趙準(zhǔn) 李紹海 謝汝歡

民主集中制制度建設(shè)的江蘇探索

趙準(zhǔn) 李紹海 謝汝歡

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。堅(jiān)持和完善民主集中制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有逐步完善相關(guān)具體制度，才能把黨的高度統(tǒng)一性與發(fā)揮全體黨員的創(chuàng)造性緊密結(jié)合，使這一根本原則真正落實(shí)到黨的工作和黨的建設(shè)的各個(gè)方面，切實(shí)增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力。

一、江蘇在民主集中制制度建設(shè)方面卓有成效

近年來，我們黨在完善民主集中制方面做了大量工作，黨內(nèi)政治生活始終保持正?；卮髥栴}決策步入科學(xué)化民主化軌道，干部人事工作民主公開程度日益提高，黨員民主權(quán)利得到進(jìn)一步落實(shí)和保障。在中央的領(lǐng)導(dǎo)和帶動(dòng)下，江蘇在這些方面進(jìn)行了一定的探索和實(shí)踐。

黨的代表大會(huì)制度進(jìn)一步完善。近年來，江蘇先后選擇一個(gè)省轄市（淮安）和14個(gè)縣（市、區(qū)）開展黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行黨代表大會(huì)年會(huì)制，每年年初或年底召開一次黨代表大會(huì)，報(bào)告黨委、紀(jì)委工作情況，接受大會(huì)評議監(jiān)督和黨代表詢問質(zhì)詢；陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于黨代表大會(huì)議案、意見、建議提出和辦理的有關(guān)文件，形成一整套工作機(jī)制。黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作的開展，為黨代表和廣大黨員民主參與和監(jiān)督黨內(nèi)事務(wù)提供了一個(gè)制度性的渠道。

黨委全委會(huì)重要作用得到有效發(fā)揮。健全常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作并接受監(jiān)督制度，省市縣三級黨委均建立和落實(shí)了常委會(huì)向全委會(huì)述職述廉制度和全委會(huì)成員對常委會(huì)工作詢問質(zhì)詢制度。2008年，江蘇省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)的若干意見》，規(guī)定凡涉及全省性的重大事項(xiàng)，都必須由省委全委會(huì)討論決定；健全全委會(huì)民主推薦重要干部制度，換屆集中調(diào)整或者各省轄市、省各部門正職空缺時(shí)，有關(guān)人選應(yīng)在全委會(huì)上進(jìn)行民主推薦。這些制度，使全委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)利得到切實(shí)維護(hù)和保障。

黨委常委會(huì)議事決策機(jī)制逐步健全。2006年，江蘇制訂出臺(tái)《省委常委會(huì)議事決策規(guī)則》，對常委會(huì)議事決策的范圍、會(huì)議制度、決策執(zhí)行等作了明確規(guī)定，要求凡提交會(huì)議討論的議題，有關(guān)單位應(yīng)深入進(jìn)行調(diào)查研究，重大議題省委分管常委要親自參加調(diào)研，在此基礎(chǔ)上提出兩個(gè)以上可供比較的方案再上會(huì)；凡提交會(huì)議討論的干部任免事項(xiàng)，與會(huì)者須對擬任免人員要逐個(gè)表明同意、不同意或緩議。2008年，省委制訂《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后工作機(jī)制意見〉的實(shí)施辦法》，建立常委會(huì)內(nèi)部溝通、工作協(xié)調(diào)、集體決策等機(jī)制。議事決策規(guī)則的制訂，從制度和機(jī)制上保障了省委常委帶頭貫徹民主集中制的組織原則，確保在重大問題決策中充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)的作用。

黨代表、全委會(huì)成員對常委會(huì)工作評議監(jiān)督制度進(jìn)一步強(qiáng)化。2007年，江蘇制訂了貫徹落實(shí)中央關(guān)于地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢制度的《實(shí)施細(xì)則》，在黨委委員詢問和質(zhì)詢的對象、形式、承辦工作部門和辦理方式等方面明確了具體操作規(guī)范。建立省黨代表列席省委全委會(huì)制度，規(guī)定每位黨代表任期內(nèi)至少安排列席一次全委會(huì)，在考察推薦重要干部時(shí)，組織黨代表參加民主測評、民主推薦。2011年，制訂了《中國共產(chǎn)黨江蘇省地方各級代表大會(huì)任期制實(shí)施辦法（試行）》，對黨代表的權(quán)利和職責(zé)、開展工作的主要方式、活動(dòng)的主要組織形式、履行職責(zé)的保障等方面作出具體規(guī)定。

黨務(wù)公開工作得到切實(shí)加強(qiáng)。為了及時(shí)向社會(huì)公開重點(diǎn)工作動(dòng)態(tài)，江蘇省委建立了門戶網(wǎng)站?！翱h委權(quán)力公開透明運(yùn)行”是我國民主政治發(fā)展的重大變革，江蘇大力推進(jìn)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作。2009年3月，中紀(jì)委、中組部在江蘇睢寧縣開展試點(diǎn)，全縣通過短信、網(wǎng)絡(luò)、熱線電話等，直接受理群眾各類訴求、意見，回復(fù)率達(dá)100%，辦結(jié)率達(dá)到92%。2011年，江蘇又選擇常熟市、揚(yáng)州市江都區(qū)開展省級試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)普遍建立了縣級黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)、常委會(huì)成員職權(quán)目錄，明確界定黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)和常委會(huì)每一個(gè)成員的職權(quán)范圍和責(zé)任義務(wù)，完善黨委權(quán)力運(yùn)行流程，對黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)行權(quán)程序作了嚴(yán)格規(guī)定，切實(shí)規(guī)范了黨委權(quán)力行使，強(qiáng)化了對權(quán)力的監(jiān)督。

這些舉措，有效提升了黨委決策的科學(xué)化、民主化水平，更好發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)班子成員的積極性、主動(dòng)性，營造出生動(dòng)活潑、風(fēng)清氣正的良好政治環(huán)境，促進(jìn)了干部隊(duì)伍民主作風(fēng)的加快轉(zhuǎn)變，推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

二、民主集中制制度建設(shè)需要切實(shí)解決薄弱環(huán)節(jié)

新時(shí)期民主集中制制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持漸進(jìn)性原則，要緊扣國情、省情的實(shí)際情況來推進(jìn)。江蘇近年來在民主集中制制度建設(shè)方面取得了明顯進(jìn)展，但與當(dāng)前形勢要求和黨員群眾期待相比，還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

黨代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的職責(zé)和權(quán)限尚不夠明晰。各地普遍反映，黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)比如《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》等，只對三者職權(quán)作了原則性規(guī)定，還缺乏操作性強(qiáng)的具體制度。特別是隨著黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作的展開，試點(diǎn)地區(qū)每年既要召開全委會(huì)，又要召開黨代會(huì)年會(huì)，如果不明確界定黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的職權(quán)，容易造成黨代會(huì)、全委會(huì)內(nèi)容趨同，影響議事決策的質(zhì)量和評議監(jiān)督的效果。

領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后的運(yùn)行機(jī)制還需進(jìn)一步健全。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，由于常委分工相對獨(dú)立，常委會(huì)前常委進(jìn)行溝通醞釀缺乏制度性渠道；黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員具體工作分工相互重疊的現(xiàn)象雖已明顯減少，但在科教文衛(wèi)、政法等領(lǐng)域仍存在黨委、政府都有分管領(lǐng)導(dǎo)的問題；專職副書記的職責(zé)定位不夠清晰，在常委分工負(fù)責(zé)制下，副書記協(xié)助書記抓黨建的職能往往難以有效發(fā)揮，等等。

科學(xué)、民主、依法決策的制度有待進(jìn)一步完善。一些地方?jīng)Q策中仍存在一定的隨意性、盲目性和主觀性，決策中民主與集中的關(guān)系沒有處理好，重大決策“一把手”說了算的現(xiàn)象仍然存在；有的沒有把調(diào)查研究作為議事決策前的必經(jīng)程序，憑經(jīng)驗(yàn)盲目決策、憑感情隨意決策、憑直覺倉促?zèng)Q策；決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制尚未有效建立，以致在工作推進(jìn)和落實(shí)中造成重大損失和負(fù)面影響。

對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”權(quán)力的監(jiān)督與制約不夠。在縱向監(jiān)督上，上級對下級的監(jiān)督存在著“遠(yuǎn)”的問題，下級對上級的監(jiān)督存在著“難”的問題。在橫向監(jiān)督上，一些地方和單位紀(jì)檢監(jiān)察組織對本地本單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督難以到位，處于“弱化”狀態(tài)，對“一把手”監(jiān)督更是處于“虛化”狀態(tài)。特別是近年來，上一級黨委常委兼任下一級黨委書記的情況呈逐漸增多趨勢，這種情況下強(qiáng)化對“一把手”的監(jiān)督和制約就顯得更為重要。

三、加強(qiáng)民主集中制制度建設(shè)的著眼點(diǎn)

加強(qiáng)民主集中制制度建設(shè)要著力在健全黨內(nèi)民主保障制度、完善黨內(nèi)選舉制度、強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用、完善黨員定期評議黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子等制度方面下功夫、見成效。

加強(qiáng)黨委權(quán)力運(yùn)行的頂層設(shè)計(jì)。建議中央根據(jù)發(fā)展黨內(nèi)民主的新形勢，進(jìn)一步完善地方黨委工作條例，科學(xué)界定和劃分地方黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)三者的職權(quán)。適當(dāng)擴(kuò)大黨代會(huì)、全委會(huì)的決策事項(xiàng)和監(jiān)督范圍，合理增加全委會(huì)召開次數(shù)，把“議”的事項(xiàng)更多地交給全委會(huì)。規(guī)范黨代會(huì)、全委會(huì)評議、表決的程序和方式，擴(kuò)大黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)范圍，完善黨代表和全委會(huì)委員發(fā)揮作用的有關(guān)制度。

制訂出臺(tái)統(tǒng)一的地方黨委常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序。目前許多地方在黨委常委會(huì)議事決策方面普遍制訂了相關(guān)規(guī)章制度，但總的來看仍處于探索階段。同時(shí)由于議事決策規(guī)則的制訂是地方黨委常委會(huì)自發(fā)自為的舉措，較多地體現(xiàn)出特定階段和時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的個(gè)性特點(diǎn)，一些措施的延續(xù)性、傳承性不夠強(qiáng)。因此，建議中央在總結(jié)各地有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制訂出臺(tái)統(tǒng)一的制度規(guī)范，為地方黨委常委會(huì)議事決策提供基本依據(jù)和準(zhǔn)則。

拓寬黨代表、全委會(huì)成員發(fā)揮經(jīng)常性作用的途徑。暢通黨代表、全委會(huì)成員向常委會(huì)成員反映情況、提出建議的渠道，推行黨員旁聽基層黨委會(huì)議、黨代會(huì)代表列席同級黨委會(huì)議等有關(guān)做法。深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作，建立黨代表、全委會(huì)成員提案制度和意見建議限期辦理制度。試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制度，加強(qiáng)基層黨代表活動(dòng)陣地建設(shè)。將黨代表、全委會(huì)成員的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，切實(shí)保障他們正常履行職責(zé)的權(quán)利。

進(jìn)一步健全對領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約機(jī)制。加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專門監(jiān)督的功能，同時(shí)充分發(fā)揮人民群眾及新聞輿論監(jiān)督的作用。科學(xué)劃分和合理確定“一把手”的職責(zé)權(quán)限和行權(quán)程序，總結(jié)推行黨政正職一般不直接分管人事、財(cái)政、行政審批和招投標(biāo)“四不管”制度。創(chuàng)新巡視機(jī)制，強(qiáng)化成果運(yùn)用，充分發(fā)揮巡視工作的監(jiān)督作用。

不斷深化黨務(wù)公開。進(jìn)一步拓展黨務(wù)公開內(nèi)容，除涉及黨和國家秘密等依照規(guī)定不宜公開外都應(yīng)該向黨員公開。領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核結(jié)果、干部民主評議和測評結(jié)果、黨委常委會(huì)議定事項(xiàng)落實(shí)情況、民主生活會(huì)征求意見建議的整改情況等都要公開。規(guī)范黨務(wù)公開程序，不斷增強(qiáng)黨務(wù)公開的針對性和可操作性。逐步擴(kuò)大黨委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)范圍，提高試點(diǎn)層次，以黨務(wù)公開促民主、促公正。

健全落實(shí)民主集中制的程序性制度。目前，《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》對全委會(huì)、常委會(huì)的職責(zé)、議事決策內(nèi)容作了規(guī)定，但程序性的規(guī)定過于原則，對于全委會(huì)和常委會(huì)的議題由誰來提出、通過什么樣的方式提出，什么樣的議題必須上常委會(huì)研究，黨員權(quán)利受到侵犯時(shí)通過什么樣的程序提出、多長時(shí)間辦結(jié)，等等，都缺乏具體規(guī)定。要加強(qiáng)程序性制度建設(shè)，注重具體制度與基本制度、實(shí)體性制度與程序性制度的配套，提高制度的可操作性和運(yùn)行質(zhì)量。

重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委民主集中制制度建設(shè)。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍越來越廣、人口越來越多，影響力也越來越大。目前黨的《農(nóng)村基層組織工作條例》把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織和村、社區(qū)一級黨組織放在一起進(jìn)行規(guī)范，已經(jīng)不能完全適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際。建議有關(guān)部門要針對新的發(fā)展形勢，專門制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級落實(shí)民主集中制的制度性規(guī)范，可在《農(nóng)村基層組織工作條例》中單列一個(gè)部分處理，為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委行使權(quán)力行為提供制度保障，真正把民主集中制要求落實(shí)到基層。

責(zé)任編輯：張功杭

作者單位：（中共江蘇省委辦公廳）