王 剛

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院， 山東 青島 266100）

中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理狀況及創(chuàng)新

王 剛

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院， 山東 青島 266100）

研究目的：對(duì)中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理狀況進(jìn)行梳理，進(jìn)行沿海灘涂的環(huán)境管理創(chuàng)新，從而為保護(hù)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境提供決策參考。研究方法：文獻(xiàn)分析法。研究結(jié)果：（1）中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制是一種分散管理和資源管理的體制；（2）沿海灘涂的法規(guī)不健全；（3）沿海灘涂的管理手段單一。概括而言，目前的沿海灘涂管理是“分散管理、資源管理、入口管理”。研究結(jié)論：要實(shí)現(xiàn)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，需要建立沿海灘涂綜合管理體制、健全灘涂法律體系、完善灘涂環(huán)境管理手段，即實(shí)現(xiàn)沿海灘涂的“綜合管理、生態(tài)管理、過(guò)程管理”。

土地生態(tài)；沿海灘涂； 環(huán)境管理

本文所稱沿海灘涂（Tidal Flat），是指具有可供沿海生物生存、棲息和繁殖的生態(tài)物質(zhì)基礎(chǔ)的潮間帶、潮上帶和潮下帶。目前，學(xué)界主要從地質(zhì)學(xué)、生態(tài)學(xué)角度對(duì)沿海灘涂的資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行研究[1-3]。盡管目前的研究成果顯示沿海灘涂生態(tài)環(huán)境狀況堪憂[4]，但是學(xué)界鮮有對(duì)造成開(kāi)發(fā)與保護(hù)失衡的管理狀況進(jìn)行系統(tǒng)分析的研究成果。這種狀況限制了對(duì)沿海灘涂環(huán)境管理的深入研究，也難以針對(duì)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境不斷惡化的狀況，提出切實(shí)可行的管理創(chuàng)新對(duì)策。針對(duì)這種狀況，本文擬對(duì)中國(guó)目前沿海灘涂的環(huán)境管理體制、法律法規(guī)、環(huán)境管理手段進(jìn)行系統(tǒng)梳理，從而實(shí)現(xiàn)本文的兩個(gè)研究目標(biāo)：一方面，通過(guò)系統(tǒng)、全面的梳理，發(fā)現(xiàn)中國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理的問(wèn)題所在，從而提出解決對(duì)策；另一方面，為學(xué)界進(jìn)一步展開(kāi)沿海灘涂的環(huán)境管理研究奠定資料基礎(chǔ)。

1 中國(guó)分散的沿海灘涂環(huán)境管理體制

目前，中國(guó)的沿海灘涂（環(huán)境）管理權(quán)限分散在多個(gè)管理部門，是典型的分散管理體制。水利部政府網(wǎng)站的職責(zé)內(nèi)容顯示其職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)“海岸灘涂的治理和開(kāi)發(fā)”，這表明中央將沿海灘涂的管理權(quán)限授予了水利管理部門?；谥醒胝倪@種職能安排，地方沿海政府灘涂管理機(jī)構(gòu)大部分設(shè)立在水利管理部門。另一方面，國(guó)務(wù)院又將灘涂濕地的管理職能賦予了林業(yè)管理部門。中國(guó)加入了濕地公約后，國(guó)務(wù)院在國(guó)家林業(yè)局設(shè)立了濕地保護(hù)管理中心（又稱“國(guó)際濕地公約履約辦公室”，簡(jiǎn)稱濕地辦），全面負(fù)責(zé)濕地的管理與保護(hù)。沿海灘涂濕地作為濕地的重要組成部分，也被納入國(guó)家林業(yè)局的管理職能之內(nèi)。實(shí)際上，沿海灘涂的職能管理不僅涉及水利管理部門和林業(yè)管理部門，至少還有4個(gè)相關(guān)職能管理部門也有所涉及（表1）。

中國(guó)沿海灘涂管理體制中的職能管理主體可以分為兩大類：一是灘涂自然資源管理主體，二是灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體（圖1），但是實(shí)際上沿海管理主體并沒(méi)有嚴(yán)格分割，很多管理主體的管理職能同時(shí)涉及這兩方面，表明中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制與灘涂開(kāi)發(fā)體制是糾合在一起的，難以有效區(qū)分兩者的差異。

表1 涉及沿海灘涂環(huán)境管理的國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門一覽表Tab.1 Governmental departments of tidal flat at central level in China

圖1 中國(guó)沿海灘涂分部門管理模式示意圖Fig.1 Decentralized management mode of tidal flat in China

上述管理體制只是論述了職能部門對(duì)沿海灘涂的（環(huán)境）管理，實(shí)際上，中國(guó)沿海灘涂（環(huán)境）管理體制的復(fù)雜程度遠(yuǎn)不止如此。就所有權(quán)性質(zhì)而言，中國(guó)的沿海灘涂屬于國(guó)家所有，中國(guó)《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”，這從根本法層面上確認(rèn)了沿海灘涂資源歸國(guó)家所有。實(shí)際上中國(guó)沿海灘涂的使用權(quán)和收益權(quán)分散于地方各級(jí)政府，而不是集中在中央[5]，國(guó)務(wù)院掌握水資源和土地資源的所有權(quán)，但是其對(duì)水資源和土地資源所有權(quán)的行使是通過(guò)地方各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)的。水利管理部門、土地管理部門等國(guó)務(wù)院組成部門與地方政府職能部門之間是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。地方政府中的水利管理部門、土地管理部門與各級(jí)地方政府之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此，當(dāng)中央職能部門與地方政府之間存在政策的偏離時(shí)，地方政府職能部門更傾向于聽(tīng)取地方政府的政策，代表地方的利益。

除了職能部門上下級(jí)的這種弱勢(shì)關(guān)系外，中國(guó)的現(xiàn)行管理體制也明確地將灘涂經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職能授予地方政府[6]。沿海11個(gè)省級(jí)地方政府中，不少地方政府中設(shè)置了專門的灘涂管理機(jī)構(gòu)，以負(fù)責(zé)灘涂的開(kāi)發(fā)與管理。而且，地方的沿海灘涂環(huán)境管理與資源管理更是糾纏在一起，難以有效區(qū)分。概括而言，中國(guó)省級(jí)地方政府的灘涂管理可以分為三類：（1）水利管理部門系統(tǒng)的灘涂管理，灘涂管理機(jī)構(gòu)被納入水利廳（水務(wù)局）的管理之下。大部分的沿海地方政府都采取了這種管理體制。（2）農(nóng)（林）管理部門系統(tǒng)的灘涂管理，灘涂管理機(jī)構(gòu)隸屬于農(nóng)（林）管理部門。江蘇省的灘涂機(jī)構(gòu)就是這種構(gòu)建。（3）水利管理部門與海洋管理部門雙重負(fù)責(zé)的灘涂管理體制。上海市將水利管理與海洋管理整合，成立水務(wù)局，亦稱海洋局，即俗稱的“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子” （表2）。

表2 中國(guó)沿海11省市的灘涂管理機(jī)構(gòu)類別表Tab.2 Governmental departments of tidal flat at local level in China

2 中國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理的法律依據(jù)

中國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)一部專門的灘涂管理或生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律和行政法規(guī)。目前中央的灘涂管理部門對(duì)沿海灘涂的環(huán)境管理法律依據(jù)主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是有關(guān)（海洋）環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，二是有關(guān)（海洋）資源管理的法律法規(guī)，它們構(gòu)成了中央職能部門進(jìn)行沿海灘涂環(huán)境管理的主要法律依據(jù)（表3）。

表3 中國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理的主要法律法規(guī)Tab.3 Main laws & regulations on the environment management of tidal flat in China

地方政府對(duì)沿海灘涂的環(huán)境管理，不僅依據(jù)上述法律法規(guī)，還依據(jù)地方人大或政府頒布的地方法規(guī)或地方規(guī)章。目前，大部分的地方政府都頒布了地方環(huán)境保護(hù)條例，有的沿海地方政府還頒布了地方海洋環(huán)境保護(hù)條例如浙江省在2004年頒布了《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》。此外，11個(gè)省級(jí)沿海地方政府中已經(jīng)有7個(gè)地方政府頒布了專門的沿海灘涂管理法規(guī)或規(guī)章，構(gòu)成了地方灘涂管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行灘涂環(huán)境管理的主要法律依據(jù)（表4）。

表4 沿海7省市的有關(guān)沿海灘涂的地方法規(guī)或規(guī)章Tab.4 Legislation & regulation on tidal flat at local levels

基于表3和表4的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理的法律依據(jù)具有以下兩個(gè)問(wèn)題：（1）在法律和行政法規(guī)層面，中國(guó)尚沒(méi)有頒布一部專門的沿海灘涂管理法律。中央職能管理部門對(duì)沿海灘涂的環(huán)境管理主要依據(jù)（海洋）環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和（海洋）資源管理法律法規(guī)，以及其他一些相關(guān)法律。散見(jiàn)于不同法律規(guī)定的沿海灘涂環(huán)境管理，使得沿海灘涂管理機(jī)構(gòu)的多元化成為現(xiàn)實(shí)的選擇。（2）地方政府也并沒(méi)有制定專門的灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)或規(guī)章，其對(duì)沿海灘涂的管理?xiàng)l例或辦法更多地是從資源管理的角度制定的。因此，地方灘涂管理機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理法律依據(jù)是灘涂管理?xiàng)l例，而非灘涂環(huán)境保護(hù)條例。法律依據(jù)對(duì)灘涂資源的過(guò)多關(guān)注，也使得地方灘涂管理機(jī)構(gòu)更側(cè)重于灘涂的資源管理與開(kāi)發(fā)，而非生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

3 中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理手段

環(huán)境管理手段，亦稱環(huán)境調(diào)整方法，是指通過(guò)與環(huán)境資源有關(guān)的社會(huì)關(guān)系，使環(huán)境法的功能得以發(fā)揮、內(nèi)容得到具體落實(shí)的手段和方法的總稱[7]。環(huán)境管理手段具有多樣性，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境管理手段可以做出不同的劃分。盡管理論上的環(huán)境管理手段具有多樣性，但是現(xiàn)實(shí)中中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理手段卻比較單一。目前中國(guó)沿海灘涂管理部門采用的環(huán)境管理手段主要有以下幾種。

3.1 灘涂開(kāi)發(fā)的環(huán)境許可

灘涂開(kāi)發(fā)的環(huán)境許可，是指灘涂管理部門根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事涉及灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)的行為。大部分沿海地方政府都規(guī)定了灘涂開(kāi)發(fā)之前一定要獲得灘涂相關(guān)管理部門的環(huán)境許可，但是作為中國(guó)沿海灘涂管理部門采用的主要環(huán)境管理手段之一，環(huán)境許可的運(yùn)用還存在一定的問(wèn)題：（1）灘涂開(kāi)發(fā)的環(huán)境許可和其他的行政許可糾合在一起，沒(méi)有凸顯出灘涂開(kāi)發(fā)許可的生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能，從而使得其生態(tài)環(huán)境保護(hù)的能力下降。（2）中國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)灘涂開(kāi)發(fā)環(huán)境許可的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和方法。中國(guó)在灘涂管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面尚沒(méi)有一部全國(guó)性的專門法律以及行政法規(guī)，使得各沿海地方政府對(duì)于灘涂開(kāi)發(fā)的行政許可發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和方法存在差異，各沿海地方政府也將許可的發(fā)放辦法制定一并授予灘涂管理機(jī)構(gòu)，如《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》的第9條明確規(guī)定，“許可證的發(fā)放辦法由省灘涂圍墾部門制定”。灘涂開(kāi)發(fā)環(huán)境許可中存在的上述問(wèn)題，也使得沿海灘涂管理部門難以實(shí)現(xiàn)對(duì)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

3.2 灘涂開(kāi)發(fā)的環(huán)境規(guī)劃

環(huán)境規(guī)劃亦稱之為生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境資源規(guī)劃，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要手段。中國(guó)各地方政府的沿海灘涂管理?xiàng)l例中大部分都確立灘涂開(kāi)發(fā)的環(huán)境規(guī)劃，要求灘涂開(kāi)發(fā)主體以及灘涂管理部門對(duì)沿海灘涂開(kāi)發(fā)進(jìn)行有效的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃要求或偏離環(huán)境規(guī)劃的灘涂開(kāi)發(fā)將被禁止。盡管沿海灘涂管理?xiàng)l例已經(jīng)明確規(guī)定了灘涂開(kāi)發(fā)需要經(jīng)過(guò)環(huán)境規(guī)劃，但實(shí)際上中國(guó)沿海灘涂開(kāi)發(fā)的環(huán)境規(guī)劃還存在諸多問(wèn)題：（1）缺乏利益相關(guān)者的參與。利益相關(guān)者對(duì)環(huán)境規(guī)劃的參與非常重要，可以提高環(huán)境規(guī)劃制定的科學(xué)性，促進(jìn)環(huán)境規(guī)劃的可實(shí)施性，但是各地方政府的沿海灘涂管理?xiàng)l例鮮有對(duì)環(huán)境規(guī)劃進(jìn)行公眾聽(tīng)證的規(guī)定和程序。盡管有部分管理?xiàng)l例（方法）對(duì)涉及的利益相關(guān)方做出了進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是沒(méi)有規(guī)定利益相關(guān)方參與的渠道、程序。（2）缺乏對(duì)環(huán)境規(guī)劃的檢查和監(jiān)測(cè)。灘涂開(kāi)發(fā)的環(huán)境規(guī)劃一旦做出后，灘涂管理部門很少組織人力、資金等對(duì)環(huán)境規(guī)劃的進(jìn)展情況展開(kāi)檢查和監(jiān)測(cè)，其對(duì)灘涂環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施，還是主要依靠入口管理，而非過(guò)程管理。（3）缺乏對(duì)灘涂開(kāi)發(fā)環(huán)境規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估。環(huán)境規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估主要是對(duì)環(huán)境規(guī)劃實(shí)施效果的檢查、監(jiān)督，以及校正、調(diào)整和補(bǔ)救等，其中對(duì)造成或可能造成的環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)救是評(píng)估的主要目的，但是沿海灘涂一旦開(kāi)發(fā)或者開(kāi)發(fā)完成后，灘涂管理部門便少有組織環(huán)境專家進(jìn)行灘涂環(huán)境評(píng)估的行為。

3.3 灘涂違規(guī)開(kāi)發(fā)與環(huán)境破壞的行政處罰

行政處罰是行政管理部門的重要管理手段，是一種糾錯(cuò)式和制裁式的法律規(guī)制方式。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，行政處罰被稱之為環(huán)境行政處罰。環(huán)境行政處罰相對(duì)于一般行政處罰而言，種類更多，如劉武朝對(duì)環(huán)境行政處罰的種類做出過(guò)歸納和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政處罰的種類（不含名稱相同者）不下33種[8]。在沿海灘涂的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，行政處罰是非常重要的一種環(huán)境管理手段，沿海地方政府有關(guān)灘涂管理的地方法規(guī)或者規(guī)章中都賦予灘涂管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政處罰權(quán)。概括而言，這些地方法規(guī)或規(guī)章設(shè)定灘涂違規(guī)開(kāi)發(fā)與環(huán)境破壞的行政處罰主要包括以下幾種：罰款、恢復(fù)原狀、賠償損害、停止違法行為。盡管地方法規(guī)或規(guī)章對(duì)沿海灘涂的環(huán)境行政處罰的規(guī)定比較明確，但是在運(yùn)用時(shí)還是存在一定的問(wèn)題：（1）種類過(guò)少。相對(duì)于幾十種環(huán)境行政處罰種類，沿海灘涂的環(huán)境行政處罰種類顯然過(guò)少。種類的不足會(huì)限制灘涂管理部門對(duì)環(huán)境行政處罰的有效運(yùn)用。（2）單純注重罰款。在7個(gè)有關(guān)沿海灘涂的管理?xiàng)l例或辦法中，對(duì)罰款的規(guī)定尤為詳細(xì)。例如《廣東省河口灘涂管理?xiàng)l例》第28條至31條對(duì)違反河口沿海灘涂管理規(guī)定的違法行為制定了詳細(xì)的處罰金額，設(shè)定了10000元以上50000元以下的處罰規(guī)定；《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》第26條設(shè)定了2000元以上20000元以下的罰款，第28條設(shè)定了1000元以上10000元以下的罰款，但是對(duì)其他3種行政處罰方式卻沒(méi)有給予太多的設(shè)定。對(duì)罰款的過(guò)重依賴，使得灘涂管理部門難以實(shí)現(xiàn)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

4 中國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理的創(chuàng)新

綜上，中國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理的癥結(jié)在于沿海灘涂是“分散管理、資源管理和入口管理”。要實(shí)現(xiàn)沿海灘涂資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的平衡，需要將沿海灘涂的環(huán)境管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬C合管理、生態(tài)管理和過(guò)程管理”?；谶@樣的分析思路，筆者認(rèn)為中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理應(yīng)該進(jìn)行以下幾個(gè)方面的管理創(chuàng)新。

4.1 理順沿海灘涂的環(huán)境管理體制，改“分散管理”為“綜合管理”

要實(shí)現(xiàn)沿海灘涂經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的平衡，需要改變當(dāng)前沿海灘涂的環(huán)境管理體制。國(guó)外學(xué)者Rodney J. James早在2000年就提出灘涂綜合管理的理念和思路[9]。澳大利亞在實(shí)際管理中，也已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施灘涂綜合管理[10]。羅伯特·凱和杰奎琳將這種綜合管理稱之為一體化管理，并指出一體化管理的目的就是讓多個(gè)部門在最小的阻礙下取得進(jìn)展[11]。借鑒國(guó)外沿海灘涂的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)和理念，中國(guó)沿海灘涂環(huán)境管理體制改革的思路之一就是設(shè)立中央職能部門主導(dǎo)的環(huán)境優(yōu)先的沿海灘涂綜合管理體制。筆者認(rèn)為可以構(gòu)建沿海灘涂綜合管理委員會(huì)，這一綜合管理委員會(huì)將成為沿海灘涂相關(guān)管理主體溝通、協(xié)調(diào)的平臺(tái)，負(fù)責(zé)沿海灘涂資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境的信息收集、政策協(xié)調(diào)、利益平衡以及責(zé)任明確等。它既是全國(guó)性沿海灘涂政策與法律的執(zhí)行主體，也將出臺(tái)有關(guān)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政規(guī)章。綜合管理委員會(huì)要體現(xiàn)出中央主導(dǎo)與環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，因?yàn)橹醒肼毮懿块T更能代表國(guó)家利益（相對(duì)地方政府）和環(huán)境利益，因此，相對(duì)于各沿海地方政府，環(huán)境保護(hù)部門林業(yè)管理部門等中央職能部門要在綜合管理委員會(huì)占據(jù)核心地位。綜合管理委員會(huì)應(yīng)該遵循綜合管理的理念將沿海灘涂作為大海洋生態(tài)系統(tǒng)的一部分進(jìn)行管理。這是因?yàn)檠睾┩可鷳B(tài)系統(tǒng)的破壞可能危及整個(gè)海洋系統(tǒng)，例如某處灘涂可能是某種瀕危海龜?shù)漠a(chǎn)卵地，灘涂的被破壞，有可能導(dǎo)致這一珍貴物種的滅絕，而這一物種的滅絕又可能造成整個(gè)海洋生態(tài)的破壞。

4.2 完善沿海灘涂的法律體系

目前，中國(guó)有關(guān)專門沿海灘涂管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)還處于空白階段。法律法規(guī)的完善，是理順沿海灘涂環(huán)境管理體制與健全管理手段的基礎(chǔ)。其完善應(yīng)該體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）提高目前沿海灘涂有關(guān)法規(guī)的法階。全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院應(yīng)出臺(tái)全國(guó)性的沿海灘涂法律或行政法規(guī)。（2）沿海灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容需要進(jìn)一步充實(shí)。例如可以設(shè)立“零凈損失”（No Net Loss）的灘涂開(kāi)發(fā)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)既包括面積的“零凈損失設(shè)定，也包括灘涂環(huán)境容量的設(shè)定。對(duì)灘涂開(kāi)發(fā)需求較大的沿海地方政府，可以實(shí)施開(kāi)發(fā)權(quán)交易，要求在保障全國(guó)灘涂面積不減少的前提下可以向其他地方政府“購(gòu)買”灘涂開(kāi)發(fā)面積。美國(guó)早在20世紀(jì)90年代就通過(guò)立法對(duì)濕地（包括灘涂濕地）的開(kāi)發(fā)許可、補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行了規(guī)定，并制定了 “零凈損失”的目標(biāo)[12]。因此，有些美國(guó)學(xué)者表示美國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“零凈損失”時(shí)代，美國(guó)的濕地（灘涂濕地）已經(jīng)不再損失，并且有些正在被創(chuàng)造[13]。

4.3 健全沿海灘涂的環(huán)境管理手段

要理順沿海灘涂的環(huán)境管理，需要從時(shí)間和方式兩個(gè)維度構(gòu)建中國(guó)沿海灘涂完善的環(huán)境管理手段。

在時(shí)間維度上，需要改變以往“注重入口管理而輕于過(guò)程管理”的沿海灘涂環(huán)境管理手段，建立“從入口、過(guò)程到結(jié)果”的整體環(huán)境管理手段體系。筆者依據(jù)環(huán)境管理手段發(fā)揮效力的時(shí)間階段標(biāo)準(zhǔn)，將沿海灘涂環(huán)境管理手段分為事前、事中和事后三個(gè)方面。事前環(huán)境管理手段主要關(guān)注對(duì)沿海灘涂生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事前預(yù)防，具體工具包括灘涂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、灘涂環(huán)境許可和灘涂環(huán)境規(guī)劃；事中環(huán)境管理手段保障在沿海灘涂開(kāi)發(fā)與管理過(guò)程中進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其具體工具包括灘涂環(huán)境評(píng)估和灘涂信息披露；事后環(huán)境管理手段對(duì)造成生態(tài)環(huán)境破壞的行為進(jìn)行懲戒和補(bǔ)償，其具體工具包括灘涂限期治理、灘涂生態(tài)補(bǔ)償。

在方式維度上，需要改變以往 “注重命令控制而輕于激勵(lì)引導(dǎo)” 的沿海灘涂環(huán)境管理手段，建立“命令控制與激勵(lì)引導(dǎo)” 的雙重環(huán)境管理手段體系。筆者根據(jù)環(huán)境管理手段的方式標(biāo)準(zhǔn)，將沿海灘涂的環(huán)境管理手段分為命令控制型和激勵(lì)引導(dǎo)型（又稱之為市場(chǎng)激勵(lì)型）兩大類體系。大部分時(shí)間維度上的沿海灘涂環(huán)境管理手段都可以納入命令控制型環(huán)境管理手段之中。激勵(lì)引導(dǎo)型環(huán)境管理手段，強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段把外部性納入到環(huán)境破壞者內(nèi)部，促進(jìn)其對(duì)資源的有效利用[13]。它具有低成本高效率的特點(diǎn)和技術(shù)革新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵(lì)，因而在美國(guó)得到廣泛運(yùn)用[14]，具體工具包括灘涂開(kāi)發(fā)權(quán)交易、灘涂開(kāi)發(fā)稅（費(fèi)）、灘涂保護(hù)補(bǔ)貼和押金返還、灘涂保護(hù)自愿性協(xié)議。

（References）：

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Conditions and Innovation of Environmental Management on Tidal Flat in Coastal China

WANG Gang
（Law & Politics School, Ocean University of China, Qingdao 266100，China）

The purpose of the paper is to analyze the current situation of environmental management in the tidal flat area in Coastal China, aiming to propose policy innovation for protecting the related ecological environment. Method employed is literature analysis. The results indicate that 1) Current environmental management policies on tidal flat in China is a decentralized pattern and belongs to the traditional resource management category; 2) Current legislation of tidal flat is not perfect; 3) Management tools of tidal flat are too simple. It is concluded that we should establish an integrated system for tidal flat management, realizing the legislation and the supplemented management tools if we aim to achieve the ecological and environmental protection of the tidal flat. The main idea is the so-called comprehensive management, process management, and ecological management.

land ecology; tidal flat; environmental management

F301.2

A

1001-8158（2013）04-0046-07

2012-03-08

2013-01-17

國(guó)家社科基金“我國(guó)海洋環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建研究”（12BZZ052）。

王剛（1979-），男，山東即墨人，講師，博士研究生。主要研究方向?yàn)楹Ｑ蠊芾怼h(huán)境保護(hù)。E-mail: wgang78@126.com