亓宗寶

(山東省臨沂市中級(jí)人民法院, 山東 臨沂 276000)

集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)性，決定了其能否作為執(zhí)行轉(zhuǎn)移的標(biāo)的、執(zhí)行轉(zhuǎn)移的方式和評(píng)估作價(jià)等問(wèn)題；集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)性，決定了其能否予以執(zhí)行轉(zhuǎn)移、執(zhí)行轉(zhuǎn)移的方向和對(duì)象等問(wèn)題。流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)，其物權(quán)性特征和流轉(zhuǎn)性特征與現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)明顯不同，這決定了其具體執(zhí)行在執(zhí)行轉(zhuǎn)移方式、執(zhí)行轉(zhuǎn)移方向和對(duì)象以及評(píng)估變價(jià)等方面，與現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)明顯不同。

一、現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度亟需改革和創(chuàng)新

隨著市場(chǎng)化改革的深入，現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制已越來(lái)越不合時(shí)宜，準(zhǔn)許經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地使用權(quán)在符合規(guī)劃的前提下依法出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，已越來(lái)越具有合理性、現(xiàn)實(shí)性和必然性，流轉(zhuǎn)制度的改革和創(chuàng)新已迫在眉睫。

首先，現(xiàn)行法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式現(xiàn)實(shí)適用性不強(qiáng)。1998年土地管理法修訂時(shí)，傳統(tǒng)的含有農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)成份的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”占據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而隨著市場(chǎng)化改革的深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的推進(jìn)，非含有國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)成份的民營(yíng)企業(yè)異軍突起，占據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的半壁江山，傳統(tǒng)意義上的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”日漸式微?！胺烧J(rèn)可農(nóng)民集體以土地自辦或聯(lián)營(yíng)辦企業(yè)，但1998年以后隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，農(nóng)民集體已沒(méi)有了依法律的規(guī)定用土地辦企業(yè)的條件”注劉守英：《中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)與土地市場(chǎng)發(fā)展》，載《農(nóng)村土地制度改革：國(guó)際比較研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第128頁(yè)。。在此情況下，現(xiàn)行土地管理法規(guī)定的以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”為主要宗旨的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，已越來(lái)越失去其適用的范圍和對(duì)象。

其次，集體建設(shè)用地使用權(quán)客觀存在“隱形市場(chǎng)”。 隨著城市和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性逐漸顯現(xiàn)出來(lái)；城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)的建立和完善，土地有償使用的巨大收益刺激了集體建設(shè)用地所有者讓渡使用權(quán)獲取收益的欲望；加之建設(shè)用地供給的稀缺狀態(tài)，造成以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)象屢有發(fā)生，演變?yōu)殛P(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的集體建設(shè)用地使用權(quán)“隱形市場(chǎng)”。有學(xué)者提出：集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)客觀存在，“合法”流轉(zhuǎn)和“非法”流轉(zhuǎn)同時(shí)發(fā)生，與其隱性和非法流轉(zhuǎn)，不如讓集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)注劉守英：《中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)與土地市場(chǎng)發(fā)展》，載《農(nóng)村土地制度改革：國(guó)際比較研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009版，第136頁(yè)。，通過(guò)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革和創(chuàng)新，規(guī)范“隱性”土地交易行為，使集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)走出法律調(diào)整的“灰色地帶”，從而有利于解決集體建設(shè)用地監(jiān)管不利、國(guó)家土地收益流失、交易雙方利益無(wú)法律保障等種種問(wèn)題。[注]朱金東等：《論征地補(bǔ)償費(fèi)分配的反思與重構(gòu)》，《政法論叢》2012年第6期。

第三，土地征收越來(lái)越背離“公共利益”之目的。雖然憲法、土地管理法及城市房地地產(chǎn)建設(shè)管理法都非常明確地規(guī)定國(guó)家行使征地權(quán)的前提是“公共利益”，但現(xiàn)實(shí)中,征地目的早已不限于為“公共利益”,部門(mén)利益，甚至私人商業(yè)利益都在搭乘公共利益的“便車”,土地征收已成為滿足各類建設(shè)用地的主要途徑,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“公共利益”的范圍[注]徐鳳真 ：《集體土地征收中公共利益被泛化的根源與化解路徑探析》，《齊魯學(xué)刊》2010年第4期。。土地征收背離“公共利益”原則，侵害了作為土地所有者的農(nóng)民集體利益，往往受到農(nóng)民的抵觸，甚至引發(fā)“爭(zhēng)地風(fēng)波”、“征地事件”和群體性越級(jí)上訪事件[注]王華華、陳國(guó)治：《我國(guó)城市化中土地征收引發(fā)的群體性事件防控研究》，《求實(shí)》2010年第10期。，這其中不乏地方政府追求“土地財(cái)政”的原因，但一個(gè)重要的原因則是現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第43條的規(guī)定，非集體經(jīng)濟(jì)組織或非農(nóng)民集體成員單獨(dú)興辦企業(yè)，不能使用該農(nóng)民集體的土地，這就迫使用地單位只能通過(guò)政府征收，才能以政府出讓的方式取得合法的土地使用權(quán)。通過(guò)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革和創(chuàng)新，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法可以出讓、轉(zhuǎn)讓，土地使用者興辦企業(yè)，就可以直接從集體土地所有者手中受讓土地使用權(quán)，將大量減少政府背離“公共利益”目的的土地征收行為，有效保護(hù)農(nóng)民集體的利益。

第四，集體建設(shè)用地使用權(quán)同樣具有資產(chǎn)屬性和資產(chǎn)價(jià)值。所有制性質(zhì)不同，并不影響集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一樣，作為重要的生產(chǎn)要素之一同樣具有資產(chǎn)屬性[注]李國(guó)建、韓立民：《農(nóng)村土地的社會(huì)功能及補(bǔ)償依據(jù)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。。集體建設(shè)用地使用權(quán)作為土地資產(chǎn)所具有的進(jìn)行有償化、商品化市場(chǎng)配置，以追求利潤(rùn)最大化的強(qiáng)烈要求，時(shí)刻作為一種原動(dòng)力，內(nèi)在性地決定著流轉(zhuǎn)制度必然走向改革和創(chuàng)新的進(jìn)程。隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展，國(guó)有建設(shè)用地的供給日益緊缺，集體建設(shè)用地使用權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)一步彰顯出來(lái)，其市場(chǎng)化配置的要求更加高漲，[注]康紀(jì)田：《論物權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析》，《政法論叢》2011年第5期。突出表現(xiàn)為農(nóng)民自發(fā)地以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。雖然中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》[注]2013年01月31日授權(quán)發(fā)布，http://news.xinhuanet.com/2013-01/31/c_124307774.htm，2013年3月3日訪問(wèn)。作了限制性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場(chǎng)”，但集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革和創(chuàng)新，已成為歷史的必然。

二、近年來(lái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革和創(chuàng)新，關(guān)系到耕地保護(hù)、土地征收、國(guó)有土地交易等重大問(wèn)題，不可操之過(guò)急，其可靠途徑應(yīng)是探索實(shí)踐先于法律變革，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)立法程序，從而最終實(shí)現(xiàn)制度改革和創(chuàng)新的目標(biāo)。事實(shí)上，國(guó)家土地管理部門(mén)一直未中斷組織部分地區(qū)進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐試點(diǎn)。國(guó)家政策也為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐指明了方向，如提出經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下，與國(guó)有土地享有平等權(quán)益，通過(guò)統(tǒng)一有形、公開(kāi)規(guī)范的土地市場(chǎng)，可以采用出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)[注]參見(jiàn)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，2008年10月19日新華社授權(quán)發(fā)布；國(guó)土資源部《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》【國(guó)土資發(fā)(2009)27號(hào)】，《國(guó)土資源通訊》2009年6期發(fā)布。。1999年后，國(guó)土資源部在全國(guó)范圍內(nèi)組織安排30個(gè)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，如安徽蕪湖、廣東順德、浙江湖州等。同時(shí)，不少地方政府也積極推動(dòng)或由農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行更多的流轉(zhuǎn)實(shí)踐。目前，這些流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐試點(diǎn)已取得階段性成果，其較高級(jí)的表現(xiàn)形式為各地方政府出臺(tái)的“流轉(zhuǎn)管理辦法”等規(guī)范性文件，如廣東、河北、湖南等省和成都、南京、蕪湖等市。這些規(guī)范性文件，有的為地方政府規(guī)章，屬立法法規(guī)定的廣義上的“法”的范疇；有的層次較低，僅為地方政府的行政命令，但都在各自行政轄區(qū)內(nèi)通行實(shí)施，且取得了較好的效果。對(duì)流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐成果進(jìn)行梳理和歸納，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的執(zhí)行意義重大。

(一)“出讓”

集體建設(shè)用地使用權(quán)“出讓”這一流轉(zhuǎn)方式，在部分地方政府制訂的流轉(zhuǎn)管理辦法、細(xì)則等規(guī)范性文件中，并沒(méi)有作為一種單獨(dú)的流轉(zhuǎn)方式加以規(guī)定，而是包含在“轉(zhuǎn)讓”這一流轉(zhuǎn)方式之內(nèi)。而在廣東省、河北省等地方政府制定的流轉(zhuǎn)管理辦法中，則明確將“出讓”作為一種單獨(dú)的、有別于“轉(zhuǎn)讓”的流轉(zhuǎn)方式加以規(guī)定[注]參見(jiàn)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，百度文庫(kù)http://wenku.baidu.com/view/675bb43e0b4c2e3f57276349.html，2012年12月3日訪問(wèn)。。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，“出讓”應(yīng)作為一種單獨(dú)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。理由之一，“出讓”與“轉(zhuǎn)讓”存在根本區(qū)別?！俺鲎尅睂偌w建設(shè)用地使用權(quán)的“首次流轉(zhuǎn)”，而“轉(zhuǎn)讓”屬“再次流轉(zhuǎn)”。 “出讓”在性質(zhì)上為農(nóng)民集體土地所有者在一定期限內(nèi)分離、讓渡部分所有權(quán)權(quán)能的行為，待期限界滿，分離出去的所有權(quán)權(quán)能還可自動(dòng)回復(fù)，而“轉(zhuǎn)讓”在性質(zhì)上為取得所有權(quán)部分權(quán)能的土地使用權(quán)人將該權(quán)能再次讓渡出去的行為，一旦讓渡出去，該權(quán)能將不可自動(dòng)回復(fù)；之二，可與法律規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式保持一致?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確規(guī)定了“出讓”這一國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，與國(guó)有土地使用權(quán)“轉(zhuǎn)讓”流轉(zhuǎn)方式相區(qū)別，這一科學(xué)立法分類體例應(yīng)予以借鑒；之三，在國(guó)家有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策中，已明確提出并認(rèn)可了“出讓”這一流轉(zhuǎn)方式[注]參見(jiàn)國(guó)土資源部《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》【國(guó)土資發(fā)(2009)27號(hào)】，2009年3月6日發(fā)布http://code.fabao365.com/law_73495_3.html，2012年12月3日訪問(wèn)。。

各地出臺(tái)的流轉(zhuǎn)管理辦法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)“出讓”的規(guī)定，一般是指農(nóng)民集體土地所有者將一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用者，由土地使用者向農(nóng)民集體土地所有者支付出讓價(jià)款的行為。以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股、與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)的，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓。由此可以看出，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的“出讓”流轉(zhuǎn)方式，已從根本上突破了現(xiàn)行土地管理法的出讓流轉(zhuǎn)限制，不僅認(rèn)可作價(jià)入股、與他人合作、聯(lián)營(yíng)等間接出讓方式，而且準(zhǔn)許集體建設(shè)用地使用權(quán)直接出讓。可以說(shuō)，準(zhǔn)許集體建設(shè)用地使用權(quán)直接出讓，此已觸及了“出讓”的實(shí)質(zhì)內(nèi)含，即以收取土地出讓金為對(duì)價(jià)，讓與所有權(quán)部分權(quán)能，“出讓”成為物權(quán)創(chuàng)設(shè)行為，通過(guò)“出讓”行為，創(chuàng)設(shè)了集體建設(shè)用地使用權(quán)這一用益物權(quán)。

(二)“出租”

1998年土地管理法頒行后，出租一直是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式。主要原因在于當(dāng)時(shí)的國(guó)家政策準(zhǔn)許地上附著物連同集體建設(shè)用地使用權(quán)一并出租[注]黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(即中央11號(hào)文件)，1997年4月15日授權(quán)發(fā)布。，且現(xiàn)行土地管理法并沒(méi)有像“轉(zhuǎn)讓”一樣，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的一并出租行為作出明確具體的限制性規(guī)定，農(nóng)民集體土地所有者往往在對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行一定程度的開(kāi)發(fā)，或建設(shè)成廠房后，向本農(nóng)民集體外單位和個(gè)人出租，收取租金。另一原因是，由于現(xiàn)行土地管理法準(zhǔn)許農(nóng)民集體以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與本農(nóng)民集體外的單位和個(gè)人共同興辦企業(yè)，這就為規(guī)避法律提供了條件。農(nóng)民集體土地所有者往往以此為名申請(qǐng)集體建設(shè)用地，將集體建設(shè)用地使用權(quán)證辦在自己名下，實(shí)際上將土地交由本農(nóng)民集體外的單位和個(gè)人投資建設(shè)，不參與分紅，而是收取土地租金。

各地出臺(tái)的流轉(zhuǎn)管理辦法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的規(guī)定，一般是指農(nóng)民集體土地所有者或集體建設(shè)用地使用權(quán)人作為出租人，將集體建設(shè)用地租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。已準(zhǔn)許無(wú)地上附著物的集體建設(shè)用地向本農(nóng)民集體外的單位和個(gè)人出租，突破了現(xiàn)行土地管理法禁止單獨(dú)出租集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將“出租”規(guī)定為集體建設(shè)用地使用權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，由土地使用權(quán)人享有，而不應(yīng)規(guī)定為農(nóng)民集體土地所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，由農(nóng)民集體土地所有權(quán)人享有。理由之一，農(nóng)民集體所有的土地在未經(jīng)審批成為集體建設(shè)用地，即在未經(jīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)，發(fā)生土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分離之前，還不能進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，而一經(jīng)創(chuàng)設(shè)發(fā)生土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分離，農(nóng)民集體土地所有權(quán)人已將土地的使用權(quán)能讓與給他人，不可能再予“出租”；之二，即使農(nóng)民集體內(nèi)部投資興辦的企業(yè)，集體建設(shè)用地使用權(quán)也應(yīng)視為由該企業(yè)享有，發(fā)生“出租”行為，也應(yīng)視為該企業(yè)作為土地使用權(quán)人作出的行為，而不應(yīng)視為農(nóng)民集體土地所有權(quán)人的行為；之三，作此規(guī)定可與國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式保持一致?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》[注]參見(jiàn)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，1990年5月19日授權(quán)發(fā)布。規(guī)定，“出租”僅為土地使用權(quán)人的一項(xiàng)權(quán)能，而非國(guó)家作為國(guó)有土地所有權(quán)者的一項(xiàng)權(quán)能。

(三)“轉(zhuǎn)讓”

各地出臺(tái)的流轉(zhuǎn)管理辦法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)“轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，一般是指農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為?？傮w來(lái)看，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)“轉(zhuǎn)讓”流轉(zhuǎn)方式，已不再區(qū)分單獨(dú)轉(zhuǎn)讓和一并轉(zhuǎn)讓；有無(wú)地上附著物已不是決定集體建設(shè)用地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的必要條件；對(duì)地上附著物和集體建設(shè)用地使用權(quán)的一并轉(zhuǎn)讓，也不再限定為破產(chǎn)、兼并等特定的情形，任何情形下皆可予以轉(zhuǎn)讓。

對(duì)土地的開(kāi)發(fā)是否必須達(dá)到一定的程度，集體建設(shè)用地使用權(quán)才可轉(zhuǎn)讓，各地規(guī)定并不相同。如廣東省制定的流轉(zhuǎn)辦法沒(méi)有設(shè)置此類限制條件，而河北省制定的流轉(zhuǎn)辦法則規(guī)定必須達(dá)到投資總額的百分之二十五以上，或已開(kāi)發(fā)土地面積達(dá)到三分之一以上，才可轉(zhuǎn)讓[注]參見(jiàn)《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(試行)，2008年9月2日公布，http://baike.baidu.com/view/2739564.htm，2012年12月3日訪問(wèn)。?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。參照國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的該規(guī)定，亦為防止土地的炒賣，完全有必要對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，設(shè)置諸如河北省制定的流轉(zhuǎn)辦法中規(guī)定的類似限制條件。

集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是否應(yīng)征得農(nóng)民集體土地所有人的同意，各地規(guī)定并不完全一致。廣東省及河北省制定的流轉(zhuǎn)辦法皆沒(méi)有規(guī)定轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)集體土地所有權(quán)人同意，湖北省制定的流轉(zhuǎn)辦法則規(guī)定土地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)將轉(zhuǎn)讓情況告知土地所有者。而安徽省蕪湖市作為國(guó)土資源部批準(zhǔn)的第一個(gè)進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)地區(qū)，在其制定的流轉(zhuǎn)辦法中，則規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)征得土地所有者同意[注]茆榮華：《我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究》，北京大學(xué)出版社2010年5月第1版，第139-140頁(yè)。。

集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是否須經(jīng)集體土地所有權(quán)人同意，涉及到集體建設(shè)用地使用權(quán)這一用益物權(quán)的物權(quán)對(duì)世性、絕對(duì)性大小，物權(quán)屬性是否完整的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，集體建設(shè)用地使用權(quán)作為從集體土地所有權(quán)中分離出來(lái)的一種用益物權(quán)，與從國(guó)有土地所有權(quán)中分離出來(lái)的國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)，在制度安排上，應(yīng)享有相同的物權(quán)地位，應(yīng)賦予其與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相同的物權(quán)對(duì)世性、絕對(duì)性特征。故應(yīng)借助流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐這一機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，明確規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)可不經(jīng)農(nóng)民集體土地所有權(quán)人同意即可轉(zhuǎn)讓，使集體建設(shè)用地使用權(quán)具有對(duì)抗土地所有權(quán)人的能力，真正成為完全意義上的用益物權(quán)。

(四)“抵押”

各地出臺(tái)的流轉(zhuǎn)管理辦法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的規(guī)定，一般是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人不轉(zhuǎn)移對(duì)集體建設(shè)用地的占有，將該集體建設(shè)用地使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為?？傮w來(lái)看，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)方式，對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押限制皆有突破，但程度不同。廣東省、湖北省制定的流轉(zhuǎn)辦法皆沒(méi)有區(qū)分單獨(dú)抵押和一并抵押，集體建設(shè)用地使用權(quán)既可隨地上廠房等建筑物一并抵押，亦可單獨(dú)抵押，對(duì)現(xiàn)行土地法律規(guī)定的抵押限制作出重大突破[注]參見(jiàn)《湖北省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，2006年11月09日發(fā)布，http://gkml.hubei.gov.cn/auto5472/auto5473/201112/t20111210_161791.html，2012年12月5日訪問(wèn)。。河北省制定的流轉(zhuǎn)辦法雖規(guī)定“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押”，但又規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，其地上建筑物隨之抵押。也就是說(shuō)，集體建設(shè)用地使用權(quán)人可以以抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)為目的，將地上建筑物一并抵押，這與現(xiàn)行法律規(guī)定只準(zhǔn)許以抵押地上廠房等建筑物為目的，集體建設(shè)用地使用權(quán)才可一并抵押，存在一定的區(qū)別。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，抵押本質(zhì)上是在支配抵押財(cái)產(chǎn)使用價(jià)值的同時(shí)支配抵押財(cái)產(chǎn)的交換價(jià)值，以該交換價(jià)值作為債務(wù)償付的預(yù)期對(duì)價(jià)，換取債權(quán)人的信用，獲取融資。與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一樣，集體建設(shè)用地使用權(quán)亦具有使用價(jià)值和交換價(jià)值，如果僅準(zhǔn)許使用權(quán)人支配其使用價(jià)值，而不準(zhǔn)許在支配使用價(jià)值的同時(shí)，亦可支配其交換價(jià)值，作為一種用益物權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)直接支配性是不完整的。基于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)借助流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐這一機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，修訂現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的限制性規(guī)定，明確規(guī)定可以單獨(dú)抵押，完善其抵押權(quán)能，使集體建設(shè)用地使用權(quán)成為真正意義上的用益物權(quán)。

(五)“轉(zhuǎn)租”

各地出臺(tái)的流轉(zhuǎn)管理辦法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租的規(guī)定，一般是指承租人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再次租賃的行為。與合同法有關(guān)租賃合同的規(guī)定不同，各地制定的流轉(zhuǎn)管理辦法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，皆沒(méi)有規(guī)定須經(jīng)出租人同意，此與國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租的規(guī)定相同。集體建設(shè)用地租賃權(quán)在本質(zhì)上是債權(quán)性的權(quán)利，受租賃合同的約束，按其權(quán)利性質(zhì)，其轉(zhuǎn)租應(yīng)不能對(duì)抗出租人?；诩w建設(shè)用地使用權(quán)為土地上設(shè)立的用益物權(quán)這一特定的租賃對(duì)象，規(guī)定其租賃權(quán)物權(quán)化程度高于其他租賃權(quán)(如房屋租賃)而具有一定的對(duì)世性和絕對(duì)性，應(yīng)有其合理成份。

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐的特點(diǎn)

與現(xiàn)行法律流轉(zhuǎn)制度相比，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，不再區(qū)分流轉(zhuǎn)主體，而是按流轉(zhuǎn)主體的不同，分別設(shè)置不同的流轉(zhuǎn)權(quán)限。流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的流轉(zhuǎn)方式，將集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體統(tǒng)一稱為土地使用者，不再以“是否具有農(nóng)民集體成份”為標(biāo)準(zhǔn)，分為農(nóng)民集體內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體成員和本農(nóng)民集體外的單位和個(gè)人。作為流轉(zhuǎn)主體的“土地使用者”，參與流轉(zhuǎn)的權(quán)限完全相同。本農(nóng)民集體外的單位和個(gè)人參與流轉(zhuǎn)，與含有本農(nóng)民集體成份的其他流轉(zhuǎn)主體，如本農(nóng)民集體農(nóng)民成員，在權(quán)限上完全相同，并沒(méi)有設(shè)置特別的流轉(zhuǎn)限制。

第二，各種流轉(zhuǎn)方式對(duì)現(xiàn)行法律流轉(zhuǎn)制度作出了重大突破。在出讓方面，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的出讓流轉(zhuǎn)方式，準(zhǔn)許以支付土地出讓金為對(duì)價(jià)，直接出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)；在轉(zhuǎn)讓、出租方面，除規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行一定程度的投資開(kāi)發(fā)外，可以單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)，而無(wú)須與地上廠房等建筑物一并轉(zhuǎn)讓和出租；在抵押方面，已突破了必須與地上廠房等建筑物一并抵押的規(guī)定，可以單獨(dú)抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)。

第三，流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)能較充分地體現(xiàn)出集體建設(shè)用地使用權(quán)作為土地資產(chǎn)的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，以支付土地出讓金為對(duì)價(jià)，其價(jià)格一般參照同類國(guó)有出讓土地使用權(quán)的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)予以確定；集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租，亦參照同類國(guó)有出讓土地使用權(quán)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓價(jià)格、租金標(biāo)準(zhǔn)予以確定。具體的流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)，一般要通過(guò)統(tǒng)一有形、公開(kāi)規(guī)范的土地市場(chǎng)，采用招拍掛方式，在充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上形成。

綜上，除土地所有權(quán)制性質(zhì)不同，且不得用于商品房開(kāi)發(fā)外，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，其表現(xiàn)出的主要特征大體與國(guó)有出讓土地使用權(quán)相同。

四、流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)執(zhí)行的影響

首先，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐成果對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)執(zhí)行提出了新的課題。對(duì)流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐成果，即各地出臺(tái)的流轉(zhuǎn)管理辦法，理論界眾說(shuō)紛紜，褒貶不一。有贊許的，稱之為一場(chǎng)“新的土地革命”、“一個(gè)符合市場(chǎng)需要的制度創(chuàng)新”[注]如北京大學(xué)周其仁教授認(rèn)為此舉開(kāi)創(chuàng)了“以一個(gè)征地制度與農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地直接入市制度并存的新時(shí)期”(參見(jiàn)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》(2005-09-28)之“廣東首開(kāi)先河推動(dòng)農(nóng)地入市與土地法沖突成隱患”一文。)中國(guó)社科院王小映研究員認(rèn)為“辦法的出臺(tái)在某種意義上可以算是一次土地革命，對(duì)我國(guó)制定類似管理法規(guī)有很強(qiáng)的探索和借鑒意義”(參見(jiàn)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2005-09-29之“廣東建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨諸多難點(diǎn)”一文。)；有提出質(zhì)疑的，認(rèn)為其突破了現(xiàn)行土地管理法的限制，導(dǎo)致國(guó)家法律權(quán)威性受到挑戰(zhàn)[注]茆榮華：《我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究》，北京大學(xué)出版社2010年版，第133頁(yè)。。而不少政府官員、企業(yè)界及農(nóng)村基層組織則普遍對(duì)該《辦法》持歡迎肯定態(tài)度[注]王權(quán)典：《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研析——結(jié)合廣東相關(guān)立法及實(shí)踐問(wèn)題的述評(píng)》，百度文庫(kù)http://wenku.baidu.com/view/40ae5536f111f18583d05a1d.html，2013年3月3日訪問(wèn)。。眾說(shuō)紛紜，有贊有彈，反映了人們?cè)诜烧呱蠈?duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)判斷的差異，那么依據(jù)其規(guī)定創(chuàng)設(shè)的集體建設(shè)用地使用權(quán)，其能否作為合法的執(zhí)行標(biāo)的，能否對(duì)其實(shí)施執(zhí)行轉(zhuǎn)移，即應(yīng)按現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，還是按國(guó)家政策的原則和精神對(duì)其予以規(guī)范，就成為集體建設(shè)用地使用權(quán)執(zhí)行面臨的新型課題，值得認(rèn)真地研究和探討。

其次，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐作出的重大物權(quán)性創(chuàng)新，必將從權(quán)利性質(zhì)的角度對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的執(zhí)行產(chǎn)生深刻影響。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，在本質(zhì)上反映的是集體建設(shè)用地使用權(quán)的處分權(quán)能問(wèn)題，其不過(guò)是借助“流轉(zhuǎn)”的概念，而非直接以物權(quán)權(quán)能的相關(guān)概念對(duì)此予以表述罷了。各地流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中出臺(tái)的流轉(zhuǎn)管理辦法，大多對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的占有、使用、收益和處分的具體權(quán)能作出明確和具體的規(guī)定?？傮w上來(lái)說(shuō)，如果不從物權(quán)法定的角度考慮其“合法性”問(wèn)題，而僅從其權(quán)利內(nèi)容來(lái)看，按這些流轉(zhuǎn)管理辦法的規(guī)定，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)，在物權(quán)性上已實(shí)現(xiàn)了重大創(chuàng)新。相較于現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)，其物權(quán)性已得到了顯著的提升，其作為用益物權(quán)，已具有了較充分的物權(quán)直接支配性和對(duì)世性、絕對(duì)性特征，這必將對(duì)依據(jù)這些流轉(zhuǎn)管理辦法的規(guī)定創(chuàng)設(shè)的集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體執(zhí)行——在執(zhí)行轉(zhuǎn)移方式，以及價(jià)值評(píng)估等方面產(chǎn)生決定性的影響。

再次，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐作出的重大流轉(zhuǎn)性突破，必將從可執(zhí)行轉(zhuǎn)移性的角度，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的執(zhí)行產(chǎn)生積極影響。困擾集體建設(shè)用地使用權(quán)執(zhí)行的一個(gè)突出問(wèn)題，就是現(xiàn)行法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)向本農(nóng)民集體外的單位和個(gè)人發(fā)生流轉(zhuǎn)設(shè)置了嚴(yán)格的限制，非具備特定的條件，不得發(fā)生流轉(zhuǎn)，這就嚴(yán)重削弱了集體建設(shè)用地使用權(quán)的可執(zhí)行轉(zhuǎn)移性，造成集體建設(shè)用地使用權(quán)執(zhí)行領(lǐng)域的“執(zhí)行難”問(wèn)題。各地流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中出臺(tái)的流轉(zhuǎn)管理辦法，對(duì)這一流轉(zhuǎn)限制皆作出了實(shí)質(zhì)性突破，不再設(shè)置特定的限制性條件。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)性顯著增強(qiáng)，這必將大大提升依據(jù)這些流轉(zhuǎn)管理辦法的規(guī)定創(chuàng)設(shè)的集體建設(shè)用地使用權(quán)的可執(zhí)行轉(zhuǎn)移性，極大地拓展其執(zhí)行轉(zhuǎn)移的范圍和空間。

五、流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體執(zhí)行

流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)，其物權(quán)性特征和流轉(zhuǎn)性特征與現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)明顯不同，決定了其具體執(zhí)行在執(zhí)行轉(zhuǎn)移方式、執(zhí)行轉(zhuǎn)移方向和對(duì)象以及評(píng)估變價(jià)等方面，應(yīng)有重大區(qū)別。

第一，按物權(quán)性權(quán)利，即以用益物權(quán)對(duì)其實(shí)施執(zhí)行轉(zhuǎn)移，應(yīng)不存在任何疑問(wèn)。流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)，在現(xiàn)行法律中未有規(guī)定，即其雖不具備物權(quán)性權(quán)利的“合法”形式，但其卻具備物權(quán)性權(quán)利的實(shí)質(zhì)，且為物權(quán)權(quán)能完備、權(quán)限充分，具有充足和完善的物權(quán)直接支配性和絕對(duì)性、對(duì)世性特征的物權(quán)性權(quán)利，為真正意義上的、完全意義上的用益物權(quán)。這一權(quán)利性質(zhì)，決定了對(duì)其執(zhí)行轉(zhuǎn)移，根本不存在以債權(quán)性權(quán)利實(shí)施執(zhí)行轉(zhuǎn)移的余地，只能以用益物權(quán)的執(zhí)行轉(zhuǎn)移方式予以實(shí)施，即直接對(duì)被執(zhí)行人享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估變價(jià)，由受讓人支付變價(jià)價(jià)款，將其轉(zhuǎn)移給受讓人享有。

第二，不以是否附有“地上廠房等建筑物”為條件而區(qū)分執(zhí)行轉(zhuǎn)移的方向和對(duì)象。流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)，其創(chuàng)設(shè)和轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)不受主體身份、現(xiàn)實(shí)狀況、轉(zhuǎn)讓對(duì)象等種種條件的限制，具有充分的流轉(zhuǎn)性。故對(duì)其實(shí)施執(zhí)行轉(zhuǎn)移時(shí)，無(wú)須再根據(jù)是否附有“地上廠房等建筑物”的現(xiàn)實(shí)狀況，確定其可流轉(zhuǎn)狀態(tài)，進(jìn)而確定執(zhí)行轉(zhuǎn)移的方向和對(duì)象，從而決定是否執(zhí)行轉(zhuǎn)移給含有“本農(nóng)民集體身份”的受讓人，或本農(nóng)民集體外的單位和個(gè)人。不管是否附有“地上廠房等建筑物”，皆可向任何具有合法市場(chǎng)主體地位的單位和個(gè)人，既包括本農(nóng)民集體內(nèi)部的企業(yè)和農(nóng)民成員，也包括本農(nóng)民集體外的單位和個(gè)人實(shí)施執(zhí)行轉(zhuǎn)移。值得注意的是，盡管流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)，大多也要求對(duì)土地進(jìn)行一定程度的投資后才可轉(zhuǎn)讓，但此僅為能否轉(zhuǎn)讓的限制條件，而非轉(zhuǎn)讓對(duì)象的限制條件，與現(xiàn)行法律限制轉(zhuǎn)讓對(duì)象的相關(guān)規(guī)定在性質(zhì)上根本不同。

第三，參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)確定執(zhí)行價(jià)值，據(jù)此進(jìn)行變價(jià)處理。流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)，單就其權(quán)利內(nèi)容來(lái)說(shuō)，為實(shí)質(zhì)意義上的用益物權(quán)，對(duì)此并無(wú)爭(zhēng)議。此決定了其具有“貨真價(jià)實(shí)”的用益物權(quán)所應(yīng)享有的土地資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值。流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)，其創(chuàng)設(shè)大多采用招拍掛方式，即經(jīng)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，由農(nóng)民土地所有權(quán)人與出價(jià)最高且符合宗地使用要求的土地使用權(quán)人簽訂出讓合同，土地使用權(quán)人支付的是充分反映土地資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的土地出讓金。即使采用協(xié)議方式創(chuàng)設(shè)集體建設(shè)用地使用權(quán)，也要參照招拍掛方式形成的市場(chǎng)價(jià)格確定土地出讓金。實(shí)踐中，土地使用權(quán)人支付的土地出讓金，雖大多低于國(guó)有出讓土地使用權(quán)的出讓金價(jià)格，但卻大大高于現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)所支付的土地使用費(fèi)。綜上，流轉(zhuǎn)探索實(shí)踐中施行的集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)質(zhì)意義上的用益物權(quán)性質(zhì)，及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下形成的土地出讓金對(duì)價(jià)，決定了其執(zhí)行價(jià)值應(yīng)按國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，對(duì)其評(píng)估價(jià)再作一定程度的折扣予以確定(折扣比例一般掌握在10%左右)，其具體執(zhí)行價(jià)款，應(yīng)在此基礎(chǔ)上予以變價(jià)取得。