杭永寶

中國(guó)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題與三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

杭永寶

當(dāng)前我國(guó)面臨著諸多備受社會(huì)各界廣泛關(guān)注的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題。本文著重從三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制角度分析這些熱點(diǎn)問題產(chǎn)生的深層次原因，并研究提出完善我國(guó)三維市場(chǎng)體制、緩解經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題的對(duì)策建議。

一、中國(guó)三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)理

中國(guó)經(jīng)濟(jì)30多年保持傳奇高速增長(zhǎng)的根本原因在于從國(guó)家主導(dǎo)的、中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展到中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。由此產(chǎn)生了此前在經(jīng)濟(jì)學(xué)和西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中從來(lái)沒有出現(xiàn)過的內(nèi)容。

傳統(tǒng)的或經(jīng)典的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體是國(guó)家或政府和企業(yè)，政府和企業(yè)的兩維關(guān)系構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主軸。但在中國(guó)產(chǎn)生的新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，由二維主體變成了三維主體。第一個(gè)主體是中央政府，第二個(gè)主體是競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，第三個(gè)主體就是地方政府。我們把這個(gè)包含競(jìng)爭(zhēng)性地方政府系統(tǒng)的特殊市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)稱為三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度安排下，中國(guó)地方政府具有雙重功能屬性，一方面它具有政府功能，是中央政府的一層，受上級(jí)政府任命和領(lǐng)導(dǎo)；另一方面它又具有企業(yè)功能，相當(dāng)于企業(yè)控股集團(tuán)的董事會(huì)和總裁班子，它要組織整合區(qū)域資源，統(tǒng)籌規(guī)劃當(dāng)?shù)匕l(fā)展，履行融資、投資、創(chuàng)業(yè)、招商、征地、雇工等職能。

中國(guó)三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在實(shí)際運(yùn)行中形成了三大特色優(yōu)勢(shì)。一是資本積累和企業(yè)投資水平較高，企業(yè)的邊際投資率高于典型二維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)。二是企業(yè)和非企業(yè)單位之間的交易費(fèi)用較低。二維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)與非企業(yè)單位的交易合約通常是通過法律、審計(jì)、政治游說(shuō)等中介服務(wù)行業(yè)來(lái)完成的，往往費(fèi)用高而效率低；在中國(guó)三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)和非企業(yè)單位合約問題主要是通過地方政府為企業(yè)提供各種管理和服務(wù)的方式解決，雖然不一定公平，但卻更為直接有效。三是形成了國(guó)家和地方分權(quán)互動(dòng)型的政策法規(guī)制定和調(diào)整體系。在這個(gè)體系中，競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府增加了中央政府的決策空間，可以讓中央政府集中精力進(jìn)行宏觀行業(yè)管控和長(zhǎng)期發(fā)展的管理（有別于美國(guó)和歐洲那種短期的宏觀調(diào)控），同時(shí)它和企業(yè)并肩作戰(zhàn)，兩個(gè)輪子，兩個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的最大秘密還在于包括3180多個(gè)地級(jí)市和縣級(jí)地方政府間的互相競(jìng)爭(zhēng)。這一中國(guó)獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)，孕育了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的自我革新或“重建”，開辟了有別于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)發(fā)展道路，在推動(dòng)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，為世界文明和制度的多樣性作出了重要貢獻(xiàn)。

二、中國(guó)三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制弊端解析

雖然三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有很多優(yōu)點(diǎn)，但由于發(fā)展不夠完善，也存在許多不足。

地方與中央利益博弈衰減政策效應(yīng)。競(jìng)爭(zhēng)性地方政府在參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)行過程中，形成了中國(guó)地方參與式分權(quán)互動(dòng)型政策法規(guī)的設(shè)計(jì)實(shí)施和調(diào)整體系。但由于這種分權(quán)互動(dòng)缺乏規(guī)范化的制度約束，中央與地方財(cái)政結(jié)構(gòu)不合理、責(zé)權(quán)利不對(duì)稱，形成地方政府與上級(jí)政府之間的“上有政策、下有對(duì)策”式的利益博弈，影響了國(guó)家宏觀決策效率和效果。這方面最為典型的案例就是房?jī)r(jià)調(diào)控。

地方性市場(chǎng)壁壘降低資源配置效率。中國(guó)的地方政府特別大且多，我國(guó)有2850多個(gè)縣級(jí)政府，330多個(gè)地級(jí)市，它們既是政府，又承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，具有兩重身份，不可避免地給市場(chǎng)帶有無(wú)形或有形壁壘，大大削弱了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。地方保護(hù)造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分是產(chǎn)能過剩不能得到有效化解的重要原因。

官員過度參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)滋生腐敗。三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中數(shù)量眾多的各級(jí)政府官員廣泛介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，特別是通過制定不合理的政策（如目前不利于中小微企業(yè)的財(cái)稅政策）或干涉政策實(shí)施操作過程（如政治權(quán)力影響信貸）攝取利益，對(duì)市場(chǎng)過度管制和干預(yù)，一方面造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量下降，另一方面導(dǎo)致越來(lái)越嚴(yán)重的腐敗問題。

政府政績(jī)性支出抑制發(fā)展活力。各級(jí)政府投資和消費(fèi)對(duì)民間經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體效應(yīng)是擠出的，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力是削弱的。具體來(lái)說(shuō)，政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出對(duì)居民消費(fèi)和民間投資都是擠出的，其中對(duì)居民消費(fèi)的擠出較大；行政管理支出對(duì)居民消費(fèi)是擠入的，對(duì)民間投資是擠出的；教育文化支出對(duì)居民消費(fèi)是擠入的，對(duì)民間投資是擠出的；其他支出對(duì)居民消費(fèi)和民間投資都是擠入的，其中對(duì)民間投資的擠入稍大。由于GDP政績(jī)考核等方面原因，地方政府往往不惜負(fù)巨債想方設(shè)法在擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入的同時(shí)，增加行政管理支出，抑制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

兩類資源過度開發(fā)蘊(yùn)蓄經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系包含著政治和經(jīng)濟(jì)兩類資源。政治資源主要包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，國(guó)有單位的高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理者、工程技術(shù)人員、高技能人才等，它是由中共各級(jí)黨委掌管；經(jīng)濟(jì)資源主要包括土地、資本、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素，它是由各級(jí)地方政府支配，經(jīng)濟(jì)資源往往從屬于政治資源。由于地方競(jìng)爭(zhēng)，各級(jí)黨委政府過度開發(fā)利用兩類資源已成常態(tài)。這一方面造成公務(wù)人員和干部過多、行政費(fèi)用龐大，使得化解地方債務(wù)、減輕稅負(fù)舉步維艱；另一方面造成資源配置效率不高、效益較低、浪費(fèi)嚴(yán)重，為地方政績(jī)不顧民生、破壞生態(tài)環(huán)境的惡性事件時(shí)有發(fā)生。

綜上所述，引起以上經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題的表象原因是財(cái)政、貨幣等宏觀調(diào)控政策以及世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，體制性原因是中國(guó)三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷和弊端。

三、緩解經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題的建議

根據(jù)三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)弊端引發(fā)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題的內(nèi)在機(jī)制分析，可以認(rèn)為，中央地方關(guān)系是中國(guó)制度轉(zhuǎn)型中的一個(gè)軸心問題，理順中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系是解決經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題的關(guān)鍵。為此，提出如下對(duì)策與建議：

深化大部制改革，促進(jìn)行政結(jié)構(gòu)科學(xué)化。深化大部制改革就是要深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，促進(jìn)政府部門運(yùn)行機(jī)制的深刻變革，加快建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：以職能整合為重點(diǎn)帶動(dòng)機(jī)構(gòu)整合，大部門體制下的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、執(zhí)行制度改革、服務(wù)機(jī)制改革、監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。深化大部制改革必須堅(jiān)持系統(tǒng)設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃、試點(diǎn)先行、分步實(shí)施、上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌推進(jìn)的策略，正確認(rèn)識(shí)和處理好六大關(guān)系，即全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破的關(guān)系、立足本國(guó)國(guó)情與借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系、維護(hù)公共利益與消解部門利益的關(guān)系、職能統(tǒng)一與相互制約的關(guān)系、權(quán)責(zé)一致與合理分工的關(guān)系以及優(yōu)化結(jié)構(gòu)與提高效能的關(guān)系。

推進(jìn)行政區(qū)劃改革，優(yōu)化行政層級(jí)和數(shù)量。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)對(duì)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。行政區(qū)劃是直接影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。推進(jìn)行政區(qū)劃改革可以從以下幾方面入手：一是盡早修訂、完善市、鎮(zhèn)、區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)市鎮(zhèn)設(shè)置工作；二是重視并加強(qiáng)行政區(qū)劃調(diào)整工作的規(guī)范化和程序化，理順行政層級(jí)和管理幅度的關(guān)系，厘清并界定各級(jí)政府的職能，進(jìn)行全方位的配套改革，使行政區(qū)劃調(diào)整科學(xué)化、系統(tǒng)化；三是適時(shí)增設(shè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化；四是適當(dāng)增設(shè)大城市形成城市群（直轄市擴(kuò)充），以緩解一些特大城市壓力；五繼續(xù)探索省直管縣（市）改革，減少行政層級(jí)；六是增設(shè)一批縣級(jí)市（縣改市審批），推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，激發(fā)地方發(fā)展活力；七是理順開發(fā)區(qū)的行政管理體制，促進(jìn)一些發(fā)育成熟的開發(fā)區(qū)由政策區(qū)向行政區(qū)（市轄區(qū)）轉(zhuǎn)變，促進(jìn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展；八是簡(jiǎn)政放權(quán)，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。

推進(jìn)社會(huì)管理改革，轉(zhuǎn)變政府職能。構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)管理新格局，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)移、有效推進(jìn)大部制改革的必要條件。實(shí)行大部制必須建設(shè)“小政府”，建設(shè)“小政府”必須建設(shè)“大社會(huì)”，建設(shè)“大社會(huì)”必須解決好在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理“越位”的問題，必須通過加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度、減少審批事項(xiàng)，將政府具體的管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織和市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府職能從“劃船”向“掌舵”轉(zhuǎn)變。要按照“政府的歸政府、社會(huì)的歸社會(huì)”原則，大力推進(jìn)公共服務(wù)從以政府單一提供為主、剛性管理向多元參與、依法管理、精細(xì)服務(wù)和柔性疏導(dǎo)轉(zhuǎn)變，既要充分調(diào)動(dòng)各方面積極性、最大限度增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，更要建立健全社會(huì)與政府協(xié)同共治的長(zhǎng)效機(jī)制；既要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制，更要充實(shí)拓展公共服務(wù)職能；既要科學(xué)配置、規(guī)范運(yùn)行好體制內(nèi)職責(zé)和權(quán)力，更要讓體制內(nèi)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與體制外社會(huì)組織良性互動(dòng)、相得益彰。要按照凡是市場(chǎng)能做的都交給市場(chǎng)的原則，實(shí)行最小監(jiān)管法，推進(jìn)監(jiān)管改革。一方面要大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)組織，盡可能地讓行業(yè)自律代替行業(yè)監(jiān)管，提高監(jiān)管的透明度，把監(jiān)管的范圍縮到最?。涣硪环矫嬉獓?yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，改變官員唯GDP和財(cái)政收入的考評(píng)、選拔和任命機(jī)制，促進(jìn)政府最大限度地退出經(jīng)濟(jì)。

深化財(cái)稅改革，扶持中小微企業(yè)。通過深化財(cái)稅改革，對(duì)中小型和微型企業(yè)特別是私有企業(yè)實(shí)行財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展意義重大。一方面有助于推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新。中小企業(yè)較之大型企業(yè)面臨更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，因此具有更強(qiáng)的創(chuàng)新精神。中小企業(yè)的創(chuàng)新要比大企業(yè)更為有效。事實(shí)上大多數(shù)技術(shù)創(chuàng)新來(lái)自于中小企業(yè)，大多數(shù)大企業(yè)都是從中小企業(yè)發(fā)展而來(lái)。西方各國(guó)的反壟斷法，目的就是防止大企業(yè)通過壟斷來(lái)盈利，從而扼殺競(jìng)爭(zhēng)、扼殺企業(yè)的創(chuàng)新。另一方面有助于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。我國(guó)經(jīng)濟(jì)在國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、大型企業(yè)和中小型企業(yè)、中小型企業(yè)和微型企業(yè)之間存在著結(jié)構(gòu)性失衡。這些不平衡，主要是由于本世紀(jì)特別是2008年以來(lái)國(guó)有企業(yè)擴(kuò)張。國(guó)有部門通過壟斷大肆擠占民營(yíng)企業(yè)發(fā)展空間，導(dǎo)致以中小型企業(yè)和微型企業(yè)為主體的中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不斷萎縮。通過財(cái)稅政策扶持中小型和微型企業(yè)發(fā)展壯大，可以增強(qiáng)發(fā)展活力、優(yōu)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

推進(jìn)金融改革，激發(fā)活力防范風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)化改革是完善金融體系、釋放金融生產(chǎn)力、激發(fā)市場(chǎng)活力、化解金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。要以更大的決心和勇氣，加快推進(jìn)一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，完善金融調(diào)控機(jī)制，推動(dòng)金融市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展，深化金融機(jī)構(gòu)改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。要加強(qiáng)宏觀審慎管理，完善金融監(jiān)管體系，增強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同互動(dòng)。一要整體協(xié)調(diào)推進(jìn)利率、匯率、資本賬戶開放等“牽一發(fā)動(dòng)全身”的改革，提高金融體系配置效率。二要盡快在全國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度，建立健全金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)存款人保護(hù)和損失分擔(dān)機(jī)制，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。三要限制國(guó)有銀行業(yè)的壟斷。國(guó)家在銀行業(yè)的壟斷地位，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)很難改變，可以對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行改制，引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。四要大力鼓勵(lì)和促進(jìn)民間金融機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展。民間金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，能夠加強(qiáng)資本市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)，降低企業(yè)融資成本，提升金融服務(wù)水平和質(zhì)量，更好地支持中小型和微型企業(yè)的發(fā)展。五要強(qiáng)化對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和服務(wù)。通過有效的金融監(jiān)督、管理和服務(wù)，在更好地滿足社會(huì)金融需求的同時(shí)，將原本存在的非正式民間融資渠道和制度陽(yáng)光化、合法化、規(guī)范化，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。

（作者系中共常州市委副秘書長(zhǎng)，市委研究室主任）

責(zé)任編輯：浩 宇