

根據《食品安全法》第4條相關規(guī)定，2010年國務院成立了級別在各部之上的食品安全委員會作為食品安全的高層次議事協(xié)調機構，統(tǒng)籌部署食品安全工作，有15個部委參加，采用的是分段式管理模式(如圖1).雖然食品安全委員會的成立是一個突破，但是其性質是議事協(xié)調機構，功能僅限于協(xié)調統(tǒng)籌，缺乏行政強制力，不利于有效推進工作，無法形成實質上的領導作用.各部門分段監(jiān)管盡管會明晰責任，但在各個環(huán)節(jié)的銜接點處的界限極易劃分不清，很難規(guī)避管理重疊或者管理空白的情況，限制履職能力.加之監(jiān)管執(zhí)法的主體多元，執(zhí)行法律法規(guī)不易統(tǒng)一，在食品安全委員會無法平衡各部門利益的情況下，在執(zhí)法過程中會影響到法律適用的公正性.

圖1 食品安全監(jiān)管機構體系Fig.1 Food safety regulatory system

1.3 食品安全標準體系不完善，影響統(tǒng)一監(jiān)管

《食品安全法》第19條至26條規(guī)定了食品安全標準的系列內容，確定了食品安全標準強制執(zhí)行的性質，對食品安全標準的內容、程序、權限分配、等級作出了規(guī)制.由于制定和審批的主體包括國家、行業(yè)、地方和企業(yè)，我國食品安全標準繁多且不統(tǒng)一，在執(zhí)法案件適用同一效力等級的不同標準，處理的結果相去甚遠，造成執(zhí)法者和食品經營者的困惑.其次，我國食品安全標準體系很不完善，以白酒行業(yè)為例，由于缺失白酒中的塑化劑標準，2012年末的塑化劑事件中，被曝光的企業(yè)無一因此受到責罰.此外，雖然第23條規(guī)定了制定食品安全標準的程序，提出參照國際標準和聽取公眾意見，但不可否認的是，當前我國的食品安全標準仍然低，與世界脫軌，而且更新滯后，無法滿足食品領域日新月異的變換，這些都會對公眾的健康構成潛在威脅.

1.4 處罰力度小，違法成本過低

1)在民事賠償責任方面，目前實行的是加害方補償性責任，僅對能夠確定的損失進行賠償，雖然在《食品安全法》里引入了懲罰性賠償的理念，可索取十倍賠償，但這對消費者也無法形成實質上的補償，對不法經營者也形成不了威懾.

2)在對不法經營者的行政處罰方面，《食品安全法》以第84至89條對其進行了集中規(guī)定，以沒收違法物品、違法所得和吊銷執(zhí)照為處罰手段，第92條中對被吊銷執(zhí)照的違法者僅作出5年的職業(yè)限制，違法成本遠低于違法利益，因此出現(xiàn)以身試法的畸形選擇.

3)《刑法》直接或間接地規(guī)定了以食品為犯罪對象的若干罪名，諸如生產、銷售不符合食品安全標準的食品罪，生產、銷售有毒有害食品罪，生產銷售偽劣產品罪.但在歸責原則上多實行過錯責任，且多數是非法獲利數額較大或者造成嚴重后果才構成犯罪，而且其自由刑時間較短、財產刑數額較小，且沒有規(guī)定資格刑，因此威懾作用有限.

1.5 消費者訴訟舉證困難，維權途徑局限且成本高

食品安全侵權案件的訴訟中，在舉證責任的分配上，我國遵循“誰主張，誰舉證”的原則，危害結果、食用事實及二者間的因果關系由消費者負責舉證，尤其在食品領域還有可能存在著短期難以發(fā)現(xiàn)或當前醫(yī)療科學技術水平無法治愈的潛在危害，屆時舉證將更加困難，從制度設計上降低了勝訴的可能性，不利于建立消費者維權的信心.另外，目前消費者通常是依靠訴訟維權，行業(yè)自治協(xié)會和消費者保護組織調解沒有充分發(fā)揮作用，而訴訟耗費時間、精力、財力，因此面對單一的維權途徑，消費者對一般侵權則選擇“能忍則忍”.在維權成本方面，對于消費者為追究加害者責任而發(fā)生的諸如差旅費、誤工費等相關費用，承擔主體的責任界定模糊，對消費者的維權形成障礙.目前我國食品安全法律體系中對于索取精神損害賠償的情形規(guī)定籠統(tǒng)，且需造成實際人身損害，使消費者無法獲得慰藉性的經濟權益.

2 對國外食品安全法律制度的比較分析與借鑒

食品安全問題是全球性問題，在西方發(fā)達國家里出現(xiàn)得更早，經過長時間的立法實踐，許多國家已經總結了豐富經驗.“他山之石，可以攻玉”，分析借鑒美國、歐美、日本的食品安全法律制度，對我國食品安全法律體系加以完善尤為必要.

2.1 強化立法，健全食品安全法律體系

法律健全是確保食品安全的基礎，絕大多數發(fā)達國家建立了幾乎涵蓋所有食品種類的法律體系，甚至涉及到食品從生產到消費的各個環(huán)節(jié)，如美國建立了集中與分散相結合的制度框架，既有綜合性法律如《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》［1］，也有涵蓋了所有的食品類型和食品鏈的各個階段的具體性法律，如《蛋制品檢驗法》.歐盟則以《食品安全白皮書》為框架，頒布施行《通用食品法》及一些補充性的法律規(guī)范，形成了“統(tǒng)一協(xié)調型”的法律體系.日本以《食品安全基本法》為主干，結合其他配套法規(guī)為分支，建立起"合并型監(jiān)管"的法律體系.由此可見，以一部或多部主要的綜合立法統(tǒng)領其他具體立法，使整體性和細節(jié)性兼顧，是國際上完善法律體系的普遍趨勢.就中國目前的情況而言，完善《食品安全法》，健全法律法規(guī)體系仍是保障食品安全工作的重點.

2.2 強調公眾參與，完善食品安全監(jiān)管制度

監(jiān)管制度是各項法律制度得以順利有效實現(xiàn)的必要保障，一國的食品安全監(jiān)管機制是由全過程監(jiān)控、風險管理、信息披露等具體制度共同構筑的.歐盟在2002年1月成立了食品安全管理局，貫徹白皮書中“從農場到餐桌”的立法理念，在治理體系上有兩個標準，即是“國家——超國家”“公共——個人”，多級與集權結合、個人與公共結合［2］.而在日本，滲透了類似理念的“食品身份證制度”值得稱道.農業(yè)協(xié)會下屬的農戶要將農產品的所有信息，如生產者、產地、農藥化肥使用情況、收貨日期等，記錄在冊.農業(yè)協(xié)會將信息搜集并錄入數據庫，消費者通過所購食品上標明的“身份證號碼”即可上網追溯到食品從種植到銷售的全部信息.我國《食品安全法》第23、71、72條等都有信息公開的規(guī)定，但范圍仍是狹窄，在不能確保公眾享有充分的知情權、監(jiān)督權的情況下，難以發(fā)揮其預期作用.譬如我國的“食用農產品記錄制度”與日本“食品身份證制度”、歐洲的“標簽制度”相似，卻因缺少方便公眾行使查閱權的保障機制而效果迥異.

2.3 提高食品安全檢驗標準與法律底線，增加違法成本

與時俱進，參照國際上通行的先進技術標準來要求本國食品生產、運輸與消費的各個環(huán)節(jié)，如聯(lián)合國糧農組織和世界衛(wèi)生組織在《國際食品安全法》中確立的HACCP體系，食品安全立法活動的外在動力.我國《食品安全法》第44、45條對食品安全評估作出了相關規(guī)定，但僅限于新品種、新產品和食品添加劑，雖有所突破，但與國際通行的標準相比差距仍然很大.另外，嚴厲的責任追究是開展有效監(jiān)管的后盾，上述國家對于食品安全的違法者均給予嚴厲處罰，如美國法律規(guī)定，制假售假行為無論金額大小均構成犯罪，將被處以25萬至100萬美金的罰款和5年以上監(jiān)禁，除此之外，違法者往往還會面臨對消費者的巨額精神損害賠償.在法律威懾力和執(zhí)法嚴肅性共同作用下，極大地提高了違法成本，使食品經營者不敢輕易以身試法.我國的《食品安全法》雖然首次引入了懲罰性賠償的規(guī)定，但量變的程度尚淺，不能有效促成質變，阻礙了立法目的的實現(xiàn).

2.4 借鑒國外先進制度創(chuàng)新，開展行業(yè)間協(xié)作共贏

以開放的姿態(tài)采納制度創(chuàng)新，結合本國具體情況加以適用，是上述諸國保證食品安全不可或缺的助力，而行業(yè)間市場和資金現(xiàn)代化的運作方式，則鞏固和擴大了捍衛(wèi)食品安全的同盟.在美國，20世紀初的保險業(yè)市場上產生了保險標的為直接關系到人體健康的產品的經營者的責任風險——產品安全責任保險［2］，投保人起初以食品、藥品、飲料和化妝品等生產經營企業(yè)為主，雙方約定，一旦出現(xiàn)產品安全責任風險，由保險公司負責賠償.這種模式不僅有利于消費者維權，同時保險公司也是監(jiān)督企業(yè)的生產安全的另一只眼睛.由于這種制度顯著的優(yōu)越性，被歐盟和日本等廣泛的采納.食品安全責任險已在我國推行7年，但由于企業(yè)的保險意識不足，很少會用保險的方式來轉移風險，同時食品安全問題發(fā)生后，通常難以及時界定責任，消費者的權利無法得以保障.推行食品安全責任保險對于食品行業(yè)、保險業(yè)、消費者和政府而言是一個共贏的舉措.

3 完善我國的食品安全法律體系的若干具體措施

3.1 提高立法水平，優(yōu)化食品安全法律體系

食品安全法律體系不是法規(guī)、法條簡單羅列的總和，而應是一個以《食品安全法》為核心、內部主次分明、結構清晰的系統(tǒng).第一，應該理清現(xiàn)有相關食品安全問題的諸多法律和行政法規(guī)、部門規(guī)章，調整內容相互矛盾的部分，刪除不符合現(xiàn)實發(fā)展的部分;第二，彌補現(xiàn)有食品鏈條中相關法律和的空白，使食品從農場到餐桌的整個過程都有法可依;第三，從立法觀念上要樹立以人為本的意識、凸顯人文主義關懷，從內容設計上以預防為主［3］;第四，健全食品安全標準，逐步實現(xiàn)食品安全標準的國際化接軌，借鑒并嘗試推行CAC、ISO、HACCP的食品認證標準和準則指南;第五，將“信息公開，公眾監(jiān)督”的理念滲透到《食品安全法》的各項規(guī)定中，保障公眾知情權和參與權，使公眾成為監(jiān)督食品企業(yè)的重要力量，同時增強行政執(zhí)法的透明度.

3.2 打破監(jiān)管體制的部門界限，實行相對集中的管理模式，統(tǒng)一信息公開

第一，賦予食品安全委員會除協(xié)調以外更多的職能，如提供科學建議、統(tǒng)一技術標準、采取緊急措施、與公眾進行信息交流等，確立食品安全委員會對其他負責部門的絕對領導地位.第二，整合各部門職能，控制執(zhí)法主體的多元化趨勢，《食品安全法》第4、5、6條將食品安全的執(zhí)法權授權給不同的部門，第11至16條將食品安全標準、食品安全評估授權給不同的部門或機構，這種管理模式過于分散，會大大增加彼此協(xié)調的成本，并造成管理上的無序，責任不清，信息沖突;將職能集中后，對于不宜由行政主體直接行使職權的，可以僅賦予行政主體“召集”或“主持”權，實現(xiàn)權責一體.第三，建立信息統(tǒng)一發(fā)布制度，《食品安全法》將食品安全信息發(fā)布權授權給多個部門，且對應公布的食品安全信息范圍規(guī)定模糊，統(tǒng)一信息的來源有利于增強信息的權威性，避免不必要的社會恐慌.

3.3 加大食品安全違法的懲處力度，增加違法成本

1)民事賠償方面，《食品安全法》第97條作出了具有懲罰色彩的十倍賠償規(guī)定，但在實踐中違法者的違法收益遠大于十倍賠償的違法成本，“十倍賠償”在某些低價的食品領域中規(guī)制失靈.因此建議設定“最低賠償額”作為賠償金的下限，作為“十倍賠償”的補充，提高違法成本.

2)刑事責任方面，《刑法》第134、44條分別規(guī)定了生產銷售不符合安全標準的食品罪和生產銷售有毒有害食品罪，自由刑的起刑點較低，分別是3年以下和5年以下，而且主觀要求為故意，其中生產銷售不符合食品安全標準的食品罪的犯罪構成要件之一是客觀上足以造成嚴重后果，構成犯罪的門檻較高，威懾力不足［4］，鑒于不安全食品和有毒食品威脅到不特定人數群體的切身利益，建議《刑法》提高自由刑的起刑點，增加財產刑的幅度，同時考慮適用資格刑，如剝奪其從業(yè)資格，考慮其主觀惡性和犯罪情節(jié)，實現(xiàn)罪責刑相一致.

3)行政處罰方面，《食品安全法》第84至88條只是針對生產流通中的一個環(huán)節(jié)進行罰款，無法規(guī)制整個過程，建議除了提高罰款數額、前后追溯和延長職業(yè)限制外，在明晰界限的前提下，把行政處罰體系和刑事制裁體系銜接起來，防止濫刑.

3.4 引入因果關系舉證責任倒置原則，拓展消費者維權的訴訟途徑

在涉及食品安全案件的訴訟過程中，并不是要完全的倒置舉證責任，徹底顛覆“誰主張、誰舉證”的原則，而是建議參考《環(huán)境保護法》舉證責任分配，在因果關系的舉證上實行倒置，消費者只對食用食品和危害結果承擔舉證責任，從實質上有利于消費者實現(xiàn)訴訟主張.但同時也應兼顧合法從事食品生產經營的個人和企業(yè)的正當權益，明確生產者免責的條件，如受到目前科學技術水平的限制無法查明的潛在危害、純粹第三人過錯、通過質量測試且進入流通領域時不存在質量安全缺陷、消費者存在個人特殊體質且食品在包裝上已經履行告知義務.此外除了舉證責任方面，要完善責任追究中的連帶責任，并實行無過錯責任制，食品的基礎生產者、生產加工者、銷售經營者在無法證實自身無過錯的情況下，都應對危害結果承擔連帶責任，徹底消除不法商家的僥幸心理［5］.另外，建議拓寬消費者的維權途徑，參考勞動仲裁制度，把仲裁作為訴訟的必經程序，對于小額標的和責任明確案件實行一裁終局，避免累訴;在訴訟當事人方面，擴大團體訴訟制度的內容范圍，減少對公益訴訟制度發(fā)起主體的限制.

3.5 推行食品安全強制責任保險制度，實現(xiàn)風險分擔和互利共贏

食品安全責任險由食品流通領域經營企業(yè)投保并繳納保險費，針對食品銷售企業(yè)由于疏忽和過失致使消費者食物中毒或食源性疾病，或者食品中有異物所造成消費者人身損害和財產損失，保險人在限額內予以補償.該險種承擔的是企業(yè)主觀過失責任，綜合了人身險與財產險，具有顯著的社會保障色彩，在食品安全事故發(fā)生后及時補償受害的消費者，減少消費者的經濟損失和維權成本，分擔企業(yè)的賠償風險，減輕政府的財政壓力，實現(xiàn)多方共贏［6］.建議參考《機動車交通事故責任強制保險條例》有關規(guī)定，在食品領域強制推行食品安全責任保險，根據食品經營企業(yè)的類型和規(guī)模來確定不同的保險費率、保險標的范圍和保險金.同時，政府和行業(yè)協(xié)會也應給予政策和資金支持，避免保險人損失嚴重，影響后續(xù)承保.建議由政府作為發(fā)起人，從財政收入中劃撥一筆專用資金作為初始基金，扶持保險行業(yè)協(xié)會建立食品責任強制險的共同基金，承保強制險的保險公司作為行業(yè)協(xié)會會員，以會員費的形式每年繳納一定數額，由協(xié)會共同管理，當保險人在強制險的賠付中超過一定閥值時，由共同基金出資補足其超出部分.

4 結語

鑒于我國食品安全現(xiàn)狀，結合國外其他國家先進的食品安全立法經驗，完善我國食品安全法律體系的核心是修訂《食品安全法》.應重點從加強立法、打破監(jiān)管體制部門界限、統(tǒng)一信息公開、增加違法成本、引入因果關系舉證責任倒置原則、推行食品安全強制責任保險制度等方面作出修改，從而使立法更充分地反映公眾意志，符合國情，妥善解決食品安全問題.

［1］Hennessy D A，Roosen J，Jensen H H.Systemic failure in the provision of safe food［J］.Food Policy，2003(28):77－96.

［2］Buzby J C，F(xiàn)renzen P D.Food safety and product policy［M］.Oxford:Pergamon Press，1999:637－651.

［3］黃星.維護食品安全的刑事政策之生成與調整［J］.刑法叢論，2012(2):550－572.

［4］梁立寶.略論我國保護食品安全的法律現(xiàn)狀［J］.社會與法制，2012(9):172－175.

［5］丁冬.風險社會語境下的食品安全保障［J］.法治論壇，2012(4):142－162.

［6］隋洪明.我國食品安全制度檢討與重構——以《食品安全法》頒布為背景［J］.法學論壇，2009(3):19－25.

Perfecting Some Issues Concerning Legal System of Food Safety

LI Han，HUO Li-jun
(School of Law，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China)

Food safety is not just about the well-being of people，but more about establishment of the socialist rule of law.Since the food safety law issued in 2009 and Food Safety Commission established in 2010 are not effective to resolve the problem，perfecting Chinese food safety legal system has become an urgent task.By analyzing the present shortage of the food safety legal system in China and drawing lessons from the overseas advanced experience，we should strengthen legislation，break the boundaries between departments，unify information disclosure，increase the cost of illegal，lead in the principle of quote inversion，and carry out the compulsory liability insurance system to amend food safety law in China.

food safety;legal system;system improvement

TS201.6;D920.4

A

2095-6002(2013)05-0008-05

李 晗，霍麗君.完善食品安全法律體系的若干問題探析.食品科學技術學報，2013，31(5):8－12.

LI Han，HUO Li-jun.Perfecting Some Issues Concerning Legal System of Food Safety.Journal of Food Science and Technology，2013，31(5):8 －12.

2013-07-01

北京市哲學社會科學規(guī)劃項目(13FXB023);北京工商大學中國食品安全中心專項項目.

李 晗，女，副教授，博士，主要從事經濟法方面的研究.

(責任編輯:葉紅波)