陳岳堂，劉 冰

(湖南農業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128)

近年來，許多地方院校經歷了連續(xù)擴招、大規(guī)模建設后，債務風險和財務壓力逐漸增大。地方院校如何創(chuàng)新財務管理成為必須認真面對的新課題。筆者現(xiàn)結合地方院校財務管理工作面臨的新形勢和財務管理的主要不足，探討財務管理創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑。

一、地方院校財務管理創(chuàng)新的必要性

(1)中央和地方財政投入迅速增長。2010年中央明確提出在原“中央與地方共建高等學校專項資金”的基礎上，財政部將設立支持地方院校的重點發(fā)展和特色辦學的專項資金，以建立中央財政和地方財政投入的聯(lián)動機制，即在中央財政資金的引導下，切實發(fā)揮地方財政對地方高等教育投入的主渠道作用，以促進高等教育區(qū)域協(xié)調均衡發(fā)展。

在中央和地方政府的共同努力下，全國財政教育投入大幅度增長。2011年全國財政教育支出達16497.33億元，比2010年增長31.5%。國家財政性教育經費支出占GDP比例比2010年進一步提高。2012年全國財政性教育經費支出達 2.2萬億元，實現(xiàn)《教育規(guī)劃綱要》提出的國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達 4%的目標。其中，中央財政教育支出3781億元，比2011年增長15.7%。同時中央財政安排支持地方院校發(fā)展資金279.32億元，支持地方院校特別是中西部地區(qū)高校改善基本辦學條件、提升辦學層次和水平，促進區(qū)域間高等教育協(xié)調發(fā)展。特別是為了支持地方院?；鈧鶆诊L險，2011年和2012年，中央財政設立了地方化解高校債務風險獎補專項資金。[1]

(2)資金籌措渠道日益多元化。近年地方院校持續(xù)擴招，辦學規(guī)模空前擴大，辦學層次有所提高，學科建設、教學實驗平臺建設、科研平臺和專業(yè)能力實踐基地建設、公共服務體系建設以及人才培養(yǎng)和創(chuàng)新團隊建設等日益受到社會關注。公眾期望地方院校能夠進一步改善辦學條件，形成基于行業(yè)和地域經濟及社會發(fā)展需求的鮮明辦學特色，提高人才培養(yǎng)能力、科學研究水平以及地方經濟社會建設和行業(yè)發(fā)展的服務能力。在這一背景下，地方院校形成了多渠道籌措辦學經費的基本格局：除了政府財政撥款外，學費收入、銀行貸款、科研成果轉化、社會捐贈以及校辦產業(yè)收入等也成為地方院校的重要經費來源。

(3)地方院校債務風險增大。地方院?；谥醒霐U大高等教育規(guī)模、以多種形式發(fā)展高等教育的決策部署，以改善辦學條件，建設新校區(qū)為重點，大規(guī)模加強基礎設施建設，擴大學校辦學規(guī)模。這一方面推動了高等教育跨越式發(fā)展，但也引致學校債務風險增大。由于中央政府和地方政府對于地方院校的投入不夠，地方院校新校區(qū)建設資金基本上來自銀行貸款或通過自籌的方式解決，導致學校還本付息壓力日益增加。據(jù)報道，一般地方校院因擴建普遍負債2億元左右，巨額的本息支付導致學校資金周轉日益困難，尤其是一些債務較重的高校甚至入不敷出，債務風險日益加劇。由于地方院校融資渠道非常狹窄，不得不更加依靠銀行貸款，或通過與企業(yè)合作辦學和挪用科研項目經費。這嚴重影響了學校正常運轉。

(4)法人治理結構尚不完善。我國2010—2020年中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出，要完善特色現(xiàn)代大學制度并進行現(xiàn)代大學制度改革試點。中國特色現(xiàn)代大學制度的核心是在國家宏觀調控政策指導下，大學面向社會，依法自主辦學，實行科學管理。具體包括黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、自主辦學、學生參與等六個方面的內涵，以及五大關系的調整，即高校黨委與行政、高校行政權力與學術權力、高校內部管理與教職工民主參與、高校與政府、高校與學生等關系。還涉及大學與政府、大學與社會關系的調適及大學內部治理結構的完善。當下的地方院校普遍存在委托代理問題和契約不完全問題。[2]各層級受托的經濟責任無法清晰界定，法人治理主體虛化，由此導致在各類經費管理、分配、使用中，學校本級財務無法統(tǒng)籌管理學校所有財力，校內外利益體各自為政。這既削弱了學校本級財務調控能力，也增加了治理“小金庫”等違規(guī)違紀支出現(xiàn)象的難度。

二、地方院校財務管理的主要不足

(1)管理體制不健全，內部目標不一致。地方院校財務管理體制可大致分為兩種:一是集中型管理體制，即財權全部集中在學校，一切收支由學校組織和安排；二是分級型管理體制，即在學校統(tǒng)一規(guī)制下，按各部門劃分預算級次。在具體實踐中，有些地方院校存在上述兩種體制交叉模式，如“部分集中管理、部分分級管理”。這種交叉體制雖然能暫時解決集權和分權的矛盾，但由于權限劃分不清、財務管理中各層級的權責不明確，財務管理難免出現(xiàn)“真空”地帶，不利于規(guī)范財務管理。[3]另外，地方院校內部財務管理目標不一致。本部目標是學校整體利益最大化，而各二級單位的目標是本部門利益最大化。而對于兩者目標不一致，而地方院校缺乏有效的機制和相應的部門對各二級單位加強監(jiān)管。

(2)全面預算管理較為薄弱。地方院校在財務管理體制無論是實行“統(tǒng)一領導，集中管理”還是實行“統(tǒng)一領導，分級管理，集中核算”，財務預算管理均較為薄弱，缺乏科學性。一方面，地方院校的綜合財務預算一般由財務處牽頭編制并進行控制，整個預算過程幾乎是由財務處包辦，使預算管理從開始就缺乏科學性。另一方面，一些地方院校非常重視預算編制卻忽視預算執(zhí)行，以致預算經常失控。雖然在編制預算時沒有赤字，但最后決算時往往出現(xiàn)赤字。決算赤字充分表明學校決算與預算脫節(jié)，財務支出得不到有效控制。其誘因是多方面的，包括高校擴大招生規(guī)模、增加基建投資，但與編制預算方法不科學，沒有嚴格按照程序進行數(shù)據(jù)分析，內部審計把關不嚴等不無關系。地方院校普遍尚未建立預算績效評價與考核獎懲機制，[4]重視預算的編制而忽視預算績效評價、考核和獎懲，必然導致預算難以對學校經濟行為形成有效約束和導向。

(3)財務管理內部控制不嚴密。地方院校的快速發(fā)展致使財務管理薄弱問題日益凸現(xiàn)。重要表現(xiàn)之一就是監(jiān)督制約機制不健全，內部控制弱化，[5]使得資產安全難以保障。有些學校往往強調對財政撥款和學費收入的內部控制，忽視對科研經費和銀行貸款的內部控制。地方院校內部控制不全面，沒有對重大建設和投資項目進行論證和考查，重大決策前普遍缺乏可行性分析和效益評估等，導致學校資金使用效益低下甚至嚴重浪費。有些地方院校雖然建立了內部控制制度，但沒有嚴格按照程序執(zhí)行，同時缺乏相關部門監(jiān)督，以致“開小灶”現(xiàn)象時有發(fā)生。

(4)財務管理信息“孤島”現(xiàn)象嚴重。財務管理信息化是指利用現(xiàn)代互聯(lián)網絡技術，以會計核算信息系統(tǒng)為基礎，通過整合各類信息資源，對財務數(shù)據(jù)進行深加工和再處理，生成并提供與決策相關信息的綜合性管理活動[6]。財務管理系統(tǒng)只有與學校管理信息系統(tǒng)中的教務、學生、資產、人事、科研等方面的信息相互集成，才能及時提供口徑一致的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。而目前地方院校內部部門各自為政，基礎信息難以共享，信息“孤島化”現(xiàn)象十分嚴重，致使數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果常出偏差。同時，地方院校使用的財務軟件大多是引用企業(yè)的財務管理軟件，在分項目和部門核算時，大類小類的設置比較復雜，不易掌握。市場上暫時沒有針對行政事業(yè)類會計核算和財務管理的軟件，不利于高校特有的經費預算編制及執(zhí)行控制管理和專項經費核算和績效考評管理等工作的開展。

(5)財務人員業(yè)務素質不高。目前許多地方院校的財務管理仍局限于記賬、算賬、報賬，對內對外只能提供有關的歷史數(shù)據(jù)和基本信息，而且提供的有關基本信息僅限于歷史數(shù)據(jù)和解釋，難以進行深入的財務分析、資金效益考核。外部環(huán)境的變化和教育體制改革的深化，給地方院校財會管理人員的業(yè)務素質提出了新的要求，但許多地方院校會計人員的素質難以適應財務管理的新形勢。

三、地方院校財務管理創(chuàng)新及其路徑

(1)深化財務管理體制和管理制度改革。首先，應進一步推進地方院校財務管理體制改革，建立健全經濟責任制，確保各層級管理干部都要接受制度約束；要加快制定相關政策，界定并落實地方院校的產權關系，并明確權責，解決“所有者缺位”和高校產權不清、經濟責任不明等問題，從根本上解決制約其辦學效益提高的制度瓶頸。其次，要進一步修訂和完善地方院校財務制度和會計制度，在此基礎上建立完善的地方院校教育成本核算制度，強化地方院校經營理念及教育成本控制機制。再次，完善地方院校社會捐贈和基金制度，引導和激勵更多的社會資本投入高等教育，解決地方院校經費來源渠道不暢問題。最后，要規(guī)范地方院校基本建設項目的會計核算，建立健全高?；窘ㄔO項目的財務管理辦法，提高地方院?；窘ㄔO項目的財務管理效益。[7]

(2)合理編制財務預算，強化預算執(zhí)行、監(jiān)督、考評。預算管理作為地方院校有效運轉的基礎，是財務管理的首要環(huán)節(jié)。因此，要構建合理的預算管理體制，真正落實“零基預算”，提預算科學性、合理性。近年教育部在高教系統(tǒng)推行“零基預算”，其重要特征是“全員參與”，充分發(fā)揮廣大教職工參與學校管理的積極性；并通過指標性的數(shù)據(jù)分析提高財務管理水平。[8]同時，積極推行總會計師委派制，增強地方院校財務管理和抵御財務風險的能力?？倳嫀熤苯訉逃姓鞴懿块T負責，對高校履行財務管理和監(jiān)督職能。最后，要積極推進“校務公開”，建立科學、民主、嚴格的預算績效評價、考核與獎懲機制，對預算收入完成情況、支出的合理性、合法性及資金使用的效益性進行評估并提出改進建議，以不斷完善預算管理，逐步提高學校預算管理的科學化、精細化水平，使預算更加公平、合理、透明，形成有效約束和導向效用。

(3)強化風險意識，基于償債能力確定貸款規(guī)模。地方院校作為法人主體，必須有效防范和控制財務風險。一般說來，地方院校要根據(jù)可用于償還貸款的資產來衡量自己的償債能力，合理確定貸款規(guī)模。測度償債能力的指標包括可動用的貨幣資金與短期貸款、可動用貨幣資金與貸款總額的比例等。據(jù)此，地方院校應在積極爭取財政投入基礎，提高多渠道籌資能力和償債能力，要積極探索新的融、籌資方式，積極吸納社會資本及民營資本參與學?；A設施、后勤服務項目等建設，緩解財務壓力。為了防范和化解債務風險，地方院校應制定并實施一系列相互協(xié)調、相互制約、相互監(jiān)督的內部控制制度，明確相關部門和有關人員職責權限，形成有效的制衡機制。[9]

(4)推進信息網絡系統(tǒng)建設，提高財務管理效能和信息化水平。地方院校在做好會計核算等基礎性工作外，還應強化計劃、監(jiān)督、管理、分析、調控等職能。因此，必須完善財務管理信息化網絡系統(tǒng)，實現(xiàn)財務信息有效集成整合和優(yōu)化，通過網絡實現(xiàn)學校內部信息資源共享。應以校園網為依托建立有效的管理信息資訊系統(tǒng)，并基于財務管理對信息的個性需求，構建和完善財務決策支持系統(tǒng)，提高財務系統(tǒng)信息化水平。學校決策層和其他管理部門應通過財務管理信息化網絡系統(tǒng)將財務信息有效運用到管理工作中去，以全面提高學校科學管理水平。

(5)提高財務人員業(yè)務素養(yǎng)。會計核算是改進財務管理的基礎。地方院校財務管理涉及的領域越來越廣，知識更新越來越快，對從業(yè)人員的素質要求也不斷提高。財務人員除了要掌握財務基礎知識之外，還要熟悉相關的管理知識、財務法律和現(xiàn)代技術，以提高決策判斷、溝通協(xié)調及管理創(chuàng)新能力。為適應新的要求，一方面要引進既懂計算機網絡專業(yè)知識又懂財務管理的高層次復合型人才。[10]另一方面，要有計劃，有步驟，有針對性地組織開展財務人員(含院系兼職財務人員)的繼續(xù)教育和培訓工作，提升其依法理財、科學理財?shù)臉I(yè)務水平，進從而增強學校財務管理水平和和資金使用效益，有效降低財務風險。

[1]何杰平.國家財務管理工作：教科文財務管理工作[J].中國財政雜志社，2012，34-37.

[2]陳月圓，張佳春，李壽喜.論我國高校法人治理結構的建立[J].財會月刊，2009(9)：15-16.

[3]高曉東.淺談新形勢下地方高校的財務管理[J].中國經貿導刊，2010(03)：97.

[4]李永寧.我國地方高校財務管理工作的現(xiàn)狀、問題和政策建議——以江蘇省屬高校為例[J].教育財會研究，2012(3)：21-25.

[5]尹小娟.地方高校財務管理的問題與對策探析[J].經濟師，2009(7)：90-91.

[6]耿成興.地方高校財務管理信息化建設存在的問題與對策——以曲靖師范學院為例[J].財會研究，2011(21)：48-50.

[7]余 駿.提升地方高校財務管理能力的幾點思考[J].會計之友，2012(13)：105-106.

[8]朱智鴻.債務困境下的地方高校財務管理應對探析[J].陜西理工學院學報：社會科學版，2011，29(3)：85-89.

[9]李紅湘.高校財務內部控制的分析與研究[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2011，12：158-159.

[10]謝麗姣.加強普通地方高校財務管理的對策研究[J].南華大學學報：社會科學版，2012，13(1)：57-60.