陳婷

招商引資，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個(gè)熱門話題，也是各級(jí)地方政府的重要工作內(nèi)容之一。作為經(jīng)濟(jì)資源的重要來(lái)源渠道，招商引資對(duì)發(fā)展和振興地方經(jīng)濟(jì)而言，無(wú)疑具有十分積極的推動(dòng)作用。然而，近年來(lái)各地區(qū)為了增強(qiáng)各自競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，大搞優(yōu)惠大戰(zhàn)，招商門檻越降越低，漸呈無(wú)序狀態(tài)和過度競(jìng)爭(zhēng)之勢(shì)，從而帶來(lái)了一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。作為基層財(cái)稅部門的一員，筆者在日常財(cái)稅管理工作中，?？芍苯痈惺艿竭@種過度競(jìng)爭(zhēng)的招商引資對(duì)財(cái)稅收入的影響和沖擊。

囚徒困境

假設(shè)有甲和乙兩個(gè)地方政府，資源和投資環(huán)境等要素條件均等，政策目標(biāo)均是促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府官員的行為符合“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，決策行為是理性的。在雙方共同進(jìn)行的招商引資活動(dòng)中，如果雙方選擇合作，即執(zhí)行統(tǒng)一的優(yōu)惠政策，那么甲乙雙方均可以獲得50個(gè)單位的收益，選擇不合作將因?yàn)樽尷ㄈ缃档屯恋爻鲎寖r(jià)格或稅收）損失20個(gè)單位的收益。如果一方選擇合作，而另一方選擇不合作，則選擇不合作的一方能夠憑借其更加優(yōu)惠的條件將對(duì)方50%的投資吸引過來(lái)，不合作方可獲得50+（50×50%）-20=55個(gè)單位，合作方的收益為50-50×50%=25個(gè)單位；如果雙方都選擇不合作，則雙方各損失20個(gè)單位收益。

由于甲乙雙方均是理性的，即它會(huì)按照實(shí)現(xiàn)其利益最大化為依據(jù)進(jìn)行選擇，當(dāng)甲選擇合作，乙選擇合作的得益是50個(gè)單位，選擇不合作的得益是55個(gè)單位，于是乙會(huì)選擇不合作；當(dāng)甲選擇不合作，乙選擇合作的得益是25個(gè)單位，理性的乙會(huì)選擇不合作，這樣它會(huì)獲得30個(gè)單位的收益；同樣當(dāng)政府乙選擇合作，政府甲會(huì)選擇不合作，獲得55個(gè)單位的收益，當(dāng)政府乙選擇不合作，政府甲會(huì)選擇不合作，獲得30個(gè)單位的收益，最終博弈的納什均衡是（不合作，不合作），收益組合是（30，30），處于這種狀態(tài)下，雙方都沒有動(dòng)機(jī)做進(jìn)一步改變，博弈處于均衡狀態(tài)。如果雙方都選擇合作，雙方的收益總和最大為100，對(duì)區(qū)域整體乃至個(gè)體都是最有利的均衡解，但這不穩(wěn)定，甲、乙都會(huì)有選擇不合作的動(dòng)機(jī)，因?yàn)樵谝疫x擇合作的狀態(tài)下，政府甲選擇合作的收益為50，而選擇不合作的收益是55，顯然對(duì)于政府甲而言，會(huì)選擇不合作。反之亦然（如圖）。

該博弈就是典型的“囚徒困境”，在重復(fù)的“囚徒困境”中，博弈被反復(fù)地進(jìn)行，最終只能得到納什均衡。納什均衡是一種騎虎難下的穩(wěn)定劣解，但卻是博弈各方獨(dú)立理性思考的必然選擇，這種結(jié)果在整體上不是帕累托最優(yōu)，它小于整體理性選擇的結(jié)果。當(dāng)前地方政府招商引資的競(jìng)爭(zhēng)也處于這種非零和博弈狀態(tài)。從上例中可以看出，雙方都選擇合作是帕累托最優(yōu)狀態(tài)，雙方的收益總和是100，但雙方理性思考的結(jié)果卻是不合作，雙方的收益和僅為60。一個(gè)地區(qū)吸引了新的投資，有可能在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)、居民收入以及官員政績(jī)等多個(gè)方面獲得更大收益，并在下一步的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，因此不論其他地方政府采取何種策略，參與競(jìng)爭(zhēng)的地方政府都會(huì)競(jìng)相提供各種優(yōu)惠政策爭(zhēng)奪外部資本，以免在博弈中處于下風(fēng)，各地政府都從本地利益出發(fā)，在缺少有效的外部約束的情況下，就形成典型的“囚徒困境”，從而導(dǎo)致非合作的惡性競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。特別是隨著參與競(jìng)爭(zhēng)地區(qū)的數(shù)量增多，地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策的提供雖將促進(jìn)地區(qū)投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，涵養(yǎng)稅源，對(duì)于遠(yuǎn)期稅收增長(zhǎng)產(chǎn)生積極的作用，但在近期必將導(dǎo)致對(duì)稅收增長(zhǎng)的制約作用，當(dāng)?shù)胤秸畯恼邇?yōu)惠中所獲得的福利不足以抵消優(yōu)惠政策所需要的稅收、地價(jià)等讓利成本帶來(lái)的負(fù)效用時(shí)，就導(dǎo)致了社會(huì)總福利的下降。

不利影響

1、造成社會(huì)福利的大量損失

各地方政府為吸引外資，競(jìng)相采取各種優(yōu)惠政策與優(yōu)惠手段，為引進(jìn)外資而展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)，如優(yōu)惠稅收、優(yōu)惠貸款、優(yōu)惠地價(jià)、優(yōu)惠服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)助以及不計(jì)成本的加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中的主要籌碼是稅收優(yōu)惠。為了回避政策禁區(qū)，許多地方政府的做法是，先按照國(guó)家規(guī)定對(duì)企業(yè)征收企業(yè)所得稅，等稅款征收后，再根據(jù)原先的協(xié)議，以獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼的名義返還給企業(yè)。這種地方政府之間博弈的結(jié)果，造成包括稅收、生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)讓收益等諸多方面的損失，使得引資成本大大高于引資收益，造成社會(huì)福利的大量流失。不但扭曲了市場(chǎng)信號(hào)，不能真正反映資源的稀缺程度，而且損失了地方財(cái)政收入，導(dǎo)致了土地等資源的巨大浪費(fèi)。

2、影響稅收法制公平

在招商引資的過程中，一些地方政府不惜以權(quán)代法，對(duì)外部投資者做出超出國(guó)家稅法范圍的許諾，從而影響稅法的剛性和統(tǒng)一性。實(shí)際上，擅自通過財(cái)政返還稅收，是嚴(yán)重違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為，其危害是明顯的。首先是破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，造成了地區(qū)間、企業(yè)間收入分配不公，拉大了貧富差距。享受不到稅收優(yōu)惠的本地企業(yè)，稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于外來(lái)企業(yè)，這就造成本地企業(yè)與外來(lái)企業(yè)不在同一個(gè)起跑線上。那些依靠政府扶持，土地不要錢、納稅有返還的外來(lái)企業(yè)，最終有可能把那些用地靠錢買、稅收照章納的正常企業(yè)打敗，甚至把本來(lái)有管理、技術(shù)、資源等優(yōu)勢(shì)的本地企業(yè)逐出市場(chǎng)，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。其次是削弱了稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能，造成經(jīng)濟(jì)管理中的混亂，導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位，助長(zhǎng)了濫用公權(quán)。再次，容易助長(zhǎng)一些企業(yè)的投機(jī)行為。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，不論是直接還是變相地減免稅收，結(jié)果都是一樣，就是少納稅。許多外來(lái)企業(yè)在優(yōu)惠措施結(jié)束后就準(zhǔn)備搬家，到更優(yōu)惠的地方去，或者重新更名開業(yè)，爭(zhēng)取繼續(xù)享受此項(xiàng)優(yōu)惠。一些投資者在各地不同的優(yōu)惠政策驅(qū)動(dòng)下成了“候鳥”企業(yè)，在享受各地不同的優(yōu)惠政策的同時(shí)，無(wú)形中減少了國(guó)家稅收收入。對(duì)于真正謀求發(fā)展永續(xù)經(jīng)營(yíng)的成熟企業(yè)來(lái)說(shuō)，它們更希望投資地的政府依法行政，具有透明的運(yùn)作機(jī)制和成熟的商業(yè)環(huán)境。如果政府為了招商引資而出臺(tái)超出國(guó)家稅法的減免稅政策，那么這個(gè)地方政府及其職能部門依法行政的公信度就值得懷疑，這樣的投資環(huán)境對(duì)于一個(gè)企業(yè)的未來(lái)發(fā)展也許是致命性的。

3、提高了招商引資工作的成本

為了完成保增長(zhǎng)的任務(wù)，地方政府紛紛加大招商引資力度。有的加大招商引資活動(dòng)的規(guī)模和頻率，有的設(shè)立招商引資獎(jiǎng)勵(lì)資金，有的出臺(tái)招商引資項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策，還有的給每個(gè)單位每個(gè)人員都下達(dá)招商引資任務(wù)指標(biāo)。這些措施都伴隨著人力、物力和財(cái)力的大量投入，然而，無(wú)論地方政府如何加大招商引資力度，項(xiàng)目的總投資需求是有限的，這種競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)提高招商引資的工作成本。

政策建議

1、規(guī)范軟環(huán)境

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的進(jìn)一步規(guī)范，對(duì)所有企業(yè)均實(shí)行普惠制和國(guó)民待遇是大勢(shì)所趨，優(yōu)惠政策已不再是一種稀缺資源，招商引資的競(jìng)爭(zhēng)將由過去政策優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。

一是完善稅收立法。目前的《稅收征管法》第三條規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。”但這僅是原則性規(guī)定，沒有規(guī)定具體的法律責(zé)任和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此在實(shí)際執(zhí)行中被大打折扣。建議有關(guān)部門盡快著手研究制訂具體的實(shí)施辦法，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中諸如招商引資等工作的規(guī)范性。

二是規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法。《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第三條規(guī)定：“任何部門、單位和個(gè)人作出的與稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定一律無(wú)效，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得執(zhí)行，并應(yīng)當(dāng)向上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告?！边@既為稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)，避免行政干預(yù)提供了法律依據(jù)，又對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政行為規(guī)范提出了要求，在日常稅收工作中，我們必須堅(jiān)持稅收法治原則，對(duì)于與稅法相抵觸的規(guī)定，堅(jiān)決不予執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)稅法剛性。

2、挖掘潛力

招商引資要有稅負(fù)意識(shí)。企業(yè)的稅負(fù)高，稅收收入就多。就稅收貢獻(xiàn)而言，工業(yè)企業(yè)的稅負(fù)較高，稅收貢獻(xiàn)最大；商業(yè)企業(yè)的稅負(fù)較低，稅收貢獻(xiàn)較??；進(jìn)出口企業(yè)不會(huì)產(chǎn)生稅收。特別是對(duì)外貿(mào)型的企業(yè)引進(jìn)必須慎重。根據(jù)現(xiàn)行的出口退稅政策，外貿(mào)型的企業(yè)可以享受退稅。而新一輪稅制改革中，所得稅稅率由33%下調(diào)到25%，生產(chǎn)型消費(fèi)稅改為消費(fèi)型增值稅，稅收收入占GDP的比重必然下降，從中央到各級(jí)政府之間的可用財(cái)力將實(shí)質(zhì)性地減少，國(guó)家可能對(duì)稅收的分配體制進(jìn)行調(diào)整，出口退稅地方負(fù)擔(dān)的比例有進(jìn)一步上升的趨勢(shì)，這就會(huì)影響到地方政府的財(cái)力，因此對(duì)外貿(mào)型企業(yè)的引進(jìn)必須慎重，引進(jìn)的重點(diǎn)應(yīng)是生產(chǎn)型的出口企業(yè)。同時(shí)，對(duì)資源利用型企業(yè)的引進(jìn)必須慎重。因?yàn)橘Y源存在著稀缺性，不可再生或再生周期長(zhǎng)，對(duì)資源利用型的企業(yè)引進(jìn)一定要考慮到稅收因素。目前由于科技進(jìn)步，生產(chǎn)工藝水平的提高，資源的利用率進(jìn)一步提高，正常利用資源和資源綜合利用的界限趨于模糊，資源性的東西用一點(diǎn)少一點(diǎn)，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保持地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后勁，增加地方政府的財(cái)力，對(duì)資源綜合利用企業(yè)，特別是享受稅收優(yōu)惠政策的資源綜合利用企業(yè)的引進(jìn)必須慎重。

3、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)

一個(gè)地區(qū)到底應(yīng)該招什么商，靠什么招商，怎么招商？在全國(guó)的大環(huán)境下，每個(gè)地區(qū)都有自己的小環(huán)境，都有獨(dú)特的區(qū)域、文化、資源、環(huán)境特色，任何一個(gè)地區(qū)都不可能在所有的產(chǎn)業(yè)上都取得優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家總體發(fā)展布局的大環(huán)境下，各地區(qū)要從自己的小環(huán)境出發(fā)，明確區(qū)域定位，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，這就解決了招什么商的問題。發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，一要營(yíng)造好產(chǎn)業(yè)氛圍，二要制定好產(chǎn)業(yè)政策，三要建造好配套設(shè)施，四要提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)勢(shì)、氛圍、政策、設(shè)施、服務(wù)，這就是招商的資本。要形成產(chǎn)業(yè)集群招商，產(chǎn)業(yè)集群會(huì)降低交易成本、空間成本和生產(chǎn)成本，共享輔助性服務(wù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。一個(gè)地方產(chǎn)業(yè)的集中程度越高，對(duì)新投資的吸引力就越大，通過招商引資活動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合和產(chǎn)業(yè)聚集，形成特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，降低成本，集約發(fā)展。同時(shí)，要努力完善產(chǎn)業(yè)鏈招商，圍繞構(gòu)成一個(gè)產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)品和與之配套的原材料、輔料、零部件和包裝件等產(chǎn)品來(lái)吸引投資者投資。新形勢(shì)下，各地招商應(yīng)進(jìn)一步凸現(xiàn)個(gè)性，以特色產(chǎn)業(yè)吸引客商，引導(dǎo)外商投資構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)群；利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，吸引組團(tuán)式投入，利用龍頭企業(yè)的終端產(chǎn)品或核心產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)同步招商，吸引上下游配套企業(yè)投資落戶。

4、提高招商效率

一是要充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、普及范圍廣、成本低、沒有時(shí)間限制的優(yōu)勢(shì)，辦好招商引資網(wǎng)站，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布有關(guān)信息，宣傳相關(guān)政策，介紹合作項(xiàng)目，開展網(wǎng)上招商。一個(gè)科學(xué)的網(wǎng)上招商體系應(yīng)建立投資環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)、招商項(xiàng)目的專業(yè)發(fā)布系統(tǒng)和多媒體展示平臺(tái)。二是積極探索市場(chǎng)化、專業(yè)化招商的路子。通過建立專業(yè)招商隊(duì)伍，實(shí)行招商代理制，委托國(guó)內(nèi)外投資咨詢機(jī)構(gòu)，代理招商。三是支持外來(lái)投資者以并購(gòu)、項(xiàng)目融資、證券融資、特許經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)投資等投融資方式來(lái)地方興辦企業(yè)，鼓勵(lì)、推薦符合條件的外來(lái)投資企業(yè)在境內(nèi)外發(fā)行債券或上市融資，努力爭(zhēng)取外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款。四是要依托品牌招商，要作好高科技項(xiàng)目、知名企業(yè)和品牌的引進(jìn)，瞄準(zhǔn)擁有先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)際市場(chǎng)占有率高的大公司，有針對(duì)性地跟蹤他們的動(dòng)態(tài)，盡可能創(chuàng)造條件，滿足他們的合理要求，形成新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（作者供職于福建省莆田市財(cái)政局）