劉立仁

現(xiàn)代化的歷史就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的歷史——關(guān)于城鎮(zhèn)化的一些觀點(diǎn)辨析

劉立仁

100多年前馬克思曾論斷的“現(xiàn)代化的歷史就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的歷史”，正在被中國城鄉(xiāng)己經(jīng)發(fā)生和即將發(fā)生的歷史演變印證著。中國的城鎮(zhèn)化，要讓深受鄉(xiāng)村恩澤的城市切實反哺農(nóng)村，讓世代躬耕壟畝的億萬農(nóng)民真正過上像城里人一樣的生活。當(dāng)前的“新型城鎮(zhèn)化”，其本質(zhì)是為了從根本上解決“三農(nóng)”問題。筆者長期從事農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作，鑒于此，對城鎮(zhèn)化的一些問題進(jìn)行了一些初步研究。

一、為什么要推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”

李克強(qiáng)總理在答記者問時，對為什么要推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”作了精辟回答：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢，也是廣大農(nóng)民的普遍愿望，它不僅可以帶動巨大的消費(fèi)和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，其直接作用還是富裕農(nóng)民、造福人民。我在農(nóng)村調(diào)研的時候，經(jīng)常和農(nóng)民們聊天，他們在談到對未來生活的愿望時，不少人用一句簡潔的話來表達(dá)，說是‘希望過上和城里人一樣好的日子’?！边@方面有三個觀點(diǎn)值得關(guān)注：第一個是中國城鎮(zhèn)化是世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一件大事。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言，21世紀(jì)對世界影響最大的有兩件事：一是美國的高科技，二是中國的城鎮(zhèn)化。第二個觀點(diǎn)是城鎮(zhèn)化成為破解中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題的重要出路。李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是我們最大的內(nèi)需潛力所在。我國城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%，按戶籍人口計算僅為35%左右，不僅明顯低于發(fā)達(dá)國家近80%的水平，也低于許多同等發(fā)展階段國家的水平。差距也是潛力，在未來二三十年里，如果城鎮(zhèn)化率的提高保持目前水平，每年將有1000多萬人口轉(zhuǎn)移到城市，這必然會帶來勞動生產(chǎn)率和城市集聚效益的提高，帶來城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的擴(kuò)大，帶來居民收入和消費(fèi)的增加，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，從而持續(xù)釋放出巨大的內(nèi)需潛能，這正是中國經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展的動力源泉所在。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧提出：如果說每年城鎮(zhèn)化提高1個百分點(diǎn)，2000萬農(nóng)民連家屬都要進(jìn)城，進(jìn)城到哪兒去，主要在縣城和鎮(zhèn)，比較大一點(diǎn)的鎮(zhèn)，要蓋房子、修馬路、辦學(xué)校、辦醫(yī)院，公共服務(wù)設(shè)施、水電等等都要建，這是多大的工程，全世界沒有這么大的市場，城鎮(zhèn)化的推行將加快中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三個是三個農(nóng)民的消費(fèi)相當(dāng)于一個市民的消費(fèi)。目前城鄉(xiāng)居民消費(fèi)比例為3∶1。有機(jī)構(gòu)測算，中國城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點(diǎn)，就有1300多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，由此帶動的投資、消費(fèi)需求至少可維持4%～5%的經(jīng)濟(jì)增速。

二、“新型城鎮(zhèn)化”需要科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃

我國城鎮(zhèn)化率各方形成的期望值為70%左右。根據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%才能穩(wěn)定下來。關(guān)于城鎮(zhèn)化率，新興發(fā)展中國家為60%，發(fā)達(dá)國家為80%，我國各方形成的期望值為70%左右。若中國的城鎮(zhèn)化率今后每年提高1個百分點(diǎn)，持續(xù)20年才能達(dá)到70%。2011年底，中國城鎮(zhèn)化率為51.27%。2012年底，中國城鎮(zhèn)人口達(dá)7.12億，人口城鎮(zhèn)化率提高到52.57%。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，過快過慢都不行，重要的是質(zhì)量。要進(jìn)一步提高規(guī)劃水平，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。只有這樣，才能避免患上“城市病”，才能遏制“土地財鎮(zhèn)”蔓延和“攤大餅”式擴(kuò)張。要堅持“規(guī)劃即法”，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、強(qiáng)制性、法律性和權(quán)威性。采取切實措施遏制“一任領(lǐng)導(dǎo)，一個規(guī)劃”現(xiàn)象再度泛濫。拓展專家參與規(guī)劃的深度，有必要將專家“一次參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L期參與”，明確專家的長期責(zé)任。建立“大規(guī)劃”專家隊伍，著力培養(yǎng)一批既熟悉城市發(fā)展規(guī)律，又懂經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，并能把握中國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的規(guī)劃大師。正確處理規(guī)劃制定和執(zhí)行中政府、專家和公眾之間的關(guān)系，這三者應(yīng)有機(jī)結(jié)合，相互促進(jìn)。要注重建設(shè)傳世精品工程，接受群眾審美品評，全面提升城鎮(zhèn)建設(shè)品位。好的規(guī)劃能管上百年，歐洲的很多歷史建筑和街道面貌，經(jīng)歷上百年依然保護(hù)完好，具有魅力和價值。城鎮(zhèn)化一定要因地制宜，從當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史文化、民俗鄉(xiāng)情等實際情況出發(fā)，走有特色、符合生態(tài)文明建設(shè)要求的道路。新型城鎮(zhèn)化要有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“見物不見人”，將城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，丟掉了農(nóng)村人口城市化的本義；“興城不興業(yè)”，城市規(guī)模平面擴(kuò)張，而功能卻未能得到有效提升；“重形不重神”，忽視了人們的思想觀念、生活方式、價值取向、行為準(zhǔn)則等人文精神層面的轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在進(jìn)一步提升中心城市輻射帶動功能的同時，突出抓好縣城和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)。2012年，中央提出了依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化，以新型城鎮(zhèn)化作為中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)的發(fā)展策略在高層中屢被提及?！俺擎?zhèn)化”而不是“城市化”，雖然是一字之差，但卻是國家發(fā)展觀念的飛躍。從行政區(qū)劃來看，“鎮(zhèn)”囊括了更加廣袤的地區(qū)，關(guān)注了更加廣大的人民群眾；從人口組成來看，“鎮(zhèn)”更加關(guān)注農(nóng)村人口向非農(nóng)業(yè)方式變遷的過程，更加側(cè)重解決農(nóng)民的問題；從城市發(fā)展歷程來看，“鎮(zhèn)”更加注重片區(qū)經(jīng)濟(jì)的和諧均衡，規(guī)避資源過度集中的大城市病。

三、“新型城鎮(zhèn)化”必須避免“夾生飯”

“新型城鎮(zhèn)化”的本質(zhì)是以人為本的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民變市民才是真正的城鎮(zhèn)化，要逐步解決“半城鎮(zhèn)化”和避免城鎮(zhèn)化中的“夾生飯”，解決農(nóng)村“三留守”等問題。其一，農(nóng)民變市民才是真正的城鎮(zhèn)化。李克強(qiáng)總理在答記者問時特別指出：“我們強(qiáng)調(diào)的‘新型城鎮(zhèn)化’，是以人為核心的城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)在大約有2.6億農(nóng)民工，使他們中有愿望的人逐步融入城市，是一個長期復(fù)雜的過程，要有就業(yè)支撐，有服務(wù)保障?！薄笆濉币?guī)劃提出，要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。這就有別于以往工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，“新型城鎮(zhèn)化”的最大特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化。過去很長一段時間，我們走的是土地城鎮(zhèn)化和景觀城鎮(zhèn)化的道路。土地城鎮(zhèn)化，偏重的是把農(nóng)民的土地占為城鎮(zhèn)建設(shè)，土地上的農(nóng)民卻并沒有完全納入城市社會服務(wù)范圍；景觀城鎮(zhèn)化，偏重的是按照傳統(tǒng)的城市面貌改造村鎮(zhèn)，讓農(nóng)民上樓，而農(nóng)民卻沒有全面享受到上樓以外的城市其他社會待遇。因此，在認(rèn)識城鎮(zhèn)化時，必須注意自十七大以來一直強(qiáng)調(diào)的“城鄉(xiāng)一體化”這個關(guān)鍵詞，這是理解十八大提出的“新型城鎮(zhèn)化”的一把“鑰匙”。在城鄉(xiāng)一體化大背景下的“新型城鎮(zhèn)化”，不是片面的土地城鎮(zhèn)化和景觀城鎮(zhèn)化，而是注重有實效地解決農(nóng)民問題的城鎮(zhèn)化，是有序地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的城鎮(zhèn)化，是以破除二元體制機(jī)制來提高發(fā)展質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，是趨利避害、提升人民群眾幸福感的城鎮(zhèn)化。它的最終目標(biāo)和結(jié)果，就是逐步縮小或消除城鄉(xiāng)多方面的差距，從而根本解決“三農(nóng)”問題。其二，逐步解決“半城鎮(zhèn)化”和避免城鎮(zhèn)化中的”夾生飯”。李克強(qiáng)總理在答記者問時講：“還要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。本屆政府下決心要再改造1000萬戶以上各類棚戶區(qū)，這既是解決城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，也是降低城鎮(zhèn)化的門檻?！边@是提醒我們，要注意解決“半城鎮(zhèn)化”和“夾生飯”問題。目前，我國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計以常住人口計算，按照這樣的算法已經(jīng)突破50%，但如果按照有城鎮(zhèn)戶籍的人數(shù)，按照政府提供的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)水平來說，中國的城鎮(zhèn)化率大概只有36%，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。而在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬處于“半市民化”狀態(tài)。其三，關(guān)注農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。厲以寧認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的新突破核心是要走適合中國國情的城鎮(zhèn)化道路，“中國有自己的國情，與西方工業(yè)革命后的城鎮(zhèn)化發(fā)展背景不同，因此不能走西方城鎮(zhèn)化道路，我們要走老城區(qū)+工業(yè)新區(qū)+農(nóng)村新社區(qū)的道路，三區(qū)合一就是中國的新型城鎮(zhèn)化”。對于三區(qū)合一，厲以寧的解釋是，老城區(qū)一般都有很多商業(yè)、服務(wù)中心，也建了很多工廠，但隨著發(fā)展的深入，工廠遲早要遷出老城區(qū)，這樣就催生了工業(yè)新區(qū)的建設(shè)；同時，隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村新社區(qū)也會應(yīng)運(yùn)而生，它是經(jīng)過改造的新農(nóng)村，不再以村為建制而是成為社區(qū)建制。在三區(qū)合一的模式下，環(huán)境是優(yōu)美且可持續(xù)發(fā)展的，公共服務(wù)是到位的，社會保障是一體化的?？梢哉f，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是建國以來繼土改、家庭承包之后又一次觸動農(nóng)村生產(chǎn)方式和生活方式的深層次變革。也可以說，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是目前新農(nóng)村建設(shè)的真正著力點(diǎn)。關(guān)于北京郊區(qū)城鎮(zhèn)化，他們提出“三個一批”：加快城市化進(jìn)程吸納一批，農(nóng)村城鎮(zhèn)化聚集一批，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升一批。其四，解決農(nóng)村“三留守”問題。農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老人問題，是很多國家在城鎮(zhèn)化過程中都出現(xiàn)過的普遍現(xiàn)象，但在我國顯得更為突出。近年來，涉及“三留守”的傷亡事故、權(quán)益侵害等時有發(fā)生，令人痛心疾首。必須看到，徹底解決“三留守”問題，特別是留守兒童、留守婦女問題，根本出路在于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和在城鎮(zhèn)化中逐步解決進(jìn)城農(nóng)民戶籍問題。

四、“新型城鎮(zhèn)化”需要產(chǎn)業(yè)支撐和體制保障

城鎮(zhèn)化建設(shè)生命力何在？關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。夯實城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，持續(xù)擴(kuò)大就業(yè)，保障民生，都離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展。筑牢城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐，關(guān)鍵在于以特色立鎮(zhèn)。要把城鎮(zhèn)化中的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和推動農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的重要載體，加大規(guī)劃和建設(shè)力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、規(guī)模發(fā)展。規(guī)劃和建設(shè)過程中，要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，合理確定并努力做大做強(qiáng)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)中心城市和縣域產(chǎn)業(yè)布局和協(xié)作配套，逐步形成具有明顯競爭優(yōu)勢的塊狀經(jīng)濟(jì)和特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶，形成支柱產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)及名牌產(chǎn)品。應(yīng)研究縣與縣經(jīng)濟(jì)聯(lián)動、縣與中心城市經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動和互動，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，避免小而全、大而全，避免重復(fù)建設(shè)。

城鎮(zhèn)化必須有城鄉(xiāng)一體化的體制予以保障。城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式和相應(yīng)社會管理體制的根本性轉(zhuǎn)變。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式已經(jīng)發(fā)生變化，相應(yīng)的戶籍、住房、教育及社會保障制度等配套改革也需要跟進(jìn)。今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展，重要的取向是城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。在城鎮(zhèn)化的三個階段中，前兩個階段約30年時間，主要通過農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，為工業(yè)化提供廉價勞動力。正在進(jìn)行中的第三階段，約20年時間，則是要通過城鎮(zhèn)化解決農(nóng)村人口的市民化問題?？梢哉f，前兩個階段是農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)。第三個階段，則轉(zhuǎn)向城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。

（作者系江蘇省人民政府參事）

責(zé)任編輯：彭安玉