耿永志

(河北師范大學 公共管理學院，河北 石家莊 050024)

一、研究背景

在人口老齡化日益嚴重的中國，養(yǎng)老問題是未來面臨的一個主要問題。除了養(yǎng)老金的巨額缺口外，未來由誰來提供養(yǎng)老服務顯得尤為重要。理論研究和政策實踐越來越多地開始關注養(yǎng)老服務的供給問題，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，各地均在大力發(fā)展不同類型的養(yǎng)老服務機構。然而，不論是從數(shù)量角度，還是從類型結構和服務質量的角度，現(xiàn)有養(yǎng)老服務機構遠遠不能滿足老年人的實際需求。

目前，關于養(yǎng)老服務機構的理論研究和政策實踐主要集中在以下幾個方面：(1)要大力發(fā)展民營養(yǎng)老服務機構。梁瑩等人分析了民營養(yǎng)老服務機構面臨的困境和發(fā)展空間注梁瑩:《夾縫中生存的民營養(yǎng)老服務機構:生存困境與發(fā)展空間》，《中共天津市委黨校學報》2012年第4期。，曾吉果等人從政策創(chuàng)新、刺激社會化供給的角度提出了發(fā)展民營養(yǎng)老服務機構的問題注曾吉果:《政策創(chuàng)新:刺激社會化供給——發(fā)展民營養(yǎng)老服務機構管窺》，《社會福利》2011年第1期。，包括黑龍江、河北在內(nèi)的國內(nèi)大部分地區(qū)也都紛紛出臺政策，由政府對民辦養(yǎng)老服務機構發(fā)展給予資金資助注《黑龍江:新政給力民辦養(yǎng)老機構大發(fā)展——解讀〈黑龍江省資助民辦養(yǎng)老服務機構發(fā)展資金管理暫行辦法〉》，《社會福利》2011年第7期。；(2)圍繞養(yǎng)老服務機構建設，應規(guī)范相應法規(guī)制度。唐政秋等人對各地出臺的《養(yǎng)老服務機構管理辦法》進行了解析，并提出了完善相關法規(guī)的措施建議注唐政秋：《養(yǎng)老服務機構法律規(guī)制亟待完善》，《社會福利》2011年第6期。；(3)養(yǎng)老服務機構的標準化問題受到越來越多的關注。李云飛等人對養(yǎng)老服務機構的標準化建設問題進行了探討注李云飛：《養(yǎng)老服務機構的標準化建設》，《品牌與標準化》2011年第4期。,湖北等地也都出臺了《養(yǎng)老服務機構服務質量規(guī)范》注張英、劉建國：《解析〈湖北省養(yǎng)老服務機構服務質量規(guī)范〉》，《社會福利》2011年第2期。；(4)由于與傳統(tǒng)文化及道德因素相沖突，機構養(yǎng)老在中國面臨著水土不服的問題注謝瓊：《中國養(yǎng)老模式的中庸之道》，《山東社會科學》2008年第11期。。養(yǎng)老服務機構逐漸開始走向社區(qū)。“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為支撐”的社會養(yǎng)老服務體系正在學術理論和政府決策層面形成共識。國內(nèi)不少地方在社區(qū)建立“老年人日間照中心”、“老年人一鍵通呼叫中心”等。比如，在石家莊市《關于加快居家養(yǎng)老服務中心建設的實施意見》中，計劃到2015年每個街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))均建成一所示范性的居家養(yǎng)老服務中心，社區(qū)全部建成居家養(yǎng)老服務中心，實現(xiàn)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)養(yǎng)老服務設施基本覆蓋[注]《石家莊市人民政府辦公廳關于加快居家養(yǎng)老服務中心建設的實施意見》，法律咨詢網(wǎng)www.110.com，2012年10月1日。。

現(xiàn)有理論研究和政策實踐，主要涉及到中觀制度層面，例如，不同性質的養(yǎng)老服務機構之間的協(xié)調發(fā)展問題、養(yǎng)老服務機構的規(guī)范運行和發(fā)展問題(規(guī)章制度和標準化等)、養(yǎng)老服務機構的發(fā)展模式問題(居家養(yǎng)老的社區(qū)服務等)。這是近些年學術界主要關注的焦點問題。

筆者認為，實現(xiàn)養(yǎng)老服務機構的持續(xù)、健康發(fā)展，需要在不同層面上實現(xiàn)協(xié)調互動。養(yǎng)老服務機構的發(fā)展不應僅僅局限于中觀制度層面，宏觀層面和微觀層面的問題也是值得進一步關注的。目前，我們?nèi)狈奈⒂^和宏觀角度的分析。從微觀角度來看，老年人的心理關護、養(yǎng)老服務個性化需求是研究的一個空白區(qū)域，養(yǎng)老服務從業(yè)人員的培訓和素質提升等問題，是我們長期所忽視的。從宏觀層面來看，如何達到養(yǎng)老服務機構布點和規(guī)劃的最優(yōu)化，如何實現(xiàn)養(yǎng)老服務機構發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展水平的相適應，如何實現(xiàn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間養(yǎng)老服務機構的協(xié)調發(fā)展，這些均是需要關注的重要問題。本文重點從宏觀角度分析影響?zhàn)B老服務機構發(fā)展的因素，利用全國31個省份的相關數(shù)據(jù)，對省域間養(yǎng)老服務機構的發(fā)展狀態(tài)(包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村)做聚類和比較分析，并根據(jù)研究結果揭示的問題，提出針對性的措施建議。

二、影響?zhàn)B老服務機構發(fā)展的因素分析

(一)衡量養(yǎng)老服務機構實際發(fā)展水平的指標

從宏觀角度來看，對養(yǎng)老服務機構發(fā)展水平的評判主要包括數(shù)量和質量兩個方面。由于當前我國養(yǎng)老服務機構的發(fā)展的主要矛盾集中在數(shù)量方面，所以對一個地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平的評判，主要應從數(shù)量角度入手。從數(shù)量評價指標來看，代表一個地區(qū)養(yǎng)老服務機構發(fā)展水平的主要指標有三個：養(yǎng)老機構數(shù)量、從業(yè)人數(shù)、床位數(shù)。這三個指標的數(shù)值越大，說明該地區(qū)養(yǎng)老服務機構發(fā)展水平越高。養(yǎng)老服務機構的數(shù)量反映了一個地區(qū)養(yǎng)老機構服務部門的個數(shù)，但并不能反映養(yǎng)老服務需求在量的滿足的全部情況，床位數(shù)和從業(yè)人數(shù)在某種程度上能夠補充衡量這種滿足程度。需要說明的是，我們在這里忽略了一些質量性指標，如養(yǎng)老服務的便捷性、從業(yè)人員的素質、服務對象的滿意度等。在本文分析中，我們選取養(yǎng)老服務機構數(shù)量、從業(yè)人數(shù)、床位數(shù)作為衡量一個地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平的主要指標。

(二)養(yǎng)老服務需求對養(yǎng)老服務機構發(fā)展的影響

對于一個地區(qū)來講，養(yǎng)老服務機構的發(fā)展首先受到養(yǎng)老服務需求的影響。養(yǎng)老問題的核心是“老”，重點是“養(yǎng)”，誰來養(yǎng)、如何養(yǎng)，是養(yǎng)老的關鍵[注]崔恒展、李宗華：《老齡化背景下的養(yǎng)老內(nèi)容研究》，《山東社會科學》2012年第4期。。老年人的養(yǎng)老服務需求越大，需要發(fā)展的養(yǎng)老服務機構就越多。從宏觀角度來看，人口因素是影響?zhàn)B老服務需求的最重要因素，一個老齡化嚴重的社會，需要建立更多的養(yǎng)老服務機構。衡量一個地區(qū)養(yǎng)老服務需求的具體因素有兩個：人口數(shù)量和人口結構，具體來講，可以用人口數(shù)和老年撫養(yǎng)比這兩個指標來衡量。人口數(shù)越大，需要建立的養(yǎng)老服務機構就越多，這個道理是顯而易見的。另外，老年撫養(yǎng)比可以從人口結構角度刻畫一個社會對老年人的撫養(yǎng)情況，一般用60歲以上老年人口數(shù)與15-59歲的青壯年人口數(shù)之間的比值來表示。這個比值越大，表明整個社會撫養(yǎng)老年人的任務越沉重，需要發(fā)展的養(yǎng)老服務機構就越多。除了人口數(shù)量和人口結構外，老年人的健康狀況等也是影響?zhàn)B老服務機構發(fā)展的因素，相對來講，這些不是最主要的因素。

(三)經(jīng)濟發(fā)展水平對養(yǎng)老服務機構發(fā)展的制約

養(yǎng)老服務機構的發(fā)展除了受到需求的影響外，還受到經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，這是從供給角度的分析。一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，越有能力提供更多的養(yǎng)老服務。養(yǎng)老服務機構作為公共物品(至少是半公共物品)，無論是政府舉辦，還是民間舉辦，其發(fā)展狀況總是與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平密切相關。經(jīng)濟發(fā)展水平好的地區(qū)，可以籌集更多的資金用于養(yǎng)老服務機構建設。另外，從個人支付能力角度來看，一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，老年人就有更大的能力去支付養(yǎng)老服務的相關費用。當然，經(jīng)濟水平的差異會直接影響老年人的現(xiàn)實生活與養(yǎng)老意識[注]劉燦：《當代中國農(nóng)村養(yǎng)老與地域差異》，《山東社會科學》2010年第3期。，進而會對養(yǎng)老服務機構的發(fā)展起到制約作用。

總之，影響一個地區(qū)養(yǎng)老服務機構發(fā)展的因素是多方面的，上述分析大體勾畫出了一個宏觀角度養(yǎng)老服務機構發(fā)展的分析框架：養(yǎng)老服務機構的數(shù)量、床位數(shù)和從業(yè)人數(shù)反映了一個地區(qū)養(yǎng)老服務機構的實際發(fā)展水平，而受人口因素影響的養(yǎng)老服務需求決定了養(yǎng)老服務機構發(fā)展需要達到的水平，經(jīng)濟發(fā)展水平則決定了它客觀上能夠達到的水平。

三、對養(yǎng)老服務機構發(fā)展狀況聚類和比較分析的基本思路

我們的研究思路是：首先，對各地區(qū)養(yǎng)老服務機構發(fā)展情況進行分類，分析各地養(yǎng)老服務機構在實際發(fā)展水平、需要達到的水平以及能夠達到的水平三個方面分別所屬的聚類群；然后，結合不同具體指標的含義，分析不同聚類群在全國所處的位置和層次；最后，對同一地區(qū)在不同分類法下所處的位置層次進行對比，以得出有意義的結論。具體的分析過程如下：

第一，聚類。采用聚類分析的方法對31個省(區(qū)、市)進行分類，選擇養(yǎng)老服務機構實際發(fā)展水平、需要達到的水平和能夠達到的水平三種分類標準分別進行聚類。由于在不同分類標準下，各地區(qū)之間的差異情況是不同的，由此在一般聚類法(Q型聚類)下采用不同分類標準所得到的分類數(shù)是不同的。為了方便比較，我們采用快速聚類法(K-均值法)，這種方法將數(shù)據(jù)看成K維空間上的點，用距離作為測度個體“親疏程度”的指標。先按照一定方法選取一批凝聚點(聚心)，再讓樣本向最近的凝聚點凝聚，形成初始分類，然后再按最近距離原則修改不合理的分類，直到合理為止。這種方法要求事前自行給出需要聚成多少類，最終只輸出唯一解。快速聚類是一個反復迭代的分類過程，在聚類過程中，樣本所屬的類會不斷調整，直到最終達到穩(wěn)定為止。

第二，確定同一分類標準下各聚類群所處的位置和水平。在按照不同標準對各地區(qū)進行聚類后，也就意味著完成了對各地區(qū)的一種分類，由于聚類結果只是表明組內(nèi)數(shù)據(jù)差異最小、組間差異最大的一種狀態(tài)，但這并不能表示各聚類群之間的優(yōu)與劣，需要進一步根據(jù)分類指標的具體含義和最終聚類結果，分析各聚類群所處的水平位置和層次，以使后續(xù)比較工作具有實際意義。

第三，同一地區(qū)不同分類標準下聚類結果的比較。在上述過程中，我們按照養(yǎng)老服務機構實際發(fā)展水平、需要達到的水平和能夠達到的水平分別進行聚類，這也就意味著同一地區(qū)在不同的分類標準下，其所屬群的位置和層次是不同的。對這種位置和層次的變化進行比較，便可得到有意義的結論。

四、各地城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務機構發(fā)展的聚類和比較

考慮到農(nóng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展水平的差異性，我們的分析由農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩部分構成，分別選取全國31個省份的數(shù)據(jù)。無論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，都從三個角度進行聚類，這三個角度分別是實際發(fā)展水平、需要達到的水平和能夠達到的水平。與前述分析一致，實際發(fā)展水平(聚類1)包括城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構數(shù)量、從數(shù)人數(shù)和床位數(shù)三個因素；需要達到的水平(聚類2)包括：人口數(shù)、老年人撫養(yǎng)比兩個因素；能夠達到的水平(聚類3)主要考慮人均可支配收入。數(shù)據(jù)來源于第六次全國人口普查結果和2012年中國民政統(tǒng)計年鑒[注]國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/zgrkpc/dlc/《2012中國民政統(tǒng)計年鑒》中國統(tǒng)計出版社2012年版。，聚類方法采用快速聚類法(K-均值法)，指定分類數(shù)為4。聚類分析結果如下：

需要說明的是，聚類結果只是分類符號，屬于字符數(shù)據(jù)，還應根據(jù)同一聚類標準下不同聚類群的實際情況，參照分類指標的具體含義，進而確定不同群組的位置和水平，水平值屬于序列數(shù)據(jù)。例如，城鎮(zhèn)的聚類1只是表明從養(yǎng)老機構數(shù)量、從業(yè)人數(shù)和床位數(shù)角度將全國31個省份分成了4組，養(yǎng)老機構數(shù)量和從業(yè)人數(shù)及床位數(shù)多的地區(qū)，其實際發(fā)展水平一定最高，根據(jù)這一原則結合具體數(shù)據(jù)我們得出：第3組實際發(fā)展水平最高，記水平值為4，然后是第1組和第2組，分別記水平值為3和2，最后是第4組，記水平值為1。在其它聚類情況下，包括城鎮(zhèn)聚類2、城鎮(zhèn)聚類3、農(nóng)村聚類1、農(nóng)村聚類2和農(nóng)村聚類3，也分別根據(jù)具體情況給不同發(fā)展水平賦值，此處不再詳細分析。需要引起注意的是，某地區(qū)的實際達到的水平、需要達到的水平和能夠達到的水平并不是絕對水平，而是該地區(qū)在全國所處的相對水平，值越大表示水平越高。

在上述聚類分析的基礎上，我們對同一個地區(qū)養(yǎng)老服務機構實際發(fā)展水平、需要達到的水平以及能夠達到的水平三者之間進行對比，即可得出一個地區(qū)養(yǎng)老服務機構的發(fā)展狀態(tài)類型和發(fā)展趨勢類型。

實際發(fā)展水平與需要達到的水平進行比較，可以得到一個地區(qū)養(yǎng)老服務機構的發(fā)展狀態(tài)類型。實際發(fā)展水平比需要達到的水平高，說明該地區(qū)發(fā)展狀態(tài)屬于超前型；實際發(fā)展水平比需要達到的水平低，說明該地區(qū)發(fā)展狀態(tài)屬于滯后型；兩者相同時則屬于均衡型。

表1 全國各地養(yǎng)老服務機構發(fā)展水平的聚類結果

資料來源：根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)和2012年《中國民政統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理計算得出，以下相同。

實際發(fā)展水平與能夠達到的水平進行比較，可以得到一個地區(qū)養(yǎng)老服務機構的發(fā)展趨勢類型。實際發(fā)展水平比能夠達到的水平低，說明該地區(qū)未來發(fā)展具有很大的潛力和空間，屬于潛力型；實際發(fā)展水平和能夠達到的水平高相同，說明該地區(qū)發(fā)展很充分，在現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平下，很難使養(yǎng)老服務機構有更大發(fā)展，其發(fā)展主要依賴經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，屬于充分型；實際發(fā)展水平如果比能夠達到的水平高，說明其養(yǎng)老服務機構發(fā)展已經(jīng)超過了經(jīng)濟發(fā)展所能決定的水平，未來發(fā)展面臨著較大阻力，屬于制約型。表2中列出的是各地區(qū)養(yǎng)老服務機構的具體發(fā)展狀態(tài)和發(fā)展類型。

五、結論與政策啟示

通過分析各地養(yǎng)老服務機構發(fā)展狀況在全國所處的位置，在研究過程中我們區(qū)分了發(fā)展狀態(tài)類型和發(fā)展趨勢類型。發(fā)展狀態(tài)類型表明了實際發(fā)展水平與需要發(fā)展水平的關系，均衡型表明一個地區(qū)的養(yǎng)老服務機構的發(fā)展水平與其人口因素對養(yǎng)老服務機構發(fā)展的需求是處于相同發(fā)展層次的，滯后型表明養(yǎng)老服務機構的發(fā)展遠遠落后于養(yǎng)老服務需求所處的層次，超前型表明養(yǎng)老服務機構的發(fā)展高于實際需求所處的層次。發(fā)展趨勢類型表明了養(yǎng)老服務機構實際發(fā)展水平與其經(jīng)濟水平的關系，充分型表明一個地區(qū)養(yǎng)老服務機構發(fā)展水平與期經(jīng)濟因素對養(yǎng)老服務機構的支撐是處于相同發(fā)展層次的，制約型表明養(yǎng)老服務機構發(fā)展基本上已經(jīng)超過了經(jīng)濟的支撐的能力，潛力型則表明未來該地區(qū)養(yǎng)老服務機構發(fā)展是有較強的物質經(jīng)濟基礎的。

表2 全國各地養(yǎng)老服務機構發(fā)展狀態(tài)和發(fā)展趨勢類型

值得強調的是，研究所依據(jù)的實際發(fā)展水平、需要達到的水平以及能夠達到的水平均為相對水平，不是絕對水平，它只是表明了一個地區(qū)的發(fā)展水平在全國的相對位置，是一種相對發(fā)展狀態(tài)。盡管如此，研究結論對于政策制訂仍然具有較強的啟示意義：

第一，對于不同發(fā)展狀態(tài)的地區(qū)，政策應有所側重，扶持的重點是滯后地區(qū)。研究結果顯示：有15個省份的城鎮(zhèn)地區(qū)、11個省份的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展狀態(tài)屬于滯后型。這些地區(qū)人口相對較多，養(yǎng)老服務需求量大，大多屬于中西部欠發(fā)達地區(qū)。國家政策應當加大對滯后型地區(qū)的養(yǎng)老服務機構建設的扶持力度，尤其是中央財政的轉移支付力度。各省(市、區(qū))應根據(jù)本地區(qū)的實際情況，精心測算、科學規(guī)劃，積極促進各級各類養(yǎng)老服務機構(包括社區(qū)養(yǎng)老服務)的發(fā)展，為其創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

第二，對于不同發(fā)展趨勢的地區(qū)，政策也應有所側重，應加強對充分型和制約型地區(qū)的扶持力度。研究結果顯示：11個省份的城鎮(zhèn)地區(qū)、19個省份的農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展趨勢屬于充分型，這些地區(qū)大部分位于中西部省份；另外，2個省份的城鎮(zhèn)地區(qū)、6個省份的農(nóng)村地區(qū)屬于制約型，前者均位于東部省份，后者大部分為中西部省份。從發(fā)展趨勢來看，農(nóng)村的發(fā)展阻力明顯大于城鎮(zhèn)，有25個省份農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)充分或受到制約。對于這些發(fā)展趨勢較弱、缺乏發(fā)展后勁的地區(qū)，政策扶持的重點不是養(yǎng)老服務機構本身的建設，而是出臺扶持該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的相關政策。隨著該地區(qū)經(jīng)濟實力的增強，這些地區(qū)養(yǎng)老服務的有效供給和有效需求均會增加，最終促進服務水平的整體提升。

第三，對于發(fā)展狀態(tài)和發(fā)展趨勢均不好的地區(qū)，政策“強心劑”是必不可少的。我們注意到，許多地區(qū)從以上兩方面來講都是需要扶持的。一方面，發(fā)展狀態(tài)屬于滯后型，養(yǎng)老服務機構發(fā)展遠遠不能滿足需求，需要加大養(yǎng)老服務機構的建設力度；另一方面，發(fā)展趨勢屬于充分型或制約型，未來發(fā)展面臨著經(jīng)濟因素的阻力，需要大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，夯實物質基礎。中央政府應當重點關注和幫助這些地區(qū)，盡快出臺相互配套的扶持政策，大力推進這些地區(qū)養(yǎng)老服務機構的發(fā)展。這些地區(qū)包括河北(城鎮(zhèn)和農(nóng)村)、山西(農(nóng)村)、黑龍江(城鎮(zhèn))、河南(城鎮(zhèn))、湖南(農(nóng)村)、廣東(農(nóng)村)、廣西(農(nóng)村)、四川(城鎮(zhèn))、貴州(農(nóng)村)、云南(農(nóng)村)、甘肅(農(nóng)村)、新疆(農(nóng)村)等。

最后，值得說明的是，我們研究過程中所采用的數(shù)據(jù)只涉及到“機構養(yǎng)老模式”下的傳統(tǒng)養(yǎng)老服務機構，對于“社區(qū)居家養(yǎng)老”和“醫(yī)養(yǎng)結合”等模式下的新型養(yǎng)老服務機構建設和發(fā)展問題并沒有給予特殊關注，這是以后研究過程中值得進一步深入的領域。另外，研究結論只起導向作用，對養(yǎng)老服務機構建設和發(fā)展提供借鑒和參考，養(yǎng)老服務機構的發(fā)展需要綜合考慮多種因素的綜合影響。