魏振英

（中共聊城市委黨校，山東 聊城 252000）

我國是世界上人口最多的國家，也是老齡化速度最快、老年人最多的國家。如何使越來越多的農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居，已經(jīng)成為一個突出的社會問題?，F(xiàn)階段，農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式越來越不適應(yīng)社會主義經(jīng)濟的發(fā)展，因此不斷完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，對于促進社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會有著重要的意義。

一、構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的必要性

構(gòu)建和完善我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障機制，不僅是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求，而且也是促進我國農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的時代呼喚，對實現(xiàn)農(nóng)民夢寐以求的養(yǎng)老夢、醫(yī)療夢有著十分重要的現(xiàn)實意義。

1.構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系是建設(shè)和諧社會的必然要求

完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系是建設(shè)社會主義和諧社會的重要前提和基礎(chǔ)，它有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差距和消除城鄉(xiāng)壁壘；有利于促進社會公平和社會穩(wěn)定；有利于維護農(nóng)民利益和保障農(nóng)民的權(quán)利。當(dāng)前我國已經(jīng)進入老齡化國家行列，而我國老年人口有近60%分布在農(nóng)村，這些年，我們國家把工作的重心和重點放在了城市人口的養(yǎng)老問題上，出臺了一系列的政策和法規(guī)，但對于占老年人口大多數(shù)的農(nóng)村養(yǎng)老保障而言，卻沒有形成完整系統(tǒng)的體系和框架。黨中央提出要構(gòu)建社會主義核心社會，到2020年其目標(biāo)和任務(wù)就是要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，所以農(nóng)村養(yǎng)老保障問題理應(yīng)成為我們現(xiàn)在和將來一段時期重點解決的問題，否則，和諧社會的建設(shè)必將成為一句空話。

2.構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系是切實解決”三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是目前制約我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之處，而落后的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是瓶頸中的瓶頸。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，是解決“三農(nóng)”問題的一項重要內(nèi)容，長期以來，養(yǎng)老難、看病難是社會中普遍存在的現(xiàn)象，但相比城市居民而言，農(nóng)民的狀況更令人堪憂，并沒有實質(zhì)性的建立有關(guān)農(nóng)民和農(nóng)民工的農(nóng)村社會保障制度，來解決他們的社會養(yǎng)老和醫(yī)療衛(wèi)生問題。在我國著力推進現(xiàn)代化的過程中，制度方面的缺失使得“三農(nóng)”問題的解決更是難上加難，只有逐步建立和完善各項農(nóng)村社會保障制度，切實地解除農(nóng)民的后顧之憂，才能有效地推進城鎮(zhèn)化進程。

3.構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系是應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化高峰期的現(xiàn)實需要

國際上，一般把60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻^10%的社會或者將65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎爻^7%的社會叫做老齡化社會。根據(jù)《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國60歲及以上老年人口達(dá)到1.671 4億，占總?cè)丝诘?2.5%，其中有75%的老年人口分布在農(nóng)村地區(qū)。不可否認(rèn)，未富先老是我們面臨的現(xiàn)實國情，而且人口老齡化的速度發(fā)展很快，形勢非常嚴(yán)峻。根據(jù)預(yù)測，2030年農(nóng)村65歲以上老年人口的比率將上升到17.93%，比城鎮(zhèn)的比率高出4.8個百分點；到2040年預(yù)計我國60歲以上的老年人口將有4億，其中農(nóng)村老年人約占2.6億，這預(yù)示著我國老齡化時代的真正到來。因此，在這將近30年的時間里，如果我國還不高度關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老問題，盡快健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，未來我們將無法應(yīng)對老齡化社會帶來的各種各樣的挑戰(zhàn)，老齡化問題必將成為影響和諧社會建設(shè)的一大危機。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障面臨的現(xiàn)實困境

農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是我國社會保障體系的重要組成部分，改革開放30多年來取得了令人矚目的成就，但在發(fā)展過程中依然存在很多不容忽視的問題。當(dāng)前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障面臨的現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)以下幾個方面：

1.制度方面存在缺失

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度始于20世紀(jì)80年代，發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了起步、調(diào)整和整頓階段，預(yù)計到2020年將在全國普遍實行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險。在取得了一定突破和進展的同時也存在著許多的問題，主要表現(xiàn)在：第一，制度的保障水平低。2008年我國農(nóng)村居民人均純收入為4 760.6元，而新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險中每人每月55元，全年共計660元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平仍然屬于較低水平，這些相對于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金存在相當(dāng)大的差距；盡管交55元但對于無經(jīng)濟來源的農(nóng)村老人而言也是一筆不小的數(shù)目，再加上經(jīng)濟發(fā)展、消費水平提高和物價上漲等因素的影響，領(lǐng)到手的養(yǎng)老金對于農(nóng)民現(xiàn)實的生活來說，只是杯水車薪，不能起到制度應(yīng)有的保障作用。第二，制度的可持續(xù)性差。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是個長期的制度，應(yīng)該具有相對的穩(wěn)定性。而自農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點以來，國家的政策出現(xiàn)來回波動，例如，1992年民政部頒發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，然而沒過幾年國務(wù)院就做出新規(guī)定，停止接受新業(yè)務(wù)，清理整頓已有業(yè)務(wù)。這樣缺乏穩(wěn)定性，不僅會影響到這一制度的可持續(xù)發(fā)展，也會大大降低農(nóng)民對這一政策的信任度。第三，制度的社會性缺乏。大部分農(nóng)民參加養(yǎng)老保險都是自己繳納保額，政府和社會很少對其進行實質(zhì)性投入和補貼。因此，我國目前養(yǎng)老保險制度實際上更接近商業(yè)保險制度，國家對農(nóng)村養(yǎng)老費的“政策扶持”失去了現(xiàn)實作用，可以說根本不具備應(yīng)有的“社會性”，而是一種自我保障性質(zhì)的儲蓄性養(yǎng)老，或者說是一種政府辦的儲蓄性商業(yè)保險模式。

2.傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)

在我國，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障是建立在依托土地之上的家庭養(yǎng)老，這種養(yǎng)老模式得以延續(xù)千載，應(yīng)該說有其合理的一面。但是，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，地方政府為增加財政收入，不惜低成本征用農(nóng)地，并以市場價格轉(zhuǎn)手，致使耕地不斷減少。所以，基于土地基礎(chǔ)上的家庭養(yǎng)老將越來越困難。隨著農(nóng)村土地養(yǎng)老保障不斷弱化，農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，經(jīng)濟供養(yǎng)不足，老年人生活困難。計劃生育政策的實施，使家庭人口數(shù)量逐漸減少，家庭趨向小型化、核心化，這使養(yǎng)老所需的人力資源不足。其次，生活照料難以實現(xiàn)，老年人生活不便 。目前，農(nóng)村中大量出現(xiàn)“空巢家庭”和“隔代家庭”，農(nóng)村老年人不但得不到子女的經(jīng)常照料，還要擔(dān)負(fù)照料子女下一代的責(zé)任。最后，缺乏精神慰藉，老年人孤獨寂寞感加深。由于“空巢家庭”的增多，子女迫于競爭、生活壓力，與老人見面、情感交流的時間減少，農(nóng)村老人得不到子女的精神慰藉，缺乏家庭的天倫之樂。

3.政府責(zé)任不到位

目前，我國還沒有建立比較完善的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，原因是多方面的，其中一個主要原因就是政府的責(zé)任不到位。一是制度建設(shè)不到位。由于制度不健全，農(nóng)村社會保障缺乏規(guī)范管理，導(dǎo)致資金的征繳、管理、發(fā)放和監(jiān)督不清，責(zé)任不明。二是社會公正理念不到位。政府沒有動態(tài)地考慮到農(nóng)村養(yǎng)老社會保障的建設(shè)與城市的銜接問題，投入嚴(yán)重的不足，致使農(nóng)村和城市養(yǎng)老保障的差距日益擴大。三是財政支持不到位。一些地方政府將社會保障投入看成是負(fù)擔(dān)而不是投資，所以很容易在財政投入上過多地苛刻，由于缺乏政府的財政支持，農(nóng)村社會保障制度沒有走上健康發(fā)展的軌道。四是法律保障不到位。法律制度的缺失，導(dǎo)致保障對象不夠明確，保障資金來源不夠穩(wěn)定，保障標(biāo)準(zhǔn)不夠一致，這樣給農(nóng)村社會保障體系建設(shè)帶來一系列的問題和困難。

4.管理方面不夠規(guī)范

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的管理存在不合理之處：一是管理體制不規(guī)范。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度更接近于商業(yè)保險制度，但是它卻缺少商業(yè)保險運作的機制和經(jīng)驗，而且由于缺乏專業(yè)的管理人才，農(nóng)村社會保障的管理漏洞較多，致使養(yǎng)老基金管理機制存在較大的缺失。二是管理機構(gòu)混亂。目前農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理與運營在一些地區(qū)要么無專門機構(gòu)管理，要么出現(xiàn)多個部門管理，造成管理混亂的局面，導(dǎo)致全國部分地區(qū)出現(xiàn)城鄉(xiāng)分割、條塊分割和各自為政的現(xiàn)象。三是管理效率不高。農(nóng)村社會保障資金由中央發(fā)放到地方政府之后，被挪用擠占的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，或用于解決地方財政困難，或用于投資其他項目，使政府無法兌現(xiàn)對農(nóng)民的承諾，致使保障基金缺乏安全性和流動性，嚴(yán)重?fù)p傷了農(nóng)村居民參保的積極性。

三、構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的新思路

在當(dāng)前全面構(gòu)建社會主義和諧社會與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，構(gòu)建完善的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系至關(guān)重要。針對目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障面臨的現(xiàn)實困境，提出解決問題的新思路及對策。

1.完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是政府的一項重要社會政策，是我國農(nóng)村社會保障制度的重要組成部分。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革、農(nóng)村計劃生育政策的落實、人口老齡化進程的加速，客觀上增加了建立并完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的需求。作為一種正在完善中的保障制度，其關(guān)鍵就在于解決目前影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作開展的各種問題。為此，第一，確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位。通過立法的形式建立與健全社會保險與社會保障制度，出臺新型的法律規(guī)范，逐步實行城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度。第二，加大推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的力度。首先在基金的籌集方面，政府的支持引導(dǎo)是關(guān)鍵，要加大財政扶持力度，使全體社會參保人員享受同等待遇；其次在基金管理方面應(yīng)拓寬農(nóng)?；鹪鲋登溃龅交鹗罩胶?，同時健全監(jiān)管機制，加強基金監(jiān)督管理力度。第三，加大宣傳力度，增強農(nóng)民的參保意識。要把國家的政策以及參保者所享有的權(quán)利給農(nóng)民講透，充分利用全國開展的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的大好契機，使農(nóng)民放心投保，激發(fā)農(nóng)民的參保意識和主動性、積極性。

2.積極探索和建立多元化農(nóng)村養(yǎng)老模式

據(jù)統(tǒng)計，目前農(nóng)村老齡化水平為14.2%，比城鎮(zhèn)高3.5個百分點，當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老形勢尤為嚴(yán)峻，應(yīng)立足于農(nóng)村地區(qū)的實際，探索出家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老三者相結(jié)合的農(nóng)村“多元化養(yǎng)老新模式”，以緩解當(dāng)前農(nóng)村的贍養(yǎng)危機。

（1）家庭養(yǎng)老。在我國農(nóng)村，“養(yǎng)兒防老”的觀念已經(jīng)根深蒂固，農(nóng)村家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的主要形式。隨著“421”型家庭、空巢老人等的增多，子女們對自己父母生活方面的照顧壓力加大，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到極大挑戰(zhàn)。盡管這種模式存在很多問題，但并不能否定家庭的養(yǎng)老價值，而應(yīng)充分發(fā)揮出家庭的養(yǎng)老功能。為此，我們應(yīng)大力加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，弘揚孝道文明、培育孝道文化，為家庭養(yǎng)老提供良好的道德文化環(huán)境；大力加強立法工作，充分保障農(nóng)村老年人的合法權(quán)益，出現(xiàn)家庭養(yǎng)老糾紛通過農(nóng)村基層組織的勸解和教育進行及時協(xié)調(diào)處理。

（2）社會養(yǎng)老。隨著我國計劃生育政策的實施和推行，加上多數(shù)年輕人外出務(wù)工，造成農(nóng)村兩代人分居的現(xiàn)象較為普遍，一些老年人的養(yǎng)老觀念也在發(fā)生改變，已開始接受一些新型的養(yǎng)老模式，如社區(qū)養(yǎng)老、養(yǎng)老保險等社會養(yǎng)老模式。2009年中央明確提出“建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”，并從當(dāng)年開始試點推行，成果逐漸顯現(xiàn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險實行個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持的基金籌集模式。

（3）農(nóng)村互助養(yǎng)老。農(nóng)村互助養(yǎng)老模式是介于家庭養(yǎng)老和純社會化養(yǎng)老之間的一種新型養(yǎng)老模式，它不僅符合傳統(tǒng)養(yǎng)老習(xí)俗，而且還豐富了老年人的生活，促進了社會和諧。例如，2008年河北省肥鄉(xiāng)縣創(chuàng)建第一家農(nóng)村互助幸福院，在全國率先探索實施“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”養(yǎng)老新模式，走出了一條符合農(nóng)村實際、具有當(dāng)?shù)靥厣牡统杀尽熬耩B(yǎng)老”之路。這種新型模式保障了農(nóng)村老人享受社會的公共設(shè)施服務(wù)，也彌補了政府在養(yǎng)老服務(wù)方面的不足。但作為新生事物，它也面臨著保障資金不足、發(fā)展項目單一等問題，需要政府進一步規(guī)范和扶持。

3.政府應(yīng)充當(dāng)主導(dǎo)角色和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任

當(dāng)前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可以調(diào)節(jié)和縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，也具有收入的再分配功能，因此應(yīng)該主要由政府來提供。而各級政府只有厘清各自職責(zé)，才能充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用。首先是政府的監(jiān)管責(zé)任。只有嚴(yán)密監(jiān)管，農(nóng)村養(yǎng)老保障的各個環(huán)節(jié)才能有效銜接，有限的資源才能得到合理利用，從而獲得效益最大化。為保證農(nóng)村社會保障資金的安全運營和保值增值，政府有必要積極推動新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體進行輿論監(jiān)督，以彌補政府監(jiān)管機制的缺失。其次是政府的財政責(zé)任。加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移支付力度、財政支持力度，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)；同時創(chuàng)新構(gòu)建各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中財政資金供給機制，完善現(xiàn)行的分稅制預(yù)算管理體制，解決好各級政府職能的合理設(shè)置及相應(yīng)的財力保障問題。還可以通過征收社會保障稅來開辟新稅源，允許農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金投資資本市場使其保值增值。最后是政府的道德責(zé)任。政府要通過各種形式，大力弘揚孝文化的精華，倡導(dǎo)中華民族敬老養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德，通過簽訂贍養(yǎng)協(xié)議書，使得年輕人更好地孝敬父母，在廣大農(nóng)村形成一種“養(yǎng)老”的良好氛圍。

4.合理運用權(quán)變原則實現(xiàn)區(qū)域平衡

針對我國東西部地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實國情，運用管理學(xué)中的權(quán)變原則，在我國發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)各自情況，建立符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。農(nóng)村發(fā)達(dá)地區(qū)由于城鎮(zhèn)化進程發(fā)展較快，有可能在短期內(nèi)完成城鄉(xiāng)社會保障一體化，可以建立一種如鎮(zhèn)保的農(nóng)民市民化保障制度作為過渡方式。而在一些城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高的欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困落后的農(nóng)村地區(qū)，中央政府及各級地方政府必須發(fā)揮其社會資源的再分配功能，政府必須承擔(dān)為特定老人群體提供養(yǎng)老保障責(zé)任，通過非納費型社會救助型養(yǎng)老金來進行，為早日能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障制度做好前提準(zhǔn)備。通過不同地區(qū)不同發(fā)展情況的不同做法，在農(nóng)村社會保障的建立和完善過程中達(dá)到一種相對的平衡，從而確保農(nóng)村經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

5.完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的法律法規(guī)

當(dāng)前，由于沒有形成完備的法律體系，我國的農(nóng)村社會保障事業(yè)無法獲得健康發(fā)展，根據(jù)我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的長期性、緊迫性和艱巨性，立法機構(gòu)應(yīng)盡快制定相關(guān)基本法——《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，而不應(yīng)把它和企業(yè)職工、國家工作人員統(tǒng)歸在《社會養(yǎng)老保險法》中，以提高《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》的層次和效力。在此基礎(chǔ)上相關(guān)機構(gòu)制定單項法規(guī)，如《農(nóng)村最低生活保障條例》、《農(nóng)村社會救濟工作條例》等，以推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)更好地開展。不斷增強農(nóng)村養(yǎng)老保險法律規(guī)范制度設(shè)計的科學(xué)性和可操作性，確定合理的基金籌集方式和檔次，擴大覆蓋面，提高保障能力。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集方式應(yīng)堅持國家、集體、個人分擔(dān)的原則，建議以立法形式明確三者在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集當(dāng)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和比例。在全國范圍內(nèi)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)計不同的籌資檔次，具體根據(jù)投保人自身的承受能力和意愿進行選擇。

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