張保紅

(韶關學院法學院，廣東韶關512005)

論食品統(tǒng)一監(jiān)管體制和食品專員制度的構建

張保紅

(韶關學院法學院，廣東韶關512005)

分析了當前我國食品安全問題嚴峻的成因及現(xiàn)階段食品監(jiān)管存在的問題.提出應當將現(xiàn)有監(jiān)管機構整合成一個獨立的專業(yè)監(jiān)管機構，節(jié)約監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率，排除地方利益干擾;同時，應當建立食品專員制度，使食品專員權責一致，超然獨立，聘請外籍人士，排除人情世故的影響，公開個人財產(chǎn)，加強對食品專員的監(jiān)管.強調解決食品安全問題需要全社會的努力.

食品安全;監(jiān)管;尋租;食品專員

目前，我國食品安全問題仍十分嚴峻.僅在2011年，就發(fā)生了雙匯瘦肉精、南陽毒韭菜、平?jīng)雠Ｄ虂喯跛猁}中毒、染色饅頭、制售火鍋老油等重大惡性食品安全事件［1］.在此之前，諸如藏毒檳榔、毒豆奶、敵敵畏浸泡火腿、毛發(fā)水醬油、瘦肉精豬肉、紅辣椒披毒外衣、地溝油上餐桌等令人發(fā)指、觸目驚心的事件不斷上演［2］.

1 我國食品安全的嚴峻環(huán)境及原因分析

我國食品安全形勢嚴峻有其客觀原因.我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型過程中，當監(jiān)管缺失、法治體系不夠完善、社會誠信體系沒有完全建立時，冒險闖紅燈的事件就會頻發(fā).食品行業(yè)問題更加突出.其背景在于我國食品行業(yè)是在市場轉軌尚未完成的基礎上，開始規(guī)模宏大的工業(yè)化和集約化進程.食品工業(yè)化使得食品交易雙方的信息不對稱加劇.經(jīng)現(xiàn)代科技工業(yè)化生產(chǎn)的食品越來越失去其本來面目，人們根本無法只通過肉眼去判斷食品的質量;企業(yè)的集約化使得一種食品越來越壟斷于一兩個巨頭手中，食品得以在全國范圍內流通，使得過去建立在熟人基礎上的信任和責任基礎消失殆盡.信息的不對稱加劇了食品生產(chǎn)者造假行為.在不造假白不造假和“商業(yè)造假是成功的合法手段”等社會盛行的歪理誘導下，目前我國食品造假泛濫成災.集約化則使得壟斷加劇，消費者無從選擇.更重要的是，消費者面對強大的食品生產(chǎn)和銷售者，根本無力與之抗爭.以牛奶為例，我國市場主要由兩家牛奶企業(yè)壟斷.這兩家企業(yè)在2008年著名的三聚氰胺事件中，均沒有幸免.此后，其中一家企業(yè)還屢屢爆出質量問題.

面對這種狀況，我們唯有加強食品安全監(jiān)管.2008年重大惡性食品安全事件“三鹿奶粉事件”爆發(fā)后，國家、社會對食品安全問題非常重視.一方面，立法機關于2009年頒布了空前嚴厲的《食品安全法》;另一方面，2010年2月，國務院成立了食品安全委員會，把食品安全提高到國家戰(zhàn)略高度.但正如前面看到的，食品安全問題仍然層出不窮，并未得到根本性地改善.這種情形甚至使一些人懷疑食品監(jiān)管存在的必要性.

筆者認為，這種想法是不現(xiàn)實的.1)在信息嚴重不對稱的情況下，指望食品生產(chǎn)者自律無異是與虎謀皮.同樣地，由于消費者無從判斷產(chǎn)品質量，生產(chǎn)者并無激勵效應，反而是不斷通過造假以降低成本.消費者給出的激勵信號是廉價.于是，正直的商人受到排擠，劣幣驅逐良幣，“做生意講誠信，以公平的價格制造銷售高質量的產(chǎn)品，這并不能保證商人獲得利潤.事實上，這種做法會讓他們處于不利的競爭地位”［3］.食品安全領域存在的市場失靈是各國政府介入食品市場的重要依據(jù)之一［4］.2)消費者面對強大的食品生產(chǎn)和銷售者，必須借助政府的力量才有可能重新奪回信息均勢.在這一點上，食品行業(yè)與證券行業(yè)類似.另外，人們也存在一些非理性選擇行為，往往明知是次品而購買(一些人甚至提出個人有購買次品甚至是有毒食品的權利［3］).3)自然經(jīng)濟的解體使得食品安全涉及到每一個人.現(xiàn)代人完全走出了過去男耕女織的自然經(jīng)濟時代，沒有人能夠逃脫現(xiàn)代工業(yè)食品的影響，我們越來越不能把握自己的健康，我們的健康掌握在食品生產(chǎn)者手中.此時，除了加強監(jiān)管，我們別無選擇.

更重要的是，我們要認識到，不是食品安全不需要監(jiān)管，而是我們的監(jiān)管體制不完善，監(jiān)管沒有達到應有的效果.

2 食品安全監(jiān)管的核心問題

食品安全監(jiān)管，包括軟件和硬件兩個方面.硬件方面是制度建設，而軟件方面則是制度執(zhí)行.硬件方面，經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國在食品安全領域初步形成了以《食品安全法》為核心，以其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件為補充的比較完善的食品安全法律法規(guī)體系.據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)行食品安全相關法律、行政法規(guī)達40部，部門規(guī)章則接近300部［5］.其中，比較重要的法律文件主要有:《產(chǎn)品質量法》、《食品安全法》(該法的前身是《食品衛(wèi)生法》，改名也反映食品安全問題日益嚴峻)和《刑法》分則第三章第五節(jié)“生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪”相關條款等，建立包括民事責任、行政責任和刑事責任在內的完整的法律責任體系.在民事責任方面，《產(chǎn)品質量法》以及后來《侵權責任法》規(guī)定了產(chǎn)品責任;《食品安全法》(2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過)第96條確立了食品侵權的懲罰性賠償制度:“違反本法規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔賠償責任.生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金.”行政責任也十分嚴厲.《食品安全法》第84條、第85條等對食品生產(chǎn)企業(yè)違法生產(chǎn)不安全食品、貨值金額一萬元以上的，罰款金額達貨值5倍以上10倍以下.在刑事責任方面，我國《刑法》第143條和第144條分別規(guī)定了生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪和生產(chǎn)銷售有毒、有害食品罪.其中，對于后者的最高刑規(guī)定為死刑.在“三鹿奶粉事件”中相關責任人員，有兩人被判處死刑.但這些不可謂不嚴厲的法律責任最終均未能遏制食品安全問題的日益惡化.究其原因，“徒法不足以自行”，在于軟件即執(zhí)行方面出了問題.軟件方面，主要存在兩個問題:

2.1 監(jiān)管機構體系設置不合理

根據(jù)《食品安全法》第4條，我國目前在國務院設食品安全委員會，其工作職責由國務院規(guī)定.“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故.”具體的監(jiān)管則采取分段式管理，食品原材料生產(chǎn)由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管(《食品安全法》第5條)，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)則由質量技術監(jiān)督部門監(jiān)管，食品流通環(huán)節(jié)則由工商行政部門監(jiān)管，餐飲服務活動交給地方食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管.《食品安全法》第5條還規(guī)定，在地方，“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制;統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作;完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核.”除此之外，商務部、科技部、環(huán)保局等在其行業(yè)領域也參與食品安全監(jiān)管［4］.總體來說，我國食品監(jiān)管機構體系橫向是按照“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的原則分工負責，而縱向則是按照“雙重領導”模式配置，地方的監(jiān)管部門既要聽從上級主管部門安排，也要服從本級人民政府領導.

上述監(jiān)管機構體系看似嚴密，監(jiān)管可謂無處不在，從“農(nóng)田到餐桌”，原材料生產(chǎn)與加工、食品流通與銷售都有職能部門監(jiān)管.但實際上存在著嚴重的問題:1)分段式管理使得具體監(jiān)管常常政出多門，易形成“多頭管理”，不但有時令被監(jiān)管企業(yè)無所適從，增加成本，而且監(jiān)管部門之間也容易產(chǎn)生“職責不清、責任不明、相互推諉、監(jiān)督不到位的現(xiàn)象”.尤其在各階段的銜接之處，可能誰都管，但也可能誰也不管，或者誰都管不了，以至形不成合力，監(jiān)管效果較差［6］.正是這種監(jiān)管模式必然產(chǎn)生的結果.監(jiān)管機構越多，分工越細，越不容易協(xié)調，重復監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)也會經(jīng)常發(fā)生.2)縱向的“雙重領導”配置，常常會造成地方利益與食品安全監(jiān)管的沖突.地方政府有發(fā)展經(jīng)濟的任務，往往會忽視一些食品安全的問題.食品安全抓得嚴，可能意味著地方經(jīng)濟一時要受影響.而地方政府面臨著換屆，官員面臨升遷壓力，容易在食品安全問題面前屈服.“三鹿事件”即是一個例證，石家莊政府對該事件的發(fā)生負有不可推脫的責任.3)監(jiān)管機構多，監(jiān)管成本過高，監(jiān)管資源浪費.由于各個監(jiān)管部門都可獨立履行職責，都可建立自己的一套標準、法規(guī)、執(zhí)法人員和檢測機構，因此造成監(jiān)管成本很高，監(jiān)管資源浪費也極其嚴重.同時，現(xiàn)有體制將監(jiān)管局限于政府組織，沒能充分發(fā)揮大眾傳媒、消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、非政府組織的監(jiān)督作用.

2.2 監(jiān)管機構存在先天缺陷

除了機構配置不合理之外，監(jiān)管機構自身也存在一些先天缺陷.第一，監(jiān)管者經(jīng)常也處于信息弱勢.執(zhí)法者并不能總是及時發(fā)現(xiàn)違法經(jīng)營者.信息弱勢存在的原因在于:1)監(jiān)管者相對于經(jīng)營者，總是少數(shù)，以少數(shù)監(jiān)督多數(shù)，監(jiān)管者難以照顧全面.2)即便監(jiān)管者足夠多，不考慮監(jiān)管成本問題，監(jiān)管者處于發(fā)現(xiàn)者地位，也難以及時發(fā)現(xiàn)違法行為.正所謂，“一人藏物，十人難找”.3)監(jiān)管者沒有足夠的動力.無數(shù)實踐證明，只有自己才對自己的安全和利益最為關心.由于并不直接危及自身的利益，監(jiān)管部門并沒有足夠的動力監(jiān)管食品安全.4)監(jiān)管者還可能出現(xiàn)尋租問題.食品安全違法者往往擁有巨大的利益，這使得他們有足夠的動力向監(jiān)管者尋租.不斷出現(xiàn)的經(jīng)營者向監(jiān)管部門尋租的情況使改善食品安全目的的實現(xiàn)受到限制.

3 統(tǒng)一食品安全監(jiān)管機構體系

3.1 國際食品安全監(jiān)管機構體系

目前，國際上食品安全監(jiān)管機構體系主要為兩種類型:一種是統(tǒng)一型，以歐盟、加拿大、愛爾蘭、丹麥、澳大利亞等為代表.這些國家原本監(jiān)管機構也是分散的，但為了控制風險，現(xiàn)在均把各種機構統(tǒng)一到一個獨立的食品安全監(jiān)管機構之下.由該機構對食品的加工、流通、消費和貿易實行全程無縫式監(jiān)管，徹底解決各個機構分割及不協(xié)調的問題.另一種是分散型，以美國和日本為代表.美國是按食品類別分類管理，聯(lián)邦政府有十多個部門參與食品安全監(jiān)管.農(nóng)業(yè)部下設的食品安全檢驗局負責國內生產(chǎn)與進口的肉、蛋、禽制品以及相關產(chǎn)品的監(jiān)管;食品與藥品管理局則負責保護消費者免受摻假的、不安全的食品;環(huán)境保護署則負責監(jiān)管農(nóng)藥和飲用水.除此之外，商務部、衛(wèi)生部等也在相應職責范圍內負責監(jiān)管食品安全生產(chǎn)［7］.而日本則同中國一樣采取的是逐環(huán)節(jié)管理.

3.2 我國應采用統(tǒng)一型監(jiān)管

隨著食品工業(yè)化、集約化以及食品產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延長，原來的分散型監(jiān)管越來越不能適應新的監(jiān)管環(huán)境.1)協(xié)調成本巨大.分散監(jiān)管，各自為政，必然存在權力沖突的問題.為了協(xié)調這些機構，可能不得不建立一個協(xié)調機構，但這個協(xié)調機構如果沒有足夠的權力，往往無濟于事.與其這樣，還不如把所有機構整合到一起.2)可能出現(xiàn)監(jiān)管漏洞.分散監(jiān)管，各個機構各司其責.但隨著食品新產(chǎn)品的出現(xiàn)，原來看視無縫的監(jiān)管體系現(xiàn)在出現(xiàn)了縫隙，可能會出現(xiàn)各個機構都不愿意監(jiān)管的一些食品.

筆者認為，我國應采取統(tǒng)一監(jiān)管的體制.這樣做符合國際的潮流.人們普遍認識到，食品安全貫穿于原材料生產(chǎn)、食品加工、食品貿易到食品消費的一個連續(xù)有機的過程，應該從農(nóng)業(yè)原材料開始，對食品形成的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，應當盡可能地減少監(jiān)管機構的數(shù)量，最好由一個獨立的監(jiān)管機構負責食品安全［8］.在美國，國家審計署每年都會向國會提交報告，主張借鑒國外成熟經(jīng)驗把美國的食品安全監(jiān)管機構整合成一家機構.智利、阿根廷和荷蘭等國也都積極探討成立統(tǒng)一監(jiān)管機構的必要性和可行性［4］.

3.3 統(tǒng)一監(jiān)管機構的構建

筆者認為，應當將我國有關食品安全監(jiān)管的機構統(tǒng)一起來，整合成一個獨立的專業(yè)監(jiān)管機構.該機構在中央可以目前的食品安全委員會為基礎建立，將目前在中央部委諸如衛(wèi)生部、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局、國家食品藥品管理局中有關食品安全監(jiān)管的職能全部剝離，轉移到新設的食品安全委員會.食品安全委員會直接向國務院負責，負責全國有關食品監(jiān)管的行政、監(jiān)督和信息發(fā)布等工作.在地方，也應當同中央一樣，將各個有關食品監(jiān)管的機構全部整合到一起.所有地方食品監(jiān)管機構向上級食品監(jiān)管機構負責，實行垂直領導，不再向地方政府負責.這樣做有利于切斷地方和部門的干預，做到真正的公正執(zhí)法.

建立統(tǒng)一、垂直的食品監(jiān)管機構體系，可以起到“節(jié)約協(xié)調成本，掃除監(jiān)管死角，集中監(jiān)管資源，切斷不良干預”的效果.

4 建立食品專員制度

無論統(tǒng)一監(jiān)管還是分散監(jiān)管，最終監(jiān)管效果的好壞還取決于具體的監(jiān)管工作人員.如前所述，美國的監(jiān)管體制屬于分散型，非常復雜，但其監(jiān)管效果仍然是不錯的.究其原因，在于監(jiān)管工作人員的高效.對于監(jiān)管工作人員，除了人員、專業(yè)知識等制約因素外，最重要的是監(jiān)管動力.監(jiān)管工作人員監(jiān)管與自己利益不直接相關的食品安全，總會產(chǎn)生懈怠等倫理成本問題.在法治不彰的情形下，監(jiān)管人員還拿自己擁有的監(jiān)管權力尋租，也是很普遍的事情.在這種環(huán)境下，指望食品監(jiān)管能夠獨善其身似乎是一件不可能的事.但是，如果我們痛下決心，排除利益干擾，通過制度建設，建設一個廉潔、高效的監(jiān)管隊伍也不是不可能.筆者認為，食品專員制度將是一個能夠解決監(jiān)管動力和監(jiān)管腐敗的不錯選擇.

食品專員是指一個區(qū)域內負責食品安全的最高官員.該專員對食品安全問題實行總負責，權責一致.具體地說:1)食品專員制度剛建立時，可考慮向歐美等國家招聘食品專員.正如前述，我國是一個人情社會，如果最初由國人擔任食品專員，最終可能很難實現(xiàn)其要實現(xiàn)的效果.而歐美人擔任食品專員，由于已經(jīng)形成的性格習慣，加之顧慮較少，應當更容易推行這項制度.2)食品專員招聘應當公開透明，招聘過程可以考慮通過電視直播.食品專員可考慮由一個招聘委員會選舉.招聘委員會成員人數(shù)不限，如經(jīng)30人聯(lián)名推薦，即可出任食品招聘委員會成員.3)食品專員實行任期制，一個任期可以考慮為2年.任期滿后，可連選連任.4)食品專員實行高薪制.食品專員可以配兩名助手.這些助手在食品專員的授權下，可以代表食品專員行使職權.高額的年薪可以激發(fā)食品專員及其助手的監(jiān)管動力，并使其對職位倍加珍惜，抵御腐敗的誘惑.5)食品專員的財產(chǎn)應當公開，以接受公眾的監(jiān)督.正如美國學者路易斯·D·布蘭代斯(Louis D.Brandeis)指出，公開制度作為社會與產(chǎn)業(yè)弊病的矯正政策而被推崇，“陽光是最好的防腐劑，電燈是最有效的警察”［9］.權力只有陽光下運行，才有可能避免專橫、腐敗的一面.

食品專員最大的優(yōu)點是做到權責一致.我們許多行政部門最大的問題是“決策的不負責，而負責的不決策”.還有一個問題，往往將監(jiān)管最終的責任推給部門，個人不愿意負任何責任.權責不一致和部門負責制使得監(jiān)管根本落不到實處.食品專員則實行個人負責制.因此，個人無從推諉，只能認真行事.

5 完善配套制度

食品監(jiān)管應當是一個綜合的體系，僅僅依靠政府和食品專員顯然不足以改善食品安全局面.應當充分發(fā)動民眾監(jiān)督食品安全的興趣，調動全社會力量，讓食品行業(yè)違法違紀者無處可遁.為此，主要應當建立以下制度:

1)情報提供獎勵制度.在我國，打擊刑事犯罪時，如果民眾提供信息，將會給一定的獎勵.可以借鑒這個制度，充分調動民眾監(jiān)督的積極性.獎勵可以根據(jù)最終罰款的比例給出.對于違法認定起到實質性作用的情報，可以給提供人不超過違法罰款20%的獎勵.

2)暢通民事責任救濟渠道.民事責任，食品安全監(jiān)管應起到基礎性的作用.但在我國，懲罰性賠償?shù)牧Χ容^小，以及司法機關配合問題等原因，使得民事責任對我國食品安全所起到的改善作用微乎其微.筆者認為，其一，應當提高懲罰性賠償金.目前《食品安全法》第96規(guī)定的十倍賠償金看似很高，但實際上由于多數(shù)食品自身金額并不是很大，實際上起不到震懾違法者的作用.因此，應當將最低賠償金提高到至少5 000元.其二，暢通司法.法院應當積極受理此類案件，不得以任何理由拒絕受理.由于種種原因，我國目前法院對于大規(guī)模食品侵權案件通常是不受理的.司法是社會公正的最后一道防線，法院如果不受理，百姓之正義將無處伸張.對比之下，《法國民法典》第4條明確規(guī)定:審判員借口沒有法律或法律不明確不完備而拒絕受理者，得以拒絕審判罪追訴之［10］.對消費者因食品安全所致?lián)p害賠償?shù)乃痉ň葷坏瓜M者權益得以維護，而且能起到協(xié)助政府監(jiān)管和提高監(jiān)管有效性的作用.事實上，如果民事救濟渠道一直是暢通的，類似“三鹿”這樣的惡性事件根本就不會發(fā)生［11］.

除此之外，食品安全監(jiān)管還應當發(fā)揮大眾傳媒、消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、非政府組織的監(jiān)督作用.食品安全監(jiān)管利益錯綜復雜，只有集全社會之力，才有可能保證成功.

［1］人民網(wǎng)江蘇視窗.2011年食品安全26起重大事件盤點［EB/OL］.(2011－12－10)［2013－08－10］http:∥js.people.com.cn/html/2011/12/10/54885.html.

［2］任盈盈.食品安全調查［M］.北京:東方出版社，2004:1－5.

［3］劉亞平.美國食品監(jiān)管改革及其對中國的啟示［J］.中山大學學報:社會科學版 ，2008(4):146－148.

［4］陳錫文，鄧楠.中國食品安全戰(zhàn)略研究［M］.北京:化學工業(yè)出版社，2004:247－275.

［5］李江華，張蓓蓓，趙蘇.我國食品安全法律體系研究［J］.食品科學，2006，27(10):613 －616.

［6］孫偉，張正竹.中國食品安全監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及對策［J］.北京工商大學學報:自然科學版 ，2011，29(2):59 －62，74.

［7］楊鷺花.美國食品安全監(jiān)管體系對我國的啟示［J］.中國食物與營養(yǎng)，2007(9):13－15.

［8］李亦欣.淺析我國食品安全制度存在的問題——從“地溝油”說起［J］.法學研究，2012(7):102－104.

［9］Brandeis L D.Other people’s money and how the bankers use it［M］.NewYork:Abrams ed，1967:62.

［10］波塔利斯J E M，特龍謝F D，比戈德普雷阿梅訥F J J，等.拿破侖法典［M］.李浩培，吳傳頤，孫鳴崗，譯.北京:商務印書館，1979:1.

［11］張保紅.論食品安全監(jiān)管視角下的民事賠償制度［J］.黑龍江省政法管理干部學院學報，2012(6):61－63.

Review on Construction of Unified Food Supervision System and Food Commissioner System

ZHANG Bao-hong
(School of Law，Shaoguan University，Shaoguan 512005，China)

The reasons for the problems in Chinese food safety and problems in the present supervision institutions were investigated.In order to improve the current situation，the present supervision institutions need to be integrated into an independent professional regulatory agency，which can conserve supervisory resources，improve supervisory efficiency，and eliminate interference of regional interests.Meanwhile，the food commissioner system should be established and the commissioners should have the power and responsibility.It is better to hair foreigners to be the commissioners so that they can exclude effects of human feelings.Moreover，the commissioners'individual property should be publicly disclosed to make a more powerful supervision of the food commissioners.The efforts of the whole society should be given to solve the food safety problems.

food safety;supervision;rent-seeking;food commissioner

TS201.6;R155.5;TS207.7

A

2095-6002(2013)05-0013-05

張保紅.論食品統(tǒng)一監(jiān)管體制和食品專員制度的構建.食品科學技術學報，2013，31(5):13－17.

ZHANG Bao-hong.Review on Construction of Unified Food Supervision System and Food Commissioner System.Journal of Food Science and Technology，2013，31(5):13 －17.

2013-06-30

張保紅，男，副教授，博士，主要從事民商法研究.

(責任編輯:檀彩連)