呂 煒，靳繼東

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)公共政策協(xié)同創(chuàng)新中心，遼寧 大連 116025)

一、引 言

作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)成功轉(zhuǎn)型和民主政治發(fā)展的重要突破口，積極推進(jìn)和深化預(yù)算制度改革是社會(huì)主義公共財(cái)政和民主政治建設(shè)的重大實(shí)踐命題。然而，預(yù)算是一種綜合性公共問(wèn)題，廣泛涉及資金管理、資源配置、府際關(guān)系和國(guó)家認(rèn)同等多個(gè)層面，還與政治上的觀念、行動(dòng)、結(jié)構(gòu)甚至意識(shí)形態(tài)彼此交織在一起，這無(wú)疑增加了預(yù)算改革理論研究和實(shí)踐操作的復(fù)雜性。從方法論角度講，“實(shí)在本身具有無(wú)限多方面的聯(lián)系，這種無(wú)限多方面的聯(lián)系對(duì)于任何無(wú)前提的認(rèn)識(shí)者來(lái)說(shuō)都是一個(gè)混沌的世界，人們?nèi)绻噲D要獲得對(duì)于它的清楚認(rèn)識(shí)，那么就必須找到一個(gè)著眼點(diǎn)，并且確定所要清楚地認(rèn)識(shí)的范圍”［1］。這里所說(shuō)的“著眼點(diǎn)”，即分析社會(huì)現(xiàn)實(shí)的思維框架及其蘊(yùn)含的邏輯方向?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的預(yù)算現(xiàn)象是非常復(fù)雜的，不同社會(huì)制度條件下的預(yù)算實(shí)施在形式上和結(jié)構(gòu)上必然有其特殊性，但與此同時(shí)，它們?cè)趯?shí)質(zhì)上又存在著深刻的一致性。這種不同國(guó)家在預(yù)算制度和實(shí)踐中存在的“深刻的一致性”，即預(yù)算改革總是內(nèi)嵌于并伴隨著特定政治框架和制度安排的變革。那么，在我國(guó)既定政黨—國(guó)家體制、預(yù)算制度框架和轉(zhuǎn)型期預(yù)算改革的需求、激勵(lì)和約束條件等基礎(chǔ)上，如何切實(shí)深化預(yù)算制度改革，以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)成功轉(zhuǎn)型和民主政治發(fā)展?進(jìn)而，預(yù)算制度需要進(jìn)行哪些功能性轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，才能有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和促動(dòng)民主政治發(fā)展?在轉(zhuǎn)型期預(yù)算改革可能產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)成本等約束條件下，順利推進(jìn)預(yù)算制度改革需要哪些過(guò)程條件?這些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是尋求指導(dǎo)預(yù)算改革實(shí)踐的理論邏輯和政策路徑，本文希望通過(guò)研究對(duì)這些問(wèn)題予以回應(yīng)。

二、預(yù)算改革:政治本質(zhì)與功能轉(zhuǎn)換

預(yù)算是將財(cái)政資源轉(zhuǎn)化為公共目標(biāo)的制度手段。人們需求的無(wú)限性與可獲資源的有限性是社會(huì)合作和政治生活得以存在的根本前提。為了在合作中獲得最大收益，人們相互之間總是存在彼此競(jìng)爭(zhēng)和矛盾的關(guān)系，必須找到適當(dāng)?shù)闹贫劝才乓员M可能地獲得最大化的規(guī)模收益，并使得這種合作收益在相互競(jìng)爭(zhēng)的人群和目標(biāo)中的分配后果盡可能地合意化。因此，作為將有限資源分配給不同社會(huì)群體的制度安排，政府的出現(xiàn)及其強(qiáng)制性汲取和分配預(yù)算資源，實(shí)際上并沒(méi)有改變公共需求持續(xù)增長(zhǎng)與可獲資源相對(duì)稀缺之間的矛盾和沖突，而只是相對(duì)地改變了這些矛盾和沖突的政治后果:即作為交換，社會(huì)必須供養(yǎng)政府及其附屬的官員和組織，與此同時(shí)，政府也必須提供社會(huì)所需要的公共物品和服務(wù)。近代以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治逐漸成為社會(huì)合作的基本制度形式，預(yù)算的這種政治交換特征越來(lái)越明顯，并最終通過(guò)政治改革將這種交換落實(shí)到法律和制度層面，即公民認(rèn)同或控制機(jī)制逐步進(jìn)入預(yù)算過(guò)程，一方面要求預(yù)算資源配置效率的最大化，通過(guò)有限的財(cái)政資源滿足社會(huì)的公共需求，另一方面要求預(yù)算資源配置過(guò)程的民主化，使預(yù)算決策能夠反映更多社會(huì)成員的利益訴求，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民承擔(dān)的委托責(zé)任。在預(yù)算過(guò)程中，政府始終受到資源可獲得性和政治認(rèn)同度的雙重約束，可獲得預(yù)算資源的多寡、國(guó)家汲取能力的強(qiáng)弱和社會(huì)認(rèn)同程度的高低等因素直接制約著政府履行責(zé)任的能力。

預(yù)算作為政府通過(guò)權(quán)威機(jī)制汲取和分配公共資源的政治過(guò)程，面臨著兩個(gè)根本性的問(wèn)題:對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有取得社會(huì)成員的認(rèn)同至少是默認(rèn)，資源汲取和分配就不具有正當(dāng)性，最終也不可能持久;對(duì)于社會(huì)成員來(lái)說(shuō)，如果預(yù)算過(guò)程沒(méi)有體現(xiàn)政府關(guān)心且有助于實(shí)現(xiàn)自己的利益，它就是無(wú)效的，最終也不會(huì)繼續(xù)容忍它。假如這兩個(gè)問(wèn)題中有一個(gè)完全解決了，其余的一個(gè)也就不會(huì)發(fā)生;假如兩個(gè)問(wèn)題都不能解決，那就要產(chǎn)生嚴(yán)重的后果［2］。因此，預(yù)算同時(shí)又必須成為一種民主的機(jī)制，即在公共資源的汲取和分配之間確立民主的制度安排。通過(guò)這種制度安排，政府汲取和分配公共資源的行為與社會(huì)成員的公共需求與公共供給盡可能地一致，社會(huì)成員可以通過(guò)公共選擇程序充分表達(dá)自己的公共需求，也有權(quán)要求政府盡最大可能滿足自身的公共需求，而政府也會(huì)盡力按照社會(huì)成員的公共需求來(lái)進(jìn)行公共資源的汲取和分配，從而贏得更多社會(huì)成員的認(rèn)同和繼續(xù)掌權(quán)的機(jī)會(huì)。在此基礎(chǔ)上，預(yù)算實(shí)際上成為社會(huì)成員與政府之間達(dá)成的某種契約性制度安排:政府承擔(dān)滿足社會(huì)成員公共需求的委托責(zé)任，其預(yù)算汲取和分配行為必須服務(wù)于社會(huì)成員的公共需求，而社會(huì)成員通過(guò)委托政府進(jìn)行汲取和分配公共資源，獲得政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這種契約性制度安排的核心在于委托—代理關(guān)系。對(duì)于委托—代理關(guān)系而言，最大的危險(xiǎn)在于受托者能否忠實(shí)地履行委托責(zé)任。因此，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)政府汲取和分配公共資源的有效控制，就成為預(yù)算制度的根本要求。

政府作為國(guó)家的權(quán)威性表現(xiàn)形式［3］，憑借其強(qiáng)制力從社會(huì)中汲取資源以滿足社會(huì)的公共需求，意味著從社會(huì)總資源里拿出一部分作為公共資源，通過(guò)權(quán)威機(jī)制重新進(jìn)行配置。那么，政府究竟應(yīng)該從社會(huì)資源中取得多大份額，才能夠既保障公共需求的供給，又不致于影響市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，從而實(shí)現(xiàn)而非損害資源配置的效率?在政府預(yù)算資源配置過(guò)程中，怎樣才能在盡可能地提高政府配置資源效率的同時(shí)，又最大限度地降低因政府自身而造成的資源損耗?這些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，指向了預(yù)算決策的規(guī)范基礎(chǔ)和管理體制問(wèn)題，即政府根據(jù)什么樣的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)決定預(yù)算的總體規(guī)模和分配流向，而不是僅僅取決于預(yù)算過(guò)程中各種主要政治力量的現(xiàn)實(shí)博弈;需要建立什么樣的運(yùn)行機(jī)制，才能保障預(yù)算過(guò)程本身是有效率的，至少在政府預(yù)算過(guò)程中使得可能出現(xiàn)的浪費(fèi)、貪污等造成的資源損耗最小化。針對(duì)預(yù)算決策的規(guī)范基礎(chǔ)，“凱伊問(wèn)題”表明，預(yù)算決策在各種公共目標(biāo)之間進(jìn)行價(jià)值判斷和比較，而這些目標(biāo)恰恰是缺乏可比性的，因此，很難依靠以邊際效用為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)分析來(lái)確定預(yù)算決策的理性標(biāo)準(zhǔn)，而是主要取決于政治體系的核心價(jià)值，即從政治哲學(xué)的角度進(jìn)行判斷［4］。然而，政治哲學(xué)往往與某種制度環(huán)境下的文化或意識(shí)形態(tài)復(fù)雜地聯(lián)系在一起，不同的制度和文化背景下政治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)又往往具有很大的差異性，從而很難找到?jīng)Q定預(yù)算決策的一個(gè)理想的、最佳的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。因此，還必須對(duì)不同制度和文化背景下預(yù)算決策的經(jīng)驗(yàn)過(guò)程進(jìn)行深入分析，包括哪些力量進(jìn)入了政府預(yù)算的制定過(guò)程、不同力量在預(yù)算過(guò)程中扮演著什么樣的角色、各種預(yù)算角色在預(yù)算過(guò)程中的動(dòng)機(jī)以及受到哪些激勵(lì)和約束等，才能從根本上闡明特定制度環(huán)境和文化背景下各種預(yù)算角色、行動(dòng)所受的規(guī)范要求。當(dāng)然，這并不意味著無(wú)條件地承認(rèn)預(yù)算決策應(yīng)該像現(xiàn)實(shí)生活中真實(shí)存在的那樣，主要取決于各種政治力量之間的討價(jià)還價(jià)、利益交換過(guò)程，而是強(qiáng)調(diào)應(yīng)該在預(yù)算結(jié)構(gòu)和過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)分析基礎(chǔ)上，解釋和建構(gòu)在不同制度和文化背景下指導(dǎo)公共預(yù)算的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。為控制預(yù)算總體規(guī)模、提高預(yù)算資源配置效率，預(yù)算過(guò)程的管理效率同樣是非常重要的。預(yù)算管理效率的實(shí)質(zhì)是要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算程序的規(guī)范化，即在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算審計(jì)等每一個(gè)環(huán)節(jié)都確立起明確、具體的程序規(guī)則，這些規(guī)則詳細(xì)說(shuō)明了預(yù)算的范圍、預(yù)算編制的內(nèi)容和程序、預(yù)算的形式、撥款的方法和具體的時(shí)間表，從而構(gòu)成相對(duì)完整的預(yù)算過(guò)程?！邦A(yù)算程序的規(guī)范化就意味著這樣一個(gè)判斷:如果程序是合理的，那么其結(jié)果也是正確的”［5］。這里，所謂的“結(jié)果正確”，是指合理的預(yù)算組織和管理體制，應(yīng)該能夠保障預(yù)算過(guò)程的運(yùn)作效率。之所以如此，是因?yàn)楹侠淼慕M織和管理體制為預(yù)算過(guò)程中的各種不同角色設(shè)定了行動(dòng)的方向、方式和限度，從而為政府內(nèi)部確立預(yù)算控制機(jī)制，以及確保預(yù)算信息的準(zhǔn)確、統(tǒng)一和及時(shí)奠定了基礎(chǔ)。然而，正如?？怂f(shuō)的那樣，在現(xiàn)實(shí)中即使良好的預(yù)算程序也有可能導(dǎo)致不良的后果［5］。進(jìn)而，在預(yù)算組織和管理過(guò)程中，除了正式預(yù)算規(guī)則對(duì)預(yù)算過(guò)程中參與各方的承擔(dān)的不同角色、利益動(dòng)機(jī)以及所掌握的財(cái)政信息進(jìn)行分析之外，還必須探討非正式預(yù)算規(guī)則對(duì)參與各方的激勵(lì)、控制和協(xié)調(diào)機(jī)制的影響。因此，對(duì)預(yù)算程序的經(jīng)驗(yàn)描述和研究仍是非常必要的。

對(duì)預(yù)算程序的經(jīng)驗(yàn)描述和研究，必須結(jié)合預(yù)算本質(zhì)的一致性、為實(shí)現(xiàn)預(yù)算本質(zhì)而采取的改革實(shí)踐的獨(dú)特性以及改革所面臨的不同制度和文化背景形成的現(xiàn)實(shí)約束和障礙進(jìn)行分析。預(yù)算在本質(zhì)上作為實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的一種制度安排，其根本功能在于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民承擔(dān)的委托責(zé)任，即通過(guò)公民對(duì)政府的預(yù)算控制，確保政府在社會(huì)資源總量中汲取合理的份額，最大化公共資源的分配效率，降低因政府自身而導(dǎo)致的效率損耗，從而有效滿足社會(huì)的公共需求。從根本意義上講，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中任何真正的預(yù)算改革，都是圍繞著這一根本目標(biāo)而展開(kāi)的制度優(yōu)化和完善過(guò)程。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)需求、政治體制甚至意識(shí)形態(tài)等多種關(guān)系和因素的制約，不同國(guó)家的預(yù)算改革必然呈現(xiàn)出很大的差異性。從這個(gè)意義上說(shuō)，每一個(gè)國(guó)家的改革實(shí)踐都是獨(dú)特的。然而，這種改革實(shí)踐的“獨(dú)特性”，僅僅意味著在不同國(guó)家的不同發(fā)展階段，預(yù)算改革需要根據(jù)改革可能產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)成本而選擇不同的改革重心和實(shí)施策略。在改革的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)議會(huì)對(duì)政府的預(yù)算控制，還是注重改善預(yù)算資源的配置效率，或者優(yōu)化政府預(yù)算運(yùn)作流程、調(diào)整政府內(nèi)部預(yù)算結(jié)構(gòu)，這些具體的改革舉措都必須圍繞實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民的委托責(zé)任這一根本目標(biāo)而展開(kāi)。進(jìn)而，對(duì)當(dāng)前我國(guó)預(yù)算改革的研究，關(guān)鍵是圍繞實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任這一核心問(wèn)題，在剖析我國(guó)特殊的國(guó)情和體制約束的基礎(chǔ)上，闡明預(yù)算改革所面臨的政治和經(jīng)濟(jì)約束，以及如何選擇現(xiàn)階段改革的實(shí)踐路徑和政策舉措。要解析我國(guó)預(yù)算改革的約束條件，必須從體制轉(zhuǎn)軌條件下預(yù)算功能轉(zhuǎn)換及其面臨的制度障礙中尋求解答。

推進(jìn)和深化預(yù)算改革遭遇的制度障礙主要體現(xiàn)在:首先，既定制度框架內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)換相對(duì)滯后和緩慢。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求建立有限政府，政府必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下承擔(dān)的領(lǐng)域中逐步退出，轉(zhuǎn)而承擔(dān)提供公共物品和公共服務(wù)的職能。但在我國(guó)現(xiàn)行政黨—國(guó)家體制約束下，執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)承擔(dān)的是無(wú)限責(zé)任，作為實(shí)現(xiàn)這種責(zé)任的制度載體——政府要轉(zhuǎn)而承擔(dān)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的有限職能，必然會(huì)遇到政治上的重重障礙。由于預(yù)算又被政府賦予經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具和社會(huì)管理政策手段的功能，結(jié)果就只能隨著政府的職能范圍而持續(xù)擴(kuò)張，從而難以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算總體規(guī)模和支出項(xiàng)目的合理控制。其次，現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)中權(quán)責(zé)一致原則出現(xiàn)失衡或扭曲。在基本制度層面上，政府對(duì)社會(huì)承擔(dān)的委托責(zé)任是通過(guò)對(duì)人大承擔(dān)責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)的，人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是預(yù)算決策的核心機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著對(duì)預(yù)算總額和支出項(xiàng)目進(jìn)行控制的法律責(zé)任。但在實(shí)際的政治過(guò)程中，預(yù)算權(quán)力出現(xiàn)從人大向政府轉(zhuǎn)移、從政府向部門轉(zhuǎn)移的狀況，“有權(quán)無(wú)責(zé)”、“有責(zé)無(wú)權(quán)”等權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)象還在不同層次、不同程度上存在。例如，應(yīng)該作為預(yù)算核心部門的財(cái)政部門，與預(yù)算支出部門在制度上往往是平級(jí)單位，從而很難對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一控制和效率評(píng)估，難以避免預(yù)算項(xiàng)目決策的“碎片化”問(wèn)題，并最終無(wú)法保障資源配置的效率要求。最后，公共預(yù)算的政治權(quán)威性、規(guī)范化管理有待加強(qiáng)。預(yù)算作為政府汲取和分配公共資源的事前計(jì)劃，必須經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能生效。作為贏得社會(huì)成員認(rèn)同的政治決策，預(yù)算一旦批準(zhǔn)就獲得了法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性，必須得到尊重和執(zhí)行。然而，當(dāng)前我國(guó)預(yù)算執(zhí)行剛性不足，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算公開(kāi)和預(yù)算監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，仍存在過(guò)多隨意性、變動(dòng)頻繁甚至挪用等現(xiàn)象，其重要原因仍在于各級(jí)政府將預(yù)算作為管理工具或政策手段，而沒(méi)有作為政府履行對(duì)公民責(zé)任的政治約定。

上述預(yù)算改革所遇到的種種障礙和問(wèn)題，究其根源，雖然在形式上可能表現(xiàn)為體制性或程序性問(wèn)題，但在實(shí)質(zhì)上則是由于預(yù)算改革作為以實(shí)現(xiàn)公民控制政府的功能復(fù)歸為目標(biāo)的政治過(guò)程，與政治體制改革是密不可分的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革取得的每一次重大進(jìn)展，實(shí)際上都與政治體制改革的推進(jìn)是分不開(kāi)的，甚至1978年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)改革本身就是基于某種政治因素得以啟動(dòng)的，“那種認(rèn)為中國(guó)三十多年的轉(zhuǎn)型只有經(jīng)濟(jì)體制改革而沒(méi)有政治體制改革的說(shuō)法，已經(jīng)很少有人同意”［6］?？傮w上講，我國(guó)預(yù)算改革在不同階段改革重心和政策方向的變化，與改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)制度轉(zhuǎn)軌的階段、任務(wù)和方向是緊密相連的。但是，預(yù)算改革越是向深層次推進(jìn)，它與政治結(jié)構(gòu)和決策過(guò)程之間的內(nèi)在聯(lián)系就越發(fā)凸現(xiàn)出來(lái)，也就越需要從我國(guó)國(guó)家建設(shè)和政治發(fā)展的宏觀結(jié)構(gòu)中把握和推進(jìn)預(yù)算改革。這是因?yàn)?，“預(yù)算不可避免地與政治體制聯(lián)系在一起，影響預(yù)算最有效的方式是進(jìn)行基本的政治變革……不改變政治過(guò)程，預(yù)算過(guò)程不可能進(jìn)行重大變革。如果最后的結(jié)果與以前完全一樣，修補(bǔ)預(yù)算機(jī)制是沒(méi)有意義的。如果預(yù)算改革沒(méi)有導(dǎo)致不同的決策，那就沒(méi)有理由進(jìn)行預(yù)算改革，并且當(dāng)預(yù)算改革結(jié)束時(shí)，政治的力量必定被改變了”［7］。進(jìn)而，在我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)中，政府預(yù)算的合理邊界應(yīng)該在哪里，應(yīng)該控制到什么樣預(yù)算總體規(guī)模，應(yīng)該建立什么樣的預(yù)算體制以及程序規(guī)則，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)預(yù)算效率和管理效率，這些都是當(dāng)前深化預(yù)算改革的主要內(nèi)容，都需要從政治體制改革的角度來(lái)予以認(rèn)識(shí)和推進(jìn)。反過(guò)來(lái)講，近年來(lái)我國(guó)預(yù)算改革往往集中于財(cái)力分割、收支管理和預(yù)算編制等預(yù)算技術(shù)性、管理性領(lǐng)域，未能深入到內(nèi)涵更為深刻的“一般性”改革領(lǐng)域，從而使得預(yù)算作為實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民委托責(zé)任的制度安排，難以實(shí)現(xiàn)公民通過(guò)對(duì)政府汲取和分配預(yù)算資源的有效控制，其根本癥結(jié)就在于缺乏從政治體制改革的角度來(lái)認(rèn)識(shí)和推進(jìn)預(yù)算改革，選舉制度的競(jìng)爭(zhēng)性程度較低，人大代表預(yù)算問(wèn)責(zé)的動(dòng)機(jī)不足，公民預(yù)算參與和監(jiān)督的途徑、機(jī)制缺失以及人大預(yù)算監(jiān)督的程序規(guī)則不完善、預(yù)算核心部門與預(yù)算支出部門之間權(quán)力關(guān)系的不合理等，仍在根本上制約著預(yù)算改革的深入推進(jìn)。換言之，當(dāng)前預(yù)算改革所面臨的根本約束，仍在于政治體制改革的相對(duì)滯后以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的深層次體制因素。因而，繼續(xù)推進(jìn)和深化預(yù)算制度改革的關(guān)鍵在于著力解決制約預(yù)算改革的政治體制障礙。

顯然，預(yù)算改革作為一種以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民的委托責(zé)任為中心的制度改進(jìn)過(guò)程，既包括政治哲學(xué)和價(jià)值等預(yù)算觀念更新，也包括以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的預(yù)算體制重構(gòu)，還涉及以程序和規(guī)則為主要內(nèi)容的預(yù)算機(jī)制創(chuàng)新，更需要其它一系列政治體制改革的配套舉措，是一個(gè)復(fù)雜的政治過(guò)程。正是由于涉及政治體制改革的復(fù)雜性，預(yù)算改革很難、實(shí)際上也不太可能在各個(gè)領(lǐng)域全面推進(jìn)、同步取得實(shí)效，而是必須結(jié)合改革的既有經(jīng)驗(yàn)路徑有重點(diǎn)、分步驟地漸次推進(jìn)。隨著1998年以來(lái)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)等一系列預(yù)算改革措施的推進(jìn)，財(cái)政部門作為預(yù)算核心部門的權(quán)威地位持續(xù)增強(qiáng)，人大對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督和控制的作用不斷加大，公民預(yù)算參與的方式和途徑日益擴(kuò)大，預(yù)算編制和預(yù)算管理的規(guī)范性、科學(xué)性也在逐步提高，這些都對(duì)實(shí)現(xiàn)公民對(duì)政府進(jìn)行預(yù)算控制，提高政府的負(fù)責(zé)程度起到了積極的作用。與此同時(shí)，公民和政府、人大和政府、中央政府和地方政府、上級(jí)政府和下級(jí)政府之間的預(yù)算關(guān)系正在被重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力關(guān)系的民主化、合理化為主線的改革路徑正在形成。按照這個(gè)改革的經(jīng)驗(yàn)路徑，進(jìn)一步深化預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)改革無(wú)疑是當(dāng)前預(yù)算改革的重點(diǎn)方向之一。

三、預(yù)算結(jié)構(gòu):權(quán)力關(guān)系及其重構(gòu)

作為國(guó)家結(jié)構(gòu)和政治過(guò)程的血液和基礎(chǔ)，預(yù)算活動(dòng)與權(quán)力運(yùn)行是緊密聯(lián)系在一起的。這意味著，在理論層面上，預(yù)算研究的核心在于對(duì)預(yù)算參與者行動(dòng)的約束條件以及在這些約束條件下行動(dòng)策略的分析;在實(shí)踐層面上，預(yù)算行動(dòng)者必定存在于特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)當(dāng)中，權(quán)力結(jié)構(gòu)及其變化對(duì)預(yù)算體制、過(guò)程和政策后果往往會(huì)產(chǎn)生重要甚至決定性的影響。因此，深化預(yù)算制度改革，必然要指向預(yù)算的權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在不同的國(guó)家中，各種預(yù)算角色在預(yù)算過(guò)程中的地位、作用和影響存在很大的差異，因而會(huì)形成不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)。預(yù)算結(jié)構(gòu)總是圍繞預(yù)算功能的變化而相應(yīng)調(diào)整的。在不同國(guó)家的預(yù)算改革過(guò)程中，由于社會(huì)對(duì)預(yù)算功能的階段性需求不同，結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)指向也可能具有較大的差異性。我國(guó)預(yù)算改革的根本方向是實(shí)現(xiàn)預(yù)算的功能轉(zhuǎn)換，即預(yù)算作為公民控制政府的本質(zhì)功能的回歸。這種功能轉(zhuǎn)換落實(shí)在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，就要求公民與政府、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、中央政府與地方政府、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間，實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主化和合理化。

第一，基于公民與政府關(guān)系的預(yù)算結(jié)構(gòu)改革。在任何國(guó)家，財(cái)政資源的汲取都是政府的基本活動(dòng)之一，甚至在現(xiàn)代預(yù)算制度尚未形成的前近代社會(huì)，政府也必須依賴于財(cái)政資源的汲取來(lái)維持其存在和運(yùn)行。“國(guó)家產(chǎn)生的第一步就是建立對(duì)組織化暴力的壟斷，提供保護(hù)和參戰(zhàn)能力是國(guó)家形成的重要內(nèi)容，而且兩者都取決于提取足夠資源以支持組織化暴力”［8］。然而，政府從社會(huì)中汲取財(cái)政資源不是無(wú)限制的。盡管憑借對(duì)組織化暴力的壟斷，政府即使不征求被汲取者的同意也能夠從社會(huì)強(qiáng)行汲取所需的資源，但暴力只是政府汲取財(cái)政資源最后的而不是經(jīng)常性的手段。在汲取資源、獲得最大限度歲入的同時(shí)，政府還受到降低社會(huì)反抗、繼續(xù)持有權(quán)力的政治約束。因此，對(duì)汲取財(cái)政資源方式的選擇，往往成為決定能否在保有權(quán)力的前提下汲取財(cái)政資源的關(guān)鍵。而是否引入認(rèn)同機(jī)制，又成為政府能否實(shí)現(xiàn)汲取財(cái)政資源和保有統(tǒng)治權(quán)力雙重目標(biāo)的關(guān)鍵。那么，引入認(rèn)同機(jī)制的動(dòng)力是什么?如果政府擁有足夠的“自有資源”，其汲取資源并不主要依賴于社會(huì)主要納稅集團(tuán)，則政府就沒(méi)有引入認(rèn)同機(jī)制的動(dòng)機(jī)。與此同時(shí)，如果納稅者的訴求不能夠在政府決策中得到表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，他們就不會(huì)對(duì)政府繼續(xù)從自身汲取資源表示認(rèn)同。于是，政府對(duì)于社會(huì)主要納稅集團(tuán)的自主性，成為是否引入認(rèn)同機(jī)制的關(guān)鍵。從近代以來(lái)歐洲財(cái)政史的角度來(lái)看，正是由于政府“自有資源”的持續(xù)匱乏，才導(dǎo)致政府向社會(huì)主要集團(tuán)征稅或借債。進(jìn)而，為了降低社會(huì)主要集團(tuán)與政府討價(jià)還價(jià)的能力，政府才逐步把稅收推向普遍化。正是由于稅收的普遍化，社會(huì)大眾成為納稅主體，在降低了政府對(duì)社會(huì)主要納稅集團(tuán)依賴的同時(shí)，也增強(qiáng)了社會(huì)大眾反抗政府征稅、要求控制政府汲取和分配資源的能力，使得社會(huì)大眾成為促動(dòng)普選制和民主制發(fā)展的主要力量。而一旦預(yù)算汲取與社會(huì)認(rèn)同合而為一，就標(biāo)志著在公民的預(yù)算需求與政府的預(yù)算決策之間最終實(shí)現(xiàn)了制度上的鏈接，即政治上的公共選擇程序。正是在這個(gè)意義上，預(yù)算制度的建立成為國(guó)家建設(shè)和政治發(fā)展史上的重要里程碑。

上述“稅收國(guó)家”的政治經(jīng)驗(yàn)和分析框架是西方意義上的，即在私有制社會(huì)形態(tài)下，以國(guó)家—社會(huì)二元對(duì)立為基礎(chǔ)對(duì)預(yù)算實(shí)踐和國(guó)家建設(shè)進(jìn)行的理論總結(jié)。在我國(guó)，以公有制為主體、多種所有制形式并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了這種分析框架和政治經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)預(yù)算改革問(wèn)題的解釋力和適用性存在很大的局限性。馬駿的研究表明，盡管改革以來(lái)我國(guó)預(yù)算資金越來(lái)越多地依靠以“稅”的形式從社會(huì)中汲取，但國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳以及憑借壟斷國(guó)有資源獲得的“租金”收入仍占據(jù)相當(dāng)大的比重，這種混合型財(cái)政國(guó)家的資源汲取模式對(duì)預(yù)算制度改革將產(chǎn)生重要的影響［9］。這不僅可以解釋轉(zhuǎn)型期我國(guó)預(yù)算改革的漸進(jìn)性以及其它特征，更決定著我國(guó)未來(lái)預(yù)算改革必然要走一條不同于西方經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐道路。本文關(guān)注的是:既然所有制結(jié)構(gòu)及國(guó)家自主性條件導(dǎo)致推進(jìn)預(yù)算改革的政治壓力不足，那么推進(jìn)我國(guó)預(yù)算改革的動(dòng)力從哪里獲得?在公民和政府的結(jié)構(gòu)上，當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)預(yù)算改革的實(shí)踐方向在哪里?筆者認(rèn)為，在任何國(guó)家，預(yù)算改革都不是一蹴而就的。從改革過(guò)程的角度來(lái)看，無(wú)論是西方國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都必然要經(jīng)歷預(yù)算支出的公共化和預(yù)算制度的公共性等兩個(gè)不同的階段。顯然，“稅收國(guó)家”的理論模式所揭示的，是西方國(guó)家先實(shí)現(xiàn)預(yù)算制度公共性 (實(shí)現(xiàn)公民對(duì)政府預(yù)算的政治控制)進(jìn)行實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出公共化 (即實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出對(duì)公共需求的有效回應(yīng))的實(shí)踐邏輯。在現(xiàn)階段，由于預(yù)算資源的多樣化汲取途徑，按照這條理論邏輯來(lái)解釋和推進(jìn)我國(guó)的預(yù)算改革實(shí)踐并不具適用性，即把預(yù)算制度的公共性作為當(dāng)前改革的首要目標(biāo)是缺乏足夠供給壓力的。但在另一方面，現(xiàn)階段我國(guó)預(yù)算支出公共化的社會(huì)需求和政府意愿都是存在、一致且相當(dāng)強(qiáng)勁的，尤其是1998年“社會(huì)主義公共財(cái)政”的改革目標(biāo)確立以來(lái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出的公共化一直是政府大力推進(jìn)的重要改革方向。從理論上講，基于我國(guó)的政權(quán)性質(zhì)，政府汲取預(yù)算資源的多樣化途徑并不影響、甚至更應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府對(duì)預(yù)算支出的公共需求保持足夠的敏感性。因此，大力推進(jìn)預(yù)算支出的公共化作為當(dāng)前預(yù)算改革的重要方向，不僅符合我國(guó)預(yù)算改革漸進(jìn)性發(fā)展的實(shí)踐要求，而且可以從中獲得推進(jìn)預(yù)算制度公共性改革的重要?jiǎng)恿?。?dāng)前，民眾進(jìn)行預(yù)算參與的直接著眼點(diǎn)，往往都是與自身利益密切相關(guān)的住房、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育和社會(huì)福利等公共服務(wù)和公共物品，這些預(yù)算問(wèn)責(zé)問(wèn)題比較集中的領(lǐng)域，直接指向預(yù)算支出的公共化問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，民眾才要求開(kāi)放和拓展預(yù)算問(wèn)責(zé)政府的渠道和途徑，從而構(gòu)成對(duì)實(shí)現(xiàn)預(yù)算制度公共性的社會(huì)壓力。也就是說(shuō)，預(yù)算支出公共化的量變改革越是深入，對(duì)預(yù)算制度的公共性改革的壓力就越是強(qiáng)大?；诖?，我們的判斷是:以推進(jìn)預(yù)算支出的公共化為切入點(diǎn)，逐漸積累、調(diào)動(dòng)社會(huì)和政府的改革能量，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算制度的公共性轉(zhuǎn)換，應(yīng)是我國(guó)預(yù)算改革可供選擇的實(shí)踐路徑。

第二，基于立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算結(jié)構(gòu)改革。從根本上講，公民所面對(duì)的政府，實(shí)際上是面對(duì)著一系列不同的權(quán)力組織，即不同的權(quán)力機(jī)關(guān)。尤其是近代以來(lái)，隨著政府功能的分化和組織的分立，公民與政府的權(quán)力關(guān)系最終要體現(xiàn)在與更為具體的不同權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系上。從西方預(yù)算制度產(chǎn)生的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論公民對(duì)政府的控制還是議會(huì)權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的控制，預(yù)算的控制權(quán)都處于非常重要的地位。由于行政機(jī)關(guān)在獲取、處理和應(yīng)對(duì)預(yù)算信息方面的優(yōu)勢(shì)，使得它能夠更經(jīng)常、更直接、更主動(dòng)地接觸和了解到公民、利益集團(tuán)等預(yù)算需求，并運(yùn)用積極的政策工具對(duì)這些需求予以快速回應(yīng)，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)具體的預(yù)算資源分配更有助于提升資源配置的效率。但即便如此，作為實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任和權(quán)力控制的制度安排，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算控制仍是預(yù)算過(guò)程的根本要求。在議會(huì)制下，議會(huì)與政府在預(yù)算關(guān)系上形成了雙重的委托—代理關(guān)系，即經(jīng)由代議制民主的制度安排以及普選制的發(fā)展，公民將權(quán)力委托給立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)再將預(yù)算編制和執(zhí)行的權(quán)力委托給政府。在總統(tǒng)制下，總統(tǒng)與議會(huì)一樣都是由民眾選舉產(chǎn)生的，在法理上同樣承擔(dān)著對(duì)民眾的委托責(zé)任，因此預(yù)算的委托—代理關(guān)系呈現(xiàn)出并行制約的復(fù)雜態(tài)勢(shì)?？偨y(tǒng)負(fù)責(zé)提出預(yù)算案，議會(huì)也可以提出預(yù)算的修正案;總統(tǒng)可以否決議會(huì)的修正案，但預(yù)算案的最終通過(guò)必須得到議會(huì)的審批。表面上看，總統(tǒng)和議會(huì)都掌握著重要的預(yù)算否決權(quán)，但由于國(guó)會(huì)預(yù)算權(quán)往往在憲法上處于優(yōu)勢(shì)地位，而預(yù)算對(duì)于政府運(yùn)行又具有更加重要的作用。因此，預(yù)算權(quán)作為議會(huì)控制政府的根本手段，其關(guān)鍵作用是毋庸置疑的。

顯然，在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)上，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算控制，最終要根據(jù)不同國(guó)家預(yù)算制度的歷史基點(diǎn)、發(fā)展階段和體制約束而有所不同。在我國(guó)，《預(yù)算法》明確規(guī)定了各級(jí)人民代表大會(huì)在預(yù)算審批、監(jiān)督和撤銷等方面的主體地位，以及各級(jí)政府負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行和內(nèi)部控制等方面的功能定位。但由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所形成的制度慣性，以及體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政改革的階段性重心不同，人大的預(yù)算控制功能還沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。與此同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部也存在預(yù)算權(quán)力“碎片化”的傾向，即不同的政府部門各有自己的預(yù)算資金，政府內(nèi)部也難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算的統(tǒng)一控制，而如果行政內(nèi)部難以形成統(tǒng)一的預(yù)算控制，則人大對(duì)政府的外部監(jiān)督和控制最終也難以實(shí)現(xiàn)。因此，在立法權(quán)力與行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)上，預(yù)算改革要求加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力控制，而這又首先要求政府內(nèi)部形成統(tǒng)一的預(yù)算控制。所以，在推進(jìn)預(yù)算控制改革方面，人大外部控制和行政內(nèi)部控制兩個(gè)方向既是相輔相成、互為促進(jìn)的，又存在根本性目標(biāo)和階段性手段的復(fù)雜關(guān)系。1998年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)推出了“收支兩條線”、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度等預(yù)算改革舉措，取得了非常大的成效，同時(shí)也存在預(yù)算偏離度過(guò)大、“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象屢屢發(fā)生、預(yù)算支出隨意性等問(wèn)題。從整體特征來(lái)看，這些預(yù)算改革舉措具有顯著的內(nèi)部控制取向，這一方面促使預(yù)算權(quán)力進(jìn)一步向財(cái)政部門集中，財(cái)政部門作為核心預(yù)算管理部門的功能得到明確和提升，使得它對(duì)其它部門預(yù)算收支能夠?qū)嵤┮欢ǔ潭鹊目刂?。同時(shí)，預(yù)算程序方面的改革也制約著財(cái)政部門的自由裁量權(quán)，降低了預(yù)算支出的隨意性。但在另一方面，改革的不徹底還制約著財(cái)政部門實(shí)施預(yù)算控制的意愿、能力和效果，財(cái)政部門現(xiàn)在還很難實(shí)現(xiàn)對(duì)本級(jí)政府所有預(yù)算收支進(jìn)行實(shí)質(zhì)的績(jī)效評(píng)估和嚴(yán)格審查，從而也難以承擔(dān)完全的預(yù)算責(zé)任。因而，無(wú)論是人大預(yù)算主體地位的法治要求，還是鞏固好提高預(yù)算內(nèi)部控制的改革效果，都要求必須首先提高政府內(nèi)部預(yù)算的控制，進(jìn)而才能確保和落實(shí)人大實(shí)施預(yù)算控制的政治權(quán)威。

第三，基于上級(jí)政府與下級(jí)政府的預(yù)算結(jié)構(gòu)改革。即使是最小的政府，也不可能在一個(gè)地方由一個(gè)政府解決它所面臨的所有問(wèn)題。人們?cè)谀睦锇l(fā)生聯(lián)系，在哪里產(chǎn)生公共需求，就需要政府在哪里出現(xiàn)。因此，政府的出現(xiàn)總是地域性和層級(jí)化的。相應(yīng)地，在預(yù)算問(wèn)題上，也會(huì)由于預(yù)算需求的地域性和層級(jí)化而產(chǎn)生預(yù)算權(quán)力的層級(jí)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。正如前述，政府的預(yù)算結(jié)構(gòu)總是要根據(jù)公民預(yù)算需求而發(fā)生，政府憑借其在了解公民預(yù)算需求和執(zhí)行預(yù)算政策等方面的優(yōu)勢(shì)，在預(yù)算編制、決策和執(zhí)行等方面擁有至關(guān)重要的權(quán)力。又因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中政府總是層級(jí)化的，所以在理論上政府的層級(jí)越低，它在汲取、處理預(yù)算信息方面的優(yōu)勢(shì)就越顯著。因此，無(wú)論是在公民需求與政府決策之間、還是在立法權(quán)力與行政權(quán)力之間的預(yù)算控制，終究要落實(shí)到地方政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)上來(lái)。這也是20世紀(jì)80年代以來(lái)西方國(guó)家紛紛推進(jìn)“分權(quán)化”改革的重要根據(jù)。然而，需要指出的是，預(yù)算的權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅僅受到處理預(yù)算信息因素的制約，它還受到國(guó)家整合、政治認(rèn)同甚至歷史傳統(tǒng)和意識(shí)形態(tài)等復(fù)雜條件的約束。撮其要旨，在層級(jí)化政府的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)上，政府預(yù)算擔(dān)負(fù)著保障預(yù)算效率和維護(hù)國(guó)家整合等重要功能，即如何保障公民的預(yù)算需求能夠有效地傳遞到政府的預(yù)算決策過(guò)程，政府的預(yù)算政策如何能夠有效地回應(yīng)、滿足公民的預(yù)算需求;通過(guò)資源汲取和政策回饋，預(yù)算結(jié)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)政府對(duì)不同地域的公民有效地行使統(tǒng)一權(quán)力，如何有效贏得不同地域的公民共同的政治認(rèn)同。總的來(lái)講，基于層級(jí)化政府的預(yù)算權(quán)力存在縱向和橫向兩個(gè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，即上級(jí)政府和下級(jí)政府之間的預(yù)算結(jié)構(gòu)問(wèn)題和同一上級(jí)政府下的不同下級(jí)政府之間的預(yù)算結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在我國(guó)，這些問(wèn)題又會(huì)演化成中央政府與地方政府、地方政府與地方人大、不同層級(jí)的地方政府以及同一層級(jí)的地方政府之間的預(yù)算關(guān)系問(wèn)題。進(jìn)言之，我國(guó)層級(jí)政府之間的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整主要著眼于以下三個(gè)方面:

首先，以層級(jí)事權(quán)分割為中心，推進(jìn)政府間縱向預(yù)算權(quán)力的合理配置。對(duì)于任何一種現(xiàn)實(shí)的權(quán)力而言，權(quán)責(zé)一致是保障其有效運(yùn)行、履行職責(zé)的基本要求。在不同層級(jí)的政府預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)上，財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配是層級(jí)政府預(yù)算結(jié)構(gòu)改革的基本指向。1994年分稅制改革是對(duì)層級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行重新分割的重要舉措，其實(shí)質(zhì)是在明確分割各級(jí)政府的事權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，結(jié)合不同稅種的性質(zhì)縱向劃分層級(jí)政府的收入權(quán)力，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下層級(jí)政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)分割奠定了良好的制度基礎(chǔ)。但分稅制改革仍存在一些遺留問(wèn)題:一是改革主要集中于對(duì)中央政府和地方政府財(cái)權(quán)的分割，相對(duì)忽視了對(duì)事權(quán)的細(xì)致劃分。二是分稅制及其后續(xù)改革主要集中于對(duì)中央政府與省級(jí)政府的事權(quán)分割，沒(méi)有對(duì)省以下地方政府縱向間事權(quán)分割做出規(guī)定。這些問(wèn)題的存在，導(dǎo)致在層級(jí)政府的預(yù)算結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)一些重要的負(fù)面后果。此外，在后續(xù)的事權(quán)分割改革中，實(shí)質(zhì)上實(shí)行“上級(jí)政府主導(dǎo)”的原則，結(jié)果形成了“財(cái)權(quán)和財(cái)力層層向上集中，事權(quán)和責(zé)任不斷向下轉(zhuǎn)移”的預(yù)算權(quán)力格局。雖然，此后中央及上級(jí)政府加大了轉(zhuǎn)移支出的規(guī)模和力度，但財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的矛盾仍十分尖銳，特別是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施等共享職責(zé)上，由于多級(jí)政府同時(shí)負(fù)有支出責(zé)任，但是同時(shí)又沒(méi)有明確的指導(dǎo)方針對(duì)這些公共產(chǎn)品和服務(wù)的融資、供給或規(guī)制責(zé)任進(jìn)行明確劃分，結(jié)果導(dǎo)致各級(jí)政府在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)職責(zé)交叉、重疊甚至錯(cuò)位等現(xiàn)象，影響了公共服務(wù)尤其是地方公共服務(wù)的有效性。為此，以事權(quán)分割為中心，推進(jìn)層級(jí)政府預(yù)算權(quán)力改革勢(shì)在必行。綜合考慮到層級(jí)政府預(yù)算結(jié)構(gòu)所受制約因素以及我國(guó)當(dāng)前層級(jí)政府預(yù)算權(quán)力配置狀況，推進(jìn)以預(yù)算信息處理優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的“下級(jí)政府優(yōu)先”的事權(quán)分割應(yīng)該成為當(dāng)前主要的改革方向。

其次，以完善雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為導(dǎo)向，推進(jìn)地方政府橫向預(yù)算權(quán)力的合理配置。按照我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，地方政府既是中央政府在某一地方的派出機(jī)構(gòu)，又是某一行政區(qū)劃內(nèi)人民政權(quán)組織。因此，地方政府既要在縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又要在橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)上必須接受同級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制既體現(xiàn)了我國(guó)維護(hù)統(tǒng)一的多民族國(guó)家認(rèn)同的現(xiàn)實(shí)需求，也考慮到地方政府在滿足地域化公共服務(wù)需求方面的能力優(yōu)勢(shì)，是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情要求的基本制度安排。這種制度安排要求預(yù)算權(quán)力必須主要集中于中央政府，從而為保障中央政府的權(quán)威、提高國(guó)家自主性提供相應(yīng)的財(cái)政基礎(chǔ)，同時(shí)也要賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算財(cái)力和自主性，使得地方政府能夠有效回應(yīng)和滿足轄區(qū)內(nèi)的公共需求。落實(shí)到地方政府的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)上，就要求地方政府在縱向和橫向結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力的動(dòng)態(tài)均衡，即在中央政府實(shí)質(zhì)預(yù)算約束和對(duì)同級(jí)人大負(fù)預(yù)算責(zé)任之間的張力中保持大致的平衡。當(dāng)前，我國(guó)地方政府預(yù)算權(quán)力存在兩個(gè)結(jié)構(gòu)性失衡:一是地方政府預(yù)算受中央政府的約束大大高于受同級(jí)人大的約束;二是地方政府在預(yù)算收入受中央政府的約束大大高于其預(yù)算支出受到的約束。這種結(jié)構(gòu)性失衡影響和制約著地方政府有效回應(yīng)和滿足地方公共需求的意愿和能力，同時(shí)也導(dǎo)致了地方政府預(yù)算裁量權(quán)過(guò)大和預(yù)算支出約束軟化等問(wèn)題。在層級(jí)結(jié)構(gòu)下地方政府的預(yù)算約束方面，我國(guó)目前平衡中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)力支持主要采取稅收返還、專項(xiàng)性財(cái)力支付以及一般性轉(zhuǎn)移支付等政策手段，但就效果而論，這些政策手段尤其是前兩種政策手段實(shí)際并不利于提高地方政府以及下級(jí)政府的預(yù)算財(cái)力和自主性，反而增強(qiáng)了地方政府對(duì)中央政府和下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的實(shí)質(zhì)依賴，降低或者削弱了地方政府和下級(jí)政府的預(yù)算自主性，刺激著地方政府和下級(jí)政府的預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)及其負(fù)面效應(yīng)。各級(jí)政府熱衷于在向中央政府、上級(jí)政府爭(zhēng)取預(yù)算資金最大化的同時(shí)，在預(yù)算支出方面盡可能回避同級(jí)人大的預(yù)算監(jiān)督和控制，已經(jīng)成為我國(guó)地方政府預(yù)算領(lǐng)域比較普遍的現(xiàn)象之一。在地方人大對(duì)同級(jí)政府的預(yù)算約束方面，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在法律上賦予了人大機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府的預(yù)算控制權(quán)力，但由于地方人大對(duì)同級(jí)政府的預(yù)算監(jiān)督和控制還缺乏相應(yīng)的手段，加之在選舉制度、人大預(yù)算控制和監(jiān)督的專業(yè)性、地方人大代表預(yù)算問(wèn)責(zé)的動(dòng)機(jī)以及地方政府內(nèi)部的預(yù)算控制程度等因素的制約，地方人大對(duì)同級(jí)政府的預(yù)算控制還遠(yuǎn)未收到應(yīng)有的效果。為此，應(yīng)該在縱向結(jié)構(gòu)上提高下級(jí)政府的預(yù)算財(cái)力和自主性，在橫向結(jié)構(gòu)上提升地方人大對(duì)同級(jí)政府的預(yù)算約束和權(quán)威性。這兩個(gè)方向不是相互分隔的，而是彼此交織、聯(lián)動(dòng)且必須同步推行的。進(jìn)而，基于權(quán)力與控制的基本原則以及當(dāng)前以“控權(quán)”為導(dǎo)向的改革思路，增強(qiáng)地方人大對(duì)同級(jí)政府的預(yù)算約束和控制甚至處于比提高地方政府預(yù)算財(cái)力和自主性更加優(yōu)先的地位，而在地方政府內(nèi)部，進(jìn)一步提升預(yù)算統(tǒng)一控制的程度又具有更重要的作用。因此，在現(xiàn)行體制和地方官員政績(jī)考核機(jī)制下，應(yīng)該審慎運(yùn)用“地方財(cái)政自主權(quán)”的政策提法和謹(jǐn)慎對(duì)待擴(kuò)大“地方債”試點(diǎn)改革范圍問(wèn)題，把改革重點(diǎn)放在諸如提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重、降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以及稅收返還比重等創(chuàng)新政策手段上，并同步漸次提高地方政府、下級(jí)政府的預(yù)算財(cái)力和自主性。

最后，規(guī)范同一層級(jí)政府下不同地方政府預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)行為，有效規(guī)避地方政府預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)的消極后果。無(wú)論在正式制度還是非正式制度的層面上，地方政府競(jìng)爭(zhēng)都廣泛地存在于政治和經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，這是我國(guó)改革進(jìn)程中客觀存在的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，也是地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性動(dòng)力之一。然而，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的后果對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展既有可能是扶持性的，也有可能是掠奪性的，這取決于不同時(shí)期不同財(cái)政體制下地方政府的目標(biāo)函數(shù)和約束條件的變化情況?！案母镏酰谛姓拓?cái)政分權(quán)之后，地方政府擁有‘地方產(chǎn)權(quán)’，極大地刺激了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，地方政府之間展開(kāi)了爭(zhēng)奪資源和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。這種地方政府競(jìng)爭(zhēng)是無(wú)意間引入的，但有利于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”［10］。尤其是分稅制改革之前，層級(jí)政府間財(cái)權(quán)配置的下行取向與地方政府“預(yù)算最大化”以及地方官員政績(jī)激勵(lì)的方向是一致的，地方財(cái)力和預(yù)算自主性的持續(xù)擴(kuò)大也有助于刺激地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意愿和主動(dòng)性。分稅制改革之后，為增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央政府宏觀調(diào)控的能力以及防止“諸侯經(jīng)濟(jì)”尾大不掉的消極后果，國(guó)家采取上行取向的財(cái)權(quán)配置改革，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等政策途徑保障地方政府的財(cái)力訴求，以推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的政府職能轉(zhuǎn)換和公共服務(wù)均等化改革。這樣，在地方政府受到中央政府財(cái)力約束日益增強(qiáng)，而“預(yù)算最大化”和地方官員政績(jī)激勵(lì)未發(fā)生根本改變的情況下，地方政府之間的預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)呈現(xiàn)更加激烈的狀態(tài)。在約束條件不變的情況下，為追求“預(yù)算最大化”和“政績(jī)最大化”的目標(biāo)，地方政府就會(huì)一方面通過(guò)各種可能的途徑向中央政府爭(zhēng)取更多的預(yù)算資金，另一方面也會(huì)從轄區(qū)內(nèi)汲取更多的預(yù)算資源，從而導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”以及政府非稅收入與財(cái)政收入的比過(guò)高等現(xiàn)象，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成消極影響。陳抗等從實(shí)證角度研究發(fā)現(xiàn)分稅制改革前后地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶助指數(shù)明顯下降、掠奪指數(shù)顯著上升，進(jìn)一步驗(yàn)證了這個(gè)判斷［11］。對(duì)此，在地方政府預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)利弊皆存、事實(shí)上也不可能完全取消的情況下，應(yīng)致力于構(gòu)建規(guī)范地方政府預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)行為的法治框架，在持續(xù)推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)、增強(qiáng)預(yù)算剛性和加大地方政府預(yù)算控制改革的同時(shí)，切實(shí)推進(jìn)公共服務(wù)均等化改革，實(shí)施地方官員政績(jī)考核機(jī)制配套改革，提高公共服務(wù)考核在政績(jī)考核中的權(quán)重。

四、推進(jìn)預(yù)算改革的過(guò)程要求

改革是一個(gè)向善的過(guò)程?！皬谋举|(zhì)上講，‘改革’指的是向好的方向變化，而不僅僅是指‘變化’。這是一個(gè)規(guī)范性的術(shù)語(yǔ)，其核心在于改善，至少過(guò)去是這樣”［12］。然而，究竟怎樣的改革才是“合意的”，采取何種行動(dòng)策略才能確保改革意味著是狀況的“改善”而并非僅僅是“變化”呢?這涉及到如何評(píng)價(jià)預(yù)算改革的成功標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。在總體上，判斷改革成功與否的根本尺度在于改革實(shí)現(xiàn)目標(biāo)預(yù)期的逼近程度。就我國(guó)預(yù)算改革的根本目標(biāo)是復(fù)歸預(yù)算控制功能、實(shí)現(xiàn)政府委托責(zé)任而言，評(píng)價(jià)預(yù)算改革的成功標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑要依據(jù)制度改革是否有效實(shí)現(xiàn)了公民對(duì)政府的預(yù)算控制、是否實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)公民的委托責(zé)任來(lái)做出判斷。這就需要建構(gòu)預(yù)算制度改革的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行量化和測(cè)度。然而，由于許多制度改革的目標(biāo)很難予以量化測(cè)度，從而往往不具可比性，而且改革效果很難從短期予以評(píng)估。因此，現(xiàn)階段衡量預(yù)期改革的最終成功標(biāo)準(zhǔn)是有困難的。

合理的改革過(guò)程是改革取得最終成效的重要保障。因?yàn)槿魏胃母锒疾皇亲詣?dòng)完成的，而是需要借助于一定的執(zhí)行主體、由眾多的利益相關(guān)者在相應(yīng)的制度規(guī)則約束下共同參與過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。從這一角度講，找到合理的改革過(guò)程條件將為評(píng)價(jià)改革成功與否提供重要的尺度。在過(guò)程的意義上，預(yù)算改革成功與否實(shí)際上取決于:(1)改革的供給與需求之間能否形成穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)均衡;(2)改革過(guò)程中利益相關(guān)方各自的利益最大化行為之間能否形成穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)均衡;(3)利益相關(guān)方之間的動(dòng)態(tài)均衡是否與社會(huì)公共福利相一致。那么，在我國(guó)預(yù)算改革實(shí)踐過(guò)程中，如何甄別和判斷是否滿足上述改革過(guò)程所要求的狀態(tài)?我們的判斷是:對(duì)預(yù)算改革過(guò)程的理性評(píng)價(jià)必須緊密結(jié)合當(dāng)前政治體制改革的進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段性要求、既有改革的經(jīng)驗(yàn)路徑以及改革過(guò)程中不同利益主體的激勵(lì)和約束條件。從根本上講，實(shí)現(xiàn)成功的預(yù)算改革，將有助于提高政府提供公共服務(wù)和公共物品的有效性，從而充實(shí)和鞏固政府執(zhí)政的合法性，這對(duì)政府而言構(gòu)成了提供預(yù)算改革供給的根本激勵(lì)，對(duì)社會(huì)而言構(gòu)成了滿足改革需求的重要保障。但是，無(wú)論是政府還是社會(huì)，都不僅僅是單一的整體，而是由不同主體組成的集合體，這就需要進(jìn)一步考慮改革過(guò)程中不同利益主體所面臨的激勵(lì)和約束條件，在此基礎(chǔ)上其各自的行動(dòng)取向以及對(duì)改革的承受程度;考慮不同利益主體在改革中的具體行動(dòng)的最終后果，是促進(jìn)還是阻礙了改革的整體過(guò)程，以及應(yīng)該采取什么樣的政策措施激勵(lì)不同利益主體行動(dòng)的正向效果，避免其利益最大化行為的負(fù)面影響。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)預(yù)算改革所面臨的實(shí)際狀況，判斷成功預(yù)算改革所要求的三個(gè)過(guò)程狀態(tài)就轉(zhuǎn)換為:改革能否有助于政府合理控制預(yù)算的總體規(guī)模，有效滿足現(xiàn)階段社會(huì)對(duì)公共服務(wù)、公共物品的基本需求，提高社會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)的滿意程度，從而增進(jìn)政府的有效性和合法性;改革能否回應(yīng)社會(huì)對(duì)預(yù)算制度的改革需求，并平穩(wěn)、有序、漸進(jìn)地推進(jìn)各項(xiàng)改革舉措，保持改革過(guò)程的穩(wěn)定性和持續(xù)性;改革能否根據(jù)主導(dǎo)性利益相關(guān)者的損益關(guān)系，消解或控制改革的阻力，增強(qiáng)改革的動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上，我們嘗試提出以下當(dāng)前深化預(yù)算改革的過(guò)程要求。

第一，改革不能超越或滯后于我國(guó)市場(chǎng)化改革階段，必須符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)政府預(yù)算的階段性要求。從西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共預(yù)算發(fā)展的一般線索來(lái)看，預(yù)算制度改革是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段政府與經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整和嬗變的必然產(chǎn)物。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無(wú)效的一面也在不斷顯現(xiàn)。這種失靈由傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品的提供擴(kuò)大到市場(chǎng)運(yùn)行的機(jī)制性和功能性障礙，突出表現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定和收入分配不平等方面。相應(yīng)地，政府資源配置的范圍，也呈現(xiàn)出從國(guó)防、行政管理等“守夜人”職能到大量的政府投資、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、收入分配的公平，再到以福利化為導(dǎo)向的社會(huì)保障的特征［13］。在這個(gè)意義上，西方國(guó)家預(yù)算改革是順應(yīng)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的政府職能不斷完善而演進(jìn)和發(fā)展的。然而，在我國(guó)現(xiàn)階段，政府不僅要承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所要求政府必須承擔(dān)的一般職能，還要解決幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中遺留下來(lái)的大量歷史問(wèn)題，承擔(dān)從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的巨大成本，而且還必須主動(dòng)提供新的制度供給、應(yīng)對(duì)當(dāng)前世界政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢(shì)對(duì)政府的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這個(gè)階段性條件約束下，當(dāng)前預(yù)算改革要面對(duì)和解決整體改革進(jìn)程中歷時(shí)性矛盾共時(shí)性爆發(fā)的問(wèn)題。這在增加政府預(yù)算規(guī)?？刂茝?fù)雜性和難度的同時(shí)，更意味著對(duì)改革成功的評(píng)價(jià)指標(biāo)是多重性的，甚至不同評(píng)價(jià)指標(biāo)之間可能是相互沖突的。因此，必須從現(xiàn)階段多重的甚至是沖突的改革評(píng)價(jià)指標(biāo)的張力關(guān)系中，來(lái)考量和判斷預(yù)算改革的階段性任務(wù)和綜合成效。

第二，改革不能脫離我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌的經(jīng)驗(yàn)道路，必須符合我國(guó)漸進(jìn)式增量改革的過(guò)程模式。從我國(guó)改革進(jìn)程的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，1978年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌不僅僅意味著資源配置基本方式從計(jì)劃到市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換，更加蘊(yùn)含著決定資源配置方式的國(guó)家治理框架的變革和創(chuàng)新。對(duì)于轉(zhuǎn)軌實(shí)踐過(guò)程而言，這兩個(gè)層面相互作用、互為因果:一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的顯著績(jī)效是政府治理框架變革與創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)后果，其最終成功也取決于政府治理變革的深入發(fā)展;另一方面，以市場(chǎng)化為取向的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌每向前推進(jìn)一步，都構(gòu)成政府治理創(chuàng)新的根本動(dòng)力，對(duì)政府治理能力提出新的要求和挑戰(zhàn)。與前蘇聯(lián)、東歐等許多轉(zhuǎn)軌國(guó)家不同的是，我國(guó)的轉(zhuǎn)軌路徑并沒(méi)有排斥或否定政府的作用，而是始終保持著政府對(duì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程的主導(dǎo)和控制，政府在改革出臺(tái)的時(shí)機(jī)、步驟的把握、利弊的權(quán)衡、進(jìn)程的調(diào)整、沖突的控制和矛盾的化解等方面都起著決定性的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，從而也較好地利用了已有的組織資源，保持了制度變遷過(guò)程中社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定和新舊制度的有效銜接。在這個(gè)經(jīng)驗(yàn)背景下，我國(guó)預(yù)算改革具有制度變遷的路徑依賴特質(zhì)，即制度變遷的最終結(jié)果往往與制度變遷的初始條件及偶然因素相關(guān)，不同的起始條件會(huì)產(chǎn)生制度變遷的完全不同的結(jié)果。因此，無(wú)論從改革的路徑選擇還是改革步驟的次序安排，都必須充分考慮與既有增量改革舉措的連續(xù)性和穩(wěn)定性，保持政府對(duì)改革過(guò)程的主導(dǎo)和控制，分階段、有步驟地漸進(jìn)推動(dòng)各項(xiàng)改革。在此基礎(chǔ)上，圍繞政府內(nèi)部預(yù)算控制、人大外部監(jiān)督以及公民預(yù)算參與等既有改革措施，進(jìn)一步深化預(yù)算體制改革，是符合漸進(jìn)性增量改革的重要路徑。

第三，改革不能脫離政府主導(dǎo)性改革的制度環(huán)境，要充分挖掘和調(diào)動(dòng)政府的改革動(dòng)力。改革涉及一系列利益、權(quán)力和權(quán)利關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。作為連接經(jīng)濟(jì)和政治的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，預(yù)算制度改革必然牽扯著復(fù)雜的利益、權(quán)力和權(quán)利的調(diào)整、博弈和妥協(xié)。尤其是預(yù)算功能的轉(zhuǎn)變及權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其過(guò)程不僅涉及財(cái)政領(lǐng)域內(nèi)權(quán)、責(zé)、利等復(fù)雜關(guān)系，更加觸及到憲政結(jié)構(gòu)、決策方式等深層次問(wèn)題，更應(yīng)該從宏觀的角度把握各種利益相關(guān)者在改革過(guò)程中的損益關(guān)系，最大限度消解來(lái)自利益受損者尤其是政府自身的改革阻力。從西方國(guó)家公共財(cái)政建設(shè)的歷史道路來(lái)看，圍繞“征稅權(quán)”的公眾抵抗和“支出權(quán)”的利益博弈是預(yù)算制度形成和演進(jìn)的動(dòng)力源泉，這種沖突模式也是國(guó)家建設(shè)和政治發(fā)展的一般邏輯。顯然，在我國(guó)政府主導(dǎo)型預(yù)算改革的制度環(huán)境下，這種沖突模式的解釋力和適用性是值得商榷的?；陬A(yù)算制度與政治體制內(nèi)在聯(lián)動(dòng)的性質(zhì)，以及我國(guó)現(xiàn)階段正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)矛盾積累和集中爆發(fā)的現(xiàn)實(shí)狀況，在改革過(guò)程中應(yīng)規(guī)避采取激化矛盾的沖突方式，而是要著重創(chuàng)新改革供給者尤其是政府的改革激勵(lì)機(jī)制，盡可能降低來(lái)自政府自身的改革阻力?！爸贫葎?chuàng)新的供給主要決定于一個(gè)社會(huì)的各利益集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對(duì)比”［14］。在我國(guó)預(yù)算改革過(guò)程中，社會(huì)公眾、利益集團(tuán)、立法機(jī)構(gòu)、中央政府、地方政府、預(yù)算管理部門和預(yù)算資金使用部門等都有自己的目標(biāo)函數(shù)，即收益最大化。當(dāng)改革預(yù)期凈收益大于預(yù)期成本時(shí)，利益相關(guān)者才可能有意愿有能力推動(dòng)直至最終實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。其中，立法機(jī)構(gòu)、中央政府、地方政府、預(yù)算管理部門和預(yù)算使用部門是最重要的利益相關(guān)者，因此，如何依靠和調(diào)動(dòng)這些主要權(quán)力部門的改革動(dòng)力，就成為改革過(guò)程是否順暢、改革舉措是否可能取得成效的關(guān)鍵問(wèn)題。

第四，創(chuàng)新政黨參與預(yù)算過(guò)程的體制機(jī)制，積極發(fā)揮執(zhí)政黨推動(dòng)預(yù)算改革的關(guān)鍵作用。政黨對(duì)預(yù)算過(guò)程的參與和決定，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展、實(shí)現(xiàn)責(zé)任政治的必然要求和體現(xiàn)。在西方國(guó)家，基于競(jìng)爭(zhēng)性政黨政治和議會(huì)以黨派劃界的制度背景，有關(guān)稅收及財(cái)政分配等預(yù)算政策歷來(lái)都是議會(huì)、黨派和政客最關(guān)心的問(wèn)題，預(yù)算法案的提出、修改和審議往往成為權(quán)力爭(zhēng)奪和政治交易的焦點(diǎn)，政黨通過(guò)議會(huì)形式影響、參與和決定預(yù)算安排和執(zhí)行過(guò)程以及推動(dòng)預(yù)算制度的改革。我國(guó)特定的政黨—國(guó)家體制的歷史生成路徑和制度安排，決定了預(yù)算決策也具有顯著的自我特征。根據(jù)現(xiàn)有的制度框架，立法機(jī)關(guān)掌握著最終的預(yù)算決定權(quán)力，且人民代表大會(huì)又并非以政黨、而是以社會(huì)界別構(gòu)成的，從而使得政黨參與、影響和決定預(yù)算決策和執(zhí)行過(guò)程的作用隱而不彰。但在實(shí)際制度運(yùn)行中，執(zhí)政黨對(duì)預(yù)算過(guò)程的參與和決策始終是存在的，從政府預(yù)算案的提出、修改以及立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審議、批準(zhǔn)等每一個(gè)環(huán)節(jié)，各級(jí)黨委都發(fā)揮著關(guān)鍵作用。如果說(shuō)充分調(diào)動(dòng)這些體制內(nèi)機(jī)構(gòu)的預(yù)算改革動(dòng)力是決定改革過(guò)程是否順暢、改革舉措是否可能取得成效的關(guān)鍵問(wèn)題的話，那么，作為體制內(nèi)對(duì)預(yù)算過(guò)程最具影響的力量，執(zhí)政黨對(duì)于推動(dòng)我國(guó)預(yù)算制度改革的作用無(wú)疑是最重要、最關(guān)鍵的。因此，在預(yù)算改革中，積極創(chuàng)新政黨參與預(yù)算決策的體制和機(jī)制，尤其是實(shí)現(xiàn)和彰顯各級(jí)黨委進(jìn)行預(yù)算決策的制度化，無(wú)論對(duì)于推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)、預(yù)算民主和預(yù)算監(jiān)督，還是加速政治改革進(jìn)程，都將收到事半功倍的效果。

第五，重視利益群體參與預(yù)算過(guò)程的影響，規(guī)避利益群體最大化行為的分利性后果。利益群體的興起且日益廣泛、深入地參與到政策過(guò)程中，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化和民主政治發(fā)展的客觀趨勢(shì)和重要后果。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)化體制轉(zhuǎn)軌的深入推進(jìn)和加速發(fā)展，社會(huì)利益階層分化以及新興利益群體的興起已是不爭(zhēng)的事實(shí)，而且伴隨我國(guó)民主政治的發(fā)展以及公共政策過(guò)程日益民主化、公開(kāi)化和科學(xué)化的進(jìn)程，不同利益階層參與我國(guó)政策制定和執(zhí)行過(guò)程的廣度、深度也在日益增強(qiáng)，并在客觀上促進(jìn)了我國(guó)政府職能公共化的轉(zhuǎn)型和民主政治的發(fā)展。相應(yīng)地，由于預(yù)算是國(guó)家進(jìn)行資源配置的重要途徑，不同利益群體在預(yù)算過(guò)程中表達(dá)利益訴求、追求利益最大化的行為也與日俱增。盡管利益群體參與、影響預(yù)算過(guò)程的方式、范圍和深度還遠(yuǎn)比不上西方國(guó)家，隨著我國(guó)市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換的推進(jìn)，利益群體參與預(yù)算過(guò)程作為一種發(fā)展趨勢(shì)必將越來(lái)越明顯。然而，出于不同的利益訴求和偏好，利益群體在預(yù)算參與過(guò)程中的目標(biāo)函數(shù)和最大化行為必然存在相當(dāng)大的差異，其預(yù)算參與的行為方式也是多樣化的，在體制機(jī)制不健全的情況下可能是失序的甚至破壞性的。更重要的是，即便在利益群體預(yù)算參與行為得到規(guī)范、最大化行為可能形成穩(wěn)定均衡的情況下，它們所導(dǎo)致的最終效果仍然有可能偏離于社會(huì)公共福利的。因此，在預(yù)算改革過(guò)程中，是否能夠在擴(kuò)大預(yù)算參與和實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主的同時(shí)，有效地規(guī)避或限制利益群體參與預(yù)算過(guò)程的分利性后果，也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制過(guò)程中必須考慮的重要因素。

第六，拓展公民預(yù)算參與的渠道和途徑，積極鼓勵(lì)地方政府預(yù)算改革創(chuàng)新。預(yù)算改革是為了實(shí)現(xiàn)公民對(duì)政府的預(yù)算控制，落實(shí)政府對(duì)公民承擔(dān)的委托責(zé)任。公民對(duì)政府的預(yù)算控制，不僅僅只有人大對(duì)行政的預(yù)算監(jiān)督和控制，以及完善預(yù)算管理體制等單一途徑，而是存在推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)和預(yù)算問(wèn)責(zé)，擴(kuò)大公民預(yù)算參與等多重途徑，尤其是基于草根民主的預(yù)算參與，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公民對(duì)政府的直接預(yù)算問(wèn)責(zé)，可能更具根本意義。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)浙江溫嶺、河南焦作、江蘇無(wú)錫、上海閔行、黑龍江哈爾濱等地紛紛推動(dòng)參與預(yù)算試點(diǎn)改革，已經(jīng)取得了積極成效，這對(duì)于探索預(yù)算改革、推進(jìn)基層民主具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。而且，根據(jù)我國(guó)漸進(jìn)性增量改革的特點(diǎn)，地方政府先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面鋪開(kāi)，已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)可行的改革經(jīng)驗(yàn)。因此，積極推進(jìn)以參與式預(yù)算為代表的地方政府預(yù)算改革創(chuàng)新，應(yīng)該是當(dāng)前預(yù)算改革的一條切實(shí)可行的政策路徑。

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