劉邦凡，詹國(guó)輝

（燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

城管執(zhí)法人員是處于行政執(zhí)法過(guò)程鏈條中最基層的底端。同時(shí)，其最為主要的責(zé)任就在于履行基層公務(wù)員的社會(huì)管理和監(jiān)管職能，同時(shí)也具有對(duì)社會(huì)安全、市容市貌的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管等一定量的行政自由裁量權(quán)。城管執(zhí)法人員在基層公務(wù)員與社會(huì)公眾之間的互動(dòng)過(guò)程中，關(guān)系表現(xiàn)得最為密切。在我們國(guó)家中，由于城管執(zhí)法人員所擁有某些特點(diǎn)、身份和工作性質(zhì)，因此在這行政執(zhí)法過(guò)程中一定程度上會(huì)造成其行為失范現(xiàn)象。

一、城管在行政執(zhí)法行為的失范表現(xiàn)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)地方政府在一定程度上賦予了基層公務(wù)員特別是基層的城市管理人員，其相當(dāng)大的行政自由裁量權(quán)。同時(shí)也應(yīng)該看到，相較之其他基層公務(wù)員，城管執(zhí)法人員有時(shí)是最有效用的，因?yàn)樗麄兡軌蛑苯犹峁┗鶎痈哔|(zhì)量公共服務(wù)、進(jìn)而確保社會(huì)公眾的利益得以實(shí)現(xiàn)；反之，也可能帶來(lái)一定的害處，他們可以憑借自由裁量權(quán)肆意橫行。與此同時(shí)也該看到，由于行政裁量權(quán)的運(yùn)用尺度上有所失控，進(jìn)而造成城市管理執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)城市管理行為上的失范現(xiàn)象。［1］

1.執(zhí)法程序的缺位執(zhí)行

眾所周知，執(zhí)法程序的公正化會(huì)對(duì)實(shí)體性公正有著反促進(jìn)效用。盡管中央和地方政府在執(zhí)法程序有著相關(guān)的規(guī)定，然而在法治化進(jìn)程下仍然存在著“重實(shí)體、輕程序”的問(wèn)題，違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較凸顯。

正是因?yàn)槲覀儑?guó)家比較緩慢的法制化進(jìn)程，不完備的對(duì)應(yīng)行政程序規(guī)范，監(jiān)管體系比較滯后和不完善，這些都在一定程度上造成城管執(zhí)法人員在行政程序上擁有很大的自由裁量權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致了城管執(zhí)法人員辦事效率低，存在著比較嚴(yán)重拖拉現(xiàn)象。特別是在賦予權(quán)利或解釋義務(wù)的行政自由裁量行為方面，也在一定程度上造成不當(dāng)程序和方式。

2.行政執(zhí)法方式的選擇不恰當(dāng)

最近幾年，城管執(zhí)法人員越來(lái)越以“暴力”示人，造成這一行為失范的主要原因：其一，缺乏對(duì)城管執(zhí)法人員的權(quán)力規(guī)制；其二，與城管執(zhí)法人員個(gè)人化的道德素質(zhì)相關(guān)。在城市管理過(guò)程中，為了約束基層執(zhí)法人員而制定相應(yīng)的行政法律、法規(guī)條文，鑒于其監(jiān)管體制的不健全，因而對(duì)行政裁量權(quán)的約束效果不佳。同時(shí)，城管執(zhí)法人員個(gè)人道德修養(yǎng)良莠不齊，一部分的執(zhí)法人員難以把握恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法手段以及對(duì)掌控執(zhí)法精神有欠缺，不能將社會(huì)公眾利益放在其基準(zhǔn)點(diǎn)上。

3.行政自由裁量權(quán)的過(guò)度濫用

為了公共利益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)秩序的穩(wěn)健，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)的有序化和政府的高效化，勢(shì)必會(huì)要求基層政府尤其是基層執(zhí)法人員對(duì)自由裁量權(quán)的恰當(dāng)而又合理的整合與運(yùn)用。這也就必然要求我們國(guó)家在對(duì)行政主體在何種合理、合法的范圍內(nèi)進(jìn)行選擇行使相應(yīng)的基層行政自由裁量權(quán)。但是現(xiàn)實(shí)困境在于我們國(guó)家實(shí)體法中的法律法規(guī)條文中很少有對(duì)基層執(zhí)法人員的相關(guān)規(guī)定。另外，盡管現(xiàn)有的法律法規(guī)體系中對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)定和規(guī)范比較繁多，但沒有形成一定的標(biāo)準(zhǔn)，其所定性定義都比較寬泛，缺乏針對(duì)性。但應(yīng)看到的是，城市管理實(shí)踐過(guò)程中，城管執(zhí)法人員會(huì)因個(gè)人利益，對(duì)裁量權(quán)的不合理運(yùn)用來(lái)改善自我的生存狀態(tài)，換句話說(shuō)，就是利用個(gè)人的所擁有的那一定的行政自由裁量權(quán)來(lái)進(jìn)行權(quán)力尋租現(xiàn)象。［2］同時(shí)在這種現(xiàn)象背景下，執(zhí)法人員在利益的驅(qū)使下會(huì)過(guò)度化地濫用其行政自由裁量權(quán)。

二、城管行為失范的行動(dòng)邏輯

1.城管執(zhí)法人員的利己性驅(qū)動(dòng)

城管執(zhí)法人員是擁有較多自由度的某一特殊行政群體，因而其執(zhí)法行為往往會(huì)在利己性的驅(qū)動(dòng)作用下，在行政執(zhí)法過(guò)程中難免就會(huì)發(fā)生行為失范。正是因?yàn)閳?zhí)法目標(biāo)多雜，城管執(zhí)法人員要在基于各種利益的誘惑下，勢(shì)必會(huì)作出選擇性行為。［3］假如在執(zhí)法過(guò)程中存在多種執(zhí)行方案時(shí)，城管執(zhí)法人員在受到利己性驅(qū)動(dòng)作用下，一般意義上會(huì)采納能給自身帶來(lái)更大的利益的計(jì)劃?？梢姡缛舫枪軋?zhí)法人員追求個(gè)人利益最大化的引導(dǎo)，就會(huì)使得其所執(zhí)行的方針政策是會(huì)因其個(gè)人的利己性的篩選。如若所要求執(zhí)行的方針與政策是對(duì)于相關(guān)執(zhí)法人員視為較為硬性指標(biāo)項(xiàng)，執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)法者依然會(huì)在自身利益的篩選之后，再對(duì)其進(jìn)行有選擇地分化執(zhí)行或者是放寬；對(duì)于一部分彈性比較大的政策執(zhí)行，其相對(duì)而言，會(huì)選擇對(duì)有助于自身利益獲取的執(zhí)行方案；而相較于與其利益有所沖突的執(zhí)行方案，其一般上會(huì)采取軟性化執(zhí)行策略，進(jìn)而造成執(zhí)行效果不佳。因此在城管執(zhí)法人員利己性的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)進(jìn)一步地增加城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)行為失范現(xiàn)象的可能性。

2.規(guī)則的非理性依賴

隨著法制建設(shè)的進(jìn)步，城管執(zhí)法人員的工作正面臨不確定性，有可能引發(fā)不良爭(zhēng)議與糾紛事件。非理性執(zhí)法規(guī)則會(huì)造成城管執(zhí)法人員躲在規(guī)則的夾縫中，也能做到城管執(zhí)法人員免于行政責(zé)任。原因就在于：執(zhí)法者對(duì)程序的非理性依賴是執(zhí)法者能夠逃脫責(zé)任的方式之一，當(dāng)執(zhí)法者面臨某些失誤與困境之時(shí)，其既可以以主觀態(tài)度來(lái)決定選擇何種執(zhí)法程序來(lái)執(zhí)行。［4］（P43）再加之，執(zhí)法制度、規(guī)則的過(guò)度泛濫一定程度上是會(huì)降低制度和規(guī)則的效用，可見規(guī)則較為雜多在某種意義上是會(huì)形成其有限官僚主義權(quán)力的基礎(chǔ)。［5］（P42）由此可知，刻意地去遵循那些法律法規(guī)規(guī)則也會(huì)造成形式主義，同時(shí)本該城管執(zhí)法人員積極行動(dòng)來(lái)提高公共服務(wù)往往就被規(guī)則依賴給取消掉了。

3.稀缺而又有限的政策資源

相較于城管執(zhí)法人員所完成的任務(wù)來(lái)說(shuō)，政策資源經(jīng)常是不足的。具體地說(shuō)，城管執(zhí)法人員的決策是在時(shí)間和信息非常有限的情況下做出來(lái)的。此外，完成所需任務(wù)的人力經(jīng)常也會(huì)不足。同時(shí)，對(duì)于服務(wù)的需求傾向于增加與供給一致。當(dāng)服務(wù)的質(zhì)量變好以后，對(duì)于它們的需求就會(huì)增加，然而城管執(zhí)法人員機(jī)構(gòu)所擁有的資源并沒有相應(yīng)地增加，從而就會(huì)降低這種服務(wù)的質(zhì)量。有學(xué)者指出，這種需求是一種彈性需求，可見這種彈性需求進(jìn)一步地加劇資源的短缺。

城管執(zhí)法人員在依據(jù)上一層級(jí)官僚所制定出的決策來(lái)對(duì)城市進(jìn)行管理時(shí)，而在這城市管理過(guò)程中就需要一定的政策資源來(lái)輔助決策的執(zhí)行。從廣義范圍來(lái)說(shuō)，城市管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及其相關(guān)人員一定程度上是可以作為政策執(zhí)行的資源；而僅僅從狹義范圍來(lái)說(shuō)，政策資源就僅是指在公共政策執(zhí)行活動(dòng)中的經(jīng)費(fèi)。由此看出，城管執(zhí)法人員在為民眾提供公共服務(wù)過(guò)程中，就需要行政法律、相關(guān)法規(guī)，以及對(duì)各種有偏差的社會(huì)利益追求對(duì)其的考量，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致此政策資源的不足，再根據(jù)社會(huì)大環(huán)境對(duì)公共政策資源的價(jià)值進(jìn)行合理有效地配置，進(jìn)而選擇益于個(gè)人利益的理性化政策資源的配置方式。［6］但是，必須正視一點(diǎn)，此種執(zhí)法人員會(huì)因?yàn)檎哔Y源方面的缺乏而在集體所有事務(wù)與工作上一致地來(lái)實(shí)施格式統(tǒng)一的規(guī)則，其反應(yīng)可能是“治療類選法”，即為在最有利于自身的地方加大其投入時(shí)間和資源量。［7］而這又會(huì)使得城管執(zhí)法人員在面對(duì)行政處罰時(shí)，依然會(huì)依據(jù)稀缺有限的政策資源，來(lái)選擇能帶來(lái)自身利益或者是部門利益的方案，同時(shí)對(duì)不利于或有損于自身的政策，其一般意義上選擇回避甚至設(shè)立一些困難來(lái)對(duì)政策執(zhí)行有所影響。

4.執(zhí)法對(duì)象的非自愿性

城管執(zhí)法人員機(jī)構(gòu)的“顧客”—執(zhí)法對(duì)象，表現(xiàn)出非自愿性。在強(qiáng)制性的情況下，執(zhí)法對(duì)象是被城管執(zhí)法人員強(qiáng)迫成為其“顧客”的。例如，在城管執(zhí)法人員處罰某一小商小販時(shí)就是如此。然而，在強(qiáng)制性不存在的條件下，這種“非自愿性”仍然存在，原因在于城管執(zhí)法人員機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)或福利是公民在其他地方無(wú)法獲得的。換言之，政府的城管執(zhí)法人員機(jī)構(gòu)壟斷了對(duì)于該種服務(wù)或利益的供給。

此外，城管執(zhí)法人員就不可能被這些非自愿的顧客監(jiān)督與約束。其原因在于：（1）若城管執(zhí)法人員機(jī)構(gòu)沒有很好地滿足“顧客”的需求，并不會(huì)對(duì)自身有損失。而且，在某些情況下，如果城管執(zhí)法人員能夠減少顧客的話，他將會(huì)獲得獎(jiǎng)勵(lì)。（2）即使顧客對(duì)于城管執(zhí)法人員機(jī)構(gòu)的服務(wù)不滿意，這種“非自愿”的顧客也不能自由地退出他與城管執(zhí)法人員的關(guān)系。在這種情況下，城管執(zhí)法人員就可以比較隨意地對(duì)待他們的顧客，包括忽略他們的需要、濫用職權(quán)、不尊重下層貧窮的公民等。［8］（P123）當(dāng)然，這并不意味著顧客是完全無(wú)助的。在某種程度上，顧客可以利用他們掌握的資源來(lái)限制城管執(zhí)法人員，城管執(zhí)法人員依賴于顧客對(duì)于他們決定的服從。但是，城管執(zhí)法人員和顧客之間的關(guān)系仍然是不均衡的。這種關(guān)系主要取決于城管執(zhí)法人員的偏好和優(yōu)先選擇。這就意味著雖然城管執(zhí)法人員和他們的顧客之間存在某種互相依賴，但是他們之間必然會(huì)充滿沖突。

三、規(guī)制城管行為失范的對(duì)策

1.強(qiáng)化城管執(zhí)法人員的倫理和道德教育

城管執(zhí)法人員所具有一般城管執(zhí)法人員的自利性，因而對(duì)其進(jìn)行倫理和道德層面上的教育是必不可少的。換句話說(shuō)，就是加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的自律或者是內(nèi)部控制。內(nèi)部控制是由基層公務(wù)員倫理準(zhǔn)則組成的，在規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制有缺陷條件下，加強(qiáng)其道德行為。其最終的目標(biāo)就在于要建構(gòu)出內(nèi)部控制機(jī)制，來(lái)保證城管隊(duì)伍能符合道德準(zhǔn)則和職業(yè)操守。因而在通過(guò)對(duì)其倫理和道德層面上教育，以此來(lái)喚起城管執(zhí)法人員倫理道德的自主性、自覺性。［9］（P386）

在對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行倫理和道德教育的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)要強(qiáng)化對(duì)城管執(zhí)法人員在公共倫理與道德教育層面上的反思的認(rèn)識(shí)的重要性。（可見，反思大體指執(zhí)法者的個(gè)人自我反省以及執(zhí)法者反思其與社會(huì)公眾之間對(duì)話過(guò)程問(wèn)題。）同時(shí)我們應(yīng)該看到的是行政良心在執(zhí)法過(guò)程中的作用效果。在城市管理過(guò)程中執(zhí)法者做出執(zhí)法行為之前，會(huì)以執(zhí)法者行政良心作為心里考量和平衡準(zhǔn)繩，而這也是有助于對(duì)行政道德的選擇。因此，主管部門應(yīng)當(dāng)要對(duì)那些符合執(zhí)法者應(yīng)有的倫理道德行為進(jìn)行肯定及嘉獎(jiǎng)。同時(shí)也就需要在行動(dòng)之后，去考量執(zhí)法人員自身行政行為是否符合倫理和道德規(guī)范。［10］總體來(lái)說(shuō)，其行政道德是行政人員職業(yè)道德的重要規(guī)范。其行為操守是要與行政執(zhí)法的法律和規(guī)范相融合，可見這進(jìn)一步地凸顯了行政良心甚至是行政道德在執(zhí)法過(guò)程中重要的倫理層面價(jià)值。因而，如若在城市管理過(guò)程中執(zhí)法人員能夠擁有一定的行政良心以及行政道德，那么在行政執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法者忽視執(zhí)法目的和合理性的可能性就會(huì)大大降低。

2.重塑城管執(zhí)法人員的行政執(zhí)法流程

重塑城管執(zhí)法人員的行政執(zhí)法流程主要包括了如下幾個(gè)方面：其一是要重新明確行政執(zhí)法的目標(biāo)，其二要變革城管整體組織化架構(gòu)，其三再造行政執(zhí)法流程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法流程的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，其四要合理化運(yùn)用相關(guān)資源和手段來(lái)規(guī)制基層的行政執(zhí)法人員，最終使得行政執(zhí)法效果得以改善。但是要合理改善其行政執(zhí)法效果，就需要以最終的結(jié)果和績(jī)效為行為導(dǎo)向，對(duì)城管部門中進(jìn)行內(nèi)部設(shè)計(jì)。同時(shí)還需要對(duì)城市管理行政執(zhí)法過(guò)程中的有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的流程進(jìn)行重塑和再造，具體方略包括如四個(gè)方面：（1）明確清晰的行政目標(biāo)，有利于執(zhí)行的有效性發(fā)揮。但應(yīng)當(dāng)注意到，在明確目標(biāo)時(shí)，需要對(duì)組織進(jìn)行定性，同時(shí)還需要進(jìn)行量化指標(biāo)的考核。（2）制定相對(duì)應(yīng)工作說(shuō)明書，詳細(xì)地解釋和說(shuō)明本次執(zhí)行過(guò)程中目標(biāo)和手段，同時(shí)在處理不同問(wèn)題情況下，要合理化去遵守現(xiàn)有執(zhí)法規(guī)則和程序，以期能盡可能而又充分地反應(yīng)出他們所能夠面對(duì)的各種可能性和突發(fā)狀況，從而為其能作出恰當(dāng)而又及時(shí)反應(yīng)提供相應(yīng)的較為清晰行為標(biāo)準(zhǔn)。（3）以當(dāng)前的信息技術(shù)為支撐，通過(guò)運(yùn)用信息平臺(tái)來(lái)監(jiān)督其負(fù)面行為，例如黑箱操作、裁量權(quán)的濫用、差異化服務(wù)等。（4）建立科學(xué)化評(píng)估體系，同時(shí)完善其可行性獎(jiǎng)懲機(jī)制。

3.完善城管執(zhí)法人員的監(jiān)督體系

在現(xiàn)有監(jiān)督體系中主要包括了以下幾種監(jiān)督方式：司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、公民監(jiān)督以及輿論媒體監(jiān)督。但是，社會(huì)總是在發(fā)展的，因而就需要不斷完善其監(jiān)督體系。同時(shí)要構(gòu)建一支專業(yè)化的、第三方的、相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督方式，而建立這種新型監(jiān)督方式來(lái)監(jiān)督現(xiàn)有城市管理部門的前提是這種監(jiān)督方式能否得到全社會(huì)的認(rèn)可。我們國(guó)家的黨和政府要在行政法律、行政法規(guī)上充分保障其合法、合理地位，同時(shí)要賦予與應(yīng)有權(quán)力大小相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)力來(lái)監(jiān)督現(xiàn)有的城市管理部門。必須看到的是，此第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)要把著重點(diǎn)放在客觀事實(shí)上，以公開化和公正方式來(lái)行使相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力，另外此監(jiān)督機(jī)構(gòu)要面向社會(huì)，接受社會(huì)民眾的監(jiān)督和制約。只有讓城市管理部門的基層發(fā)展的行政自由裁量權(quán)處于多種監(jiān)督方式之下，這才能從一定程度上防止和遏制城管執(zhí)法人員的行政自由裁量權(quán)濫用。

4.運(yùn)用法律手段規(guī)制行政執(zhí)法失范行為

之所以造成城管執(zhí)法人員行政自由裁量權(quán)的濫用和運(yùn)用不當(dāng)，主要是我們國(guó)家現(xiàn)有的相關(guān)法制建設(shè)滯后所致。這就必然體現(xiàn)了行政程序立法的必要性。眾所周知，法律程序是法律的關(guān)鍵所在，而行政法律更是如此。一旦行政法律缺乏一系列的行政程序要件，這勢(shì)必會(huì)造成行政法律的滯后以及會(huì)降低其效用。因此，倘若行政程序被法律化后，其一，作為執(zhí)法者的城管執(zhí)法人員在行使相關(guān)行政自由裁量權(quán)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政程序所規(guī)定的有所作為，反之若無(wú)作為或者是不作為，執(zhí)法者就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。其二，作為權(quán)力客體——執(zhí)法對(duì)象，是有權(quán)利要求執(zhí)法者按之前的法定行政程序來(lái)有所作為和城市管理行為，可見行政相對(duì)人是可以反方向來(lái)監(jiān)督城管執(zhí)法者，使得其能合理、合法地行使自由裁量權(quán)，進(jìn)而進(jìn)一步地防止和遏制城管執(zhí)法的主觀隨意性。［11］由此可見，在城市管理過(guò)程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是可以按照行政處罰法等相關(guān)規(guī)定，依據(jù)各地城市管理部門的實(shí)情建立起一整套的程序性制度，如調(diào)查取證制度、公開制度、聽證制度等等，以此來(lái)遏制城市管理部門執(zhí)法者的主觀隨意性以及其行為失范現(xiàn)象。

四、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)上述分析，造成城管執(zhí)法人員行為失范的原因主要包括以下幾點(diǎn)：個(gè)體利己性、有限而又稀缺的政策資源、規(guī)則的非理性依賴、執(zhí)法對(duì)象的非自愿性等諸多方面，為了規(guī)制這種行為失范所能帶來(lái)的消極后果，從城管執(zhí)法人員的分析角度出發(fā)，采取倫理和道德教育，重塑執(zhí)法流程、法律、監(jiān)督手段等規(guī)制對(duì)策來(lái)約束城管執(zhí)法人員的行為。因而，合理化規(guī)制城管執(zhí)法人員，不單單是對(duì)服務(wù)型政府與法治政府的建設(shè)要求，而這也是實(shí)現(xiàn)我們國(guó)家基層政府轉(zhuǎn)變執(zhí)法職能的未來(lái)趨勢(shì)。

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