馮必?fù)P

積極引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展

馮必?fù)P

現(xiàn)代化不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，而且也表現(xiàn)為社會(huì)的現(xiàn)代化。江蘇要實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化就必須使江蘇社會(huì)組織的發(fā)展符合現(xiàn)代化社會(huì)文明取向的目標(biāo)體系。中共江蘇省委提出“力爭在新的起點(diǎn)上努力開創(chuàng)江蘇社會(huì)管理新局面，使江蘇不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上繼續(xù)走在全國前列，而且在社會(huì)建設(shè)和管理創(chuàng)新上也走在全國前列”。為此，我們要加快社會(huì)組織建設(shè)的步伐，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，為江蘇如期實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”的目標(biāo)提供良好的社會(huì)環(huán)境。

一、江蘇社會(huì)組織發(fā)展中存在的問題剖析

近年來，江蘇按照加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理的要求，在切實(shí)強(qiáng)化規(guī)范管理的同時(shí)，大力培育發(fā)展各類社會(huì)組織。截至2012年底，全省共注冊(cè)登記各類社會(huì)組織43131個(gè)。其中，社會(huì)團(tuán)體21847個(gè)，民辦非企業(yè)單位20869個(gè)，基金會(huì)415個(gè)，社會(huì)組織總量位列全國第二。其中，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)數(shù)量位列全國第一。在充分肯定成績的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)照全面小康和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的要求，江蘇社會(huì)組織培育發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)還存在諸多問題。

從發(fā)展角度考察，江蘇雖然屬于社會(huì)組織建設(shè)先進(jìn)省份，但無論是縱向還是橫向比較，目前社會(huì)組織增長速度還不夠快，總量還不夠大，社會(huì)組織發(fā)展的總體結(jié)構(gòu)還不盡合理。

從人均擁有數(shù)量看，江蘇指標(biāo)比較低。江蘇目前每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)量是5.7個(gè)，而德國120個(gè)、法國110.5個(gè)、美國52個(gè)、日本97個(gè)、阿根廷25個(gè)、新加坡14.5個(gè)、巴西13個(gè)、印度10個(gè)、中國香港25個(gè)、中國臺(tái)灣14個(gè)、中國澳門55個(gè)。

社會(huì)組織發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理，各類社會(huì)組織并沒有得到均衡發(fā)展。在社會(huì)團(tuán)體中，社會(huì)服務(wù)、工商業(yè)服務(wù)的社團(tuán)多，學(xué)術(shù)性、聯(lián)合性的社會(huì)團(tuán)體較少，特別是維權(quán)類、法律服務(wù)類社會(huì)團(tuán)體發(fā)展較慢，所占比例偏低。在民辦非企業(yè)單位中，教育類、衛(wèi)生類、社會(huì)服務(wù)類占了絕大部分，文化類等數(shù)量較少，尤其是江蘇實(shí)施“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略”亟需的科技類、環(huán)保類民辦非企業(yè)單位數(shù)量偏少。

從監(jiān)管角度考察，政府對(duì)社會(huì)組織的管理存在著越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象；相當(dāng)一部分社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)不完善，尚未真正實(shí)現(xiàn)自我治理；一些社會(huì)組織行政依賴性大、獨(dú)立性差；部分社會(huì)組織公信力亟待提高。

從功能角度考察，社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的能力欠缺、水平不高，對(duì)公共政策的制定參與不足，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率偏低，社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要作用沒有得到充分發(fā)揮。就拿對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率來說，盡管在發(fā)達(dá)國家社會(huì)組織是非營利組織，卻是一支相當(dāng)強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)力量。國際上非營利部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模一般占到本國GDP的5%～10%，吸納就業(yè)約占服務(wù)業(yè)人口的10%。美國霍布金斯大學(xué)薩拉蒙教授等對(duì)36個(gè)國家1998年的數(shù)據(jù)作了比較研究，表明社會(huì)組織大約吸納相當(dāng)于4550萬全職就業(yè)人口，占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的4.4%，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模相當(dāng)于1個(gè)1.3萬億美元的產(chǎn)業(yè)，支出相當(dāng)于36國GDP的5.4%。我國在這方面的差距還很大。具體到江蘇，2012年度全省社會(huì)組織總支出為367億元，占全省GDP（約5.4萬億元）比例不足1%；共吸納就業(yè)人員38.6萬多人，占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口比重為0.91%。江蘇情況雖然好于全國平均水平，但仍遠(yuǎn)低于世界平均水平。

從自身建設(shè)角度考察，部分社會(huì)組織籌資能力不強(qiáng)，財(cái)務(wù)狀況差；部分社會(huì)組織黨建工作跟不上形勢(shì)發(fā)展需要；普遍存在人才匱乏現(xiàn)象，從業(yè)人員素質(zhì)偏低，各類社會(huì)組織自身建設(shè)亟待加強(qiáng)。

江蘇社會(huì)組織建設(shè)發(fā)展存在的問題，既有體制、機(jī)制方面的原因，也有觀念、環(huán)境的影響；既有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的客觀外部因素，也有社會(huì)組織自身建設(shè)不夠的主觀原因。其中主要原因有：其一，有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)組織仍然存有偏見，把社會(huì)組織看成洪水猛獸，不敢或不愿發(fā)展社會(huì)組織；其二，政府與社會(huì)組織的關(guān)系沒有理順，普遍存在政社不分現(xiàn)象，社會(huì)組織是政府的附庸，缺乏自主性；其三，社會(huì)組織成長缺少有力支持，無論在政策上還是在資金上都缺少政府和社會(huì)的支持；其四，社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境有待優(yōu)化，社會(huì)組織發(fā)展既受到體制機(jī)制的影響和束縛，又受到社會(huì)環(huán)境的影響，社會(huì)組織的社會(huì)信任度不高，公民個(gè)人參與度也不高；其五，社會(huì)組織管理體制尚不完善，無論是登記制度、管理制度還是監(jiān)督制度都存在問題，亟需改進(jìn)；其六，社會(huì)組織自身建設(shè)不足，社會(huì)組織普遍存在能力不足、缺乏經(jīng)營意識(shí)、從業(yè)人員待遇太低等問題，嚴(yán)重影響了社會(huì)組織持續(xù)健康發(fā)展。

二、發(fā)展江蘇社會(huì)組織的實(shí)踐路徑

要解決江蘇社會(huì)組織建設(shè)中存在的各種問題，引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康有序地發(fā)展，應(yīng)采取切實(shí)可行的對(duì)策措施。

1.切實(shí)做到“政社分開”

江蘇應(yīng)按照黨中央的要求和“政社分開”的原則，對(duì)現(xiàn)有社會(huì)組織的管理體制進(jìn)行改革。在實(shí)際操作中可以采取“先易后難、分類實(shí)施”的辦法，逐步取消社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，統(tǒng)一由民政部門行使對(duì)社會(huì)組織的登記和管理。在社會(huì)組織中實(shí)行“五自”（自愿發(fā)起、自選會(huì)長、自籌資金、自聘人員、自主會(huì)務(wù)）和“四無”（無行政級(jí)別、無官方編制、無業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家工作人員兼職），使社會(huì)組織真正成為獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確、依法自治行為主體。

2.加強(qiáng)社會(huì)組織的法制建設(shè)

要通過社會(huì)組織法制建設(shè)，著力解決好立法跟進(jìn)、監(jiān)督促進(jìn)、服務(wù)推進(jìn)問題，為江蘇社會(huì)組織發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力的法治保障。就目前而言，應(yīng)做好以下工作：

一是推動(dòng)地方立法。應(yīng)加快修訂或制定《江蘇省社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》、《江蘇省行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》、《江蘇省民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》、《江蘇省政府購買公共服務(wù)條例》等地方法規(guī)。

二是改進(jìn)監(jiān)督管理。按照加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的要求，建立統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系，推進(jìn)社會(huì)組織信息公開和評(píng)估制度，健全、整合退出機(jī)制。

三是完善扶持政策。協(xié)調(diào)稅收優(yōu)惠政策，推動(dòng)建立普惠式的社會(huì)組織稅收優(yōu)惠制度，研究制定社會(huì)組織人力資源、社會(huì)保障等相關(guān)政策，研究制定政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、向社會(huì)組織購買服務(wù)等政策，為社會(huì)組織健康發(fā)展提供更加有力的政策支持。

四是促進(jìn)社會(huì)組織自身建設(shè)。按照法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、管理運(yùn)行規(guī)范的要求，制定完善加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部治理的政策規(guī)章，引導(dǎo)社會(huì)組織實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理，提升公信力和服務(wù)能力。

3.積極促進(jìn)各類社會(huì)組織健康發(fā)展

要采取有效措施，積極促進(jìn)各類社會(huì)組織發(fā)展，尤其要優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。

以省委、省政府的名義出臺(tái)文件，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展。應(yīng)采取得力措施，消除各種阻礙社會(huì)組織發(fā)展的傳統(tǒng)觀念和體制、機(jī)制，鼓勵(lì)和扶持社會(huì)組織發(fā)展，創(chuàng)造條件使社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，把通過社會(huì)組織可以解決好的、不必由政府承擔(dān)的事項(xiàng)交給社會(huì)組織，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。

探索社會(huì)組織“一體化管理”形式。對(duì)那些政府業(yè)務(wù)主管關(guān)系不明，業(yè)務(wù)無須行政許可，與民政部門業(yè)務(wù)相近的公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，試行直接登記，由民政部門一體化管理，讓那些與改善民生直接相關(guān)的社會(huì)組織有更加寬松自由的發(fā)展空間。

加大政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的力度。政府是公共服務(wù)的主要提供者，但是有許多公共服務(wù)政府可以通過向社會(huì)組織或其他組織購買的方式實(shí)現(xiàn)。國內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)證明，政府購買公共服務(wù)有降低成本、提高效率、減少腐敗等好處。江蘇應(yīng)將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。具體措施有：其一，以省政府的名義制訂政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，可在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上推廣。其二，政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)。要按照公開、公平、公正原則，嚴(yán)格程序，競爭擇優(yōu)，確定承接主體，并嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。其三，嚴(yán)格政府購買服務(wù)資金管理。在既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，以事定費(fèi)，規(guī)范透明，強(qiáng)化審計(jì)，把有限的資金用到群眾最需要的地方，用到刀刃上。其四，建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。全面公開購買服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的評(píng)審機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。其五，對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)承接主體實(shí)行優(yōu)勝劣汰，使群眾享受到豐富優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)組織孵化基地建設(shè)。目前江蘇已經(jīng)在開展社會(huì)組織孵化基地建設(shè)，全省已建、在建各類社會(huì)組織孵化基地69個(gè)，投入資金超過1010萬元，已培育各類社會(huì)組織357個(gè)?！敖K省在全省普遍建立社會(huì)組織培育扶持基地”被評(píng)為2011年度全國社會(huì)組織十件大事之一。我們應(yīng)在已取得成績的基礎(chǔ)上，以更大的力度、在更高的平臺(tái)上建設(shè)社會(huì)組織孵化基地，要以“政府支持、民間興辦、專業(yè)管理”為原則，采用資金、項(xiàng)目、人才、場(chǎng)所等多元化扶持方式，大力推進(jìn)社會(huì)組織孵化基地建設(shè)。

社會(huì)組織發(fā)展應(yīng)引入競爭機(jī)制。競爭機(jī)制是優(yōu)勝劣汰機(jī)制，有競爭才有活力，只有通過競爭，社會(huì)組織才能又好又快發(fā)展，特別是在行業(yè)協(xié)會(huì)中要打破壟斷，從“一業(yè)一會(huì)”向“一業(yè)多會(huì)”轉(zhuǎn)變，允許一個(gè)行業(yè)有多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，讓它們通過競爭提高服務(wù)能力和水平。

4.推進(jìn)和加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)

社會(huì)組織只有不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，不斷增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)的能力，滿足社會(huì)的需求，才會(huì)得到發(fā)展。為此應(yīng)做好以下工作：一要推進(jìn)社會(huì)組織的制度建設(shè)。要以法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機(jī)制健全、管理運(yùn)行規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)社會(huì)組織逐步建立健全工作制度。二要促進(jìn)社會(huì)組織自身能力建設(shè)。社會(huì)組織要始終把自身能力建設(shè)作為根本，著力提高項(xiàng)目運(yùn)作、策劃組織、協(xié)調(diào)服務(wù)等方面能力，樹立品牌意識(shí)，加強(qiáng)自律和誠信建設(shè)。三要促進(jìn)內(nèi)部管理規(guī)范化建設(shè)。社會(huì)組織要規(guī)范用人制度，完善保障和激勵(lì)機(jī)制，按照國家有關(guān)規(guī)定，實(shí)行勞動(dòng)合同制度，保障工作人員合法權(quán)益。要建立健全財(cái)務(wù)決策、管理和監(jiān)督制度。四要健全社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制。在依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)社會(huì)組織的評(píng)估工作，建立社會(huì)組織考核評(píng)價(jià)體系，制定考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，充分發(fā)揮評(píng)估的導(dǎo)向、激勵(lì)和約束作用。建立健全激勵(lì)機(jī)制、退出機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)組織管理的規(guī)范化、制度化、法制化，以推動(dòng)江蘇社會(huì)組織更加健康有序的發(fā)展。

5.促進(jìn)社會(huì)組織黨建工作的開展

在促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展中必須加強(qiáng)黨建工作，這樣才能保證我國社會(huì)組織發(fā)展的正確方向。江蘇省委組織部、省民政廳已聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)社會(huì)組織有效覆蓋有效管理的意見》和《關(guān)于在全省社會(huì)組織中實(shí)行黨建工作“雙報(bào)雙推”制度的通知》。我們應(yīng)按照這兩個(gè)文件的要求，狠抓落實(shí)，積極做好社會(huì)組織中的黨組織建設(shè)工作。

（作者系中共江蘇省委黨校社會(huì)學(xué)教研部主任，教授）

責(zé)任編輯：張功杭

〔基金項(xiàng)目：本文系“江蘇社會(huì)管理創(chuàng)新體系研究”（12SHB003）和江蘇省政府決策咨詢研究重點(diǎn)課題“加強(qiáng)江蘇社會(huì)組織建設(shè)研究”的中間成果〕