朱冬梅

城中村是城市化過程中的產(chǎn)物，它見證了城市的改造與變遷，在城市化過程中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著城市現(xiàn)代化的推進(jìn)，城中村顯現(xiàn)出來的問題已成為制約城市繼續(xù)發(fā)展的瓶頸。目前，我國進(jìn)入改革的攻堅(jiān)階段，加快推進(jìn)城中村改造步伐，優(yōu)化城市空間布局，使村民迅速融入城市，是改善群眾生活質(zhì)量，提升城市形象，加快城市現(xiàn)代化進(jìn)程以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

城中村融入城市是城中村改造的目標(biāo)追求，而順利實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)應(yīng)遵循“資產(chǎn)改制—村居改制—社保銜接—拆遷安置”四個(gè)方面按順序分步實(shí)施的路徑。

一、城中村改造的城市融入目標(biāo)

（一）城市化發(fā)展與城中村的形成

城市化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，城市化發(fā)展是由于農(nóng)業(yè)技術(shù)提高、人口增多和土地相對(duì)減少等因素，造成農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力，形成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移的推力；而與此同時(shí)，城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要補(bǔ)充大量勞動(dòng)力，形成對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的強(qiáng)大拉力。在“推力—拉力”的作用下，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，從而帶動(dòng)了城市的迅速擴(kuò)大和發(fā)展。

然而在我國，盡管有“推力—拉力”的存在，但農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并不順暢，進(jìn)入城市的農(nóng)村人口不能順利融入城市，即使是在城市發(fā)展規(guī)劃中整體劃歸進(jìn)城市的“城邊村”，土地和人口仍無法順利融入城市。究其原因，深層次的根源在于我國城鄉(xiāng)二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)不適應(yīng)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為了推進(jìn)工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而實(shí)行了一系列的城鄉(xiāng)隔離政策，形成了城鄉(xiāng)二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)體制，包括城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘、城鄉(xiāng)有別的資源配置制度以及城鄉(xiāng)不同的社會(huì)保障制度、社會(huì)管理制度等，嚴(yán)重制約了城市化過程中農(nóng)村融入城市的進(jìn)程，從而形成了亦城亦村的城中村。

首先，以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘成為城市化過程中農(nóng)民融入城市的難以攀越的屏障。長(zhǎng)期以來，我國城鄉(xiāng)居民分別從屬于兩種不同的社會(huì)身份，即擁有城市戶籍的城鎮(zhèn)居民和持有農(nóng)村戶籍的農(nóng)村居民。按照我國戶口登記條例規(guī)定，實(shí)行戶籍屬地管理模式，即在以街道辦事處為代表的城市政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)城市非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶籍的村民。在城鄉(xiāng)各自封閉的管理系統(tǒng)中，街、鄉(xiāng)政府履行著對(duì)自管人口的社會(huì)管理職能，內(nèi)容包括：計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、低保申領(lǐng)、優(yōu)撫照顧、黨員和轉(zhuǎn)退人員的管理、社會(huì)治安管理等。與戶籍制度相對(duì)應(yīng)，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面隸屬于不同的政策體系。由此可見，農(nóng)民個(gè)體憑借自己的力量，要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)變，期間有若干難以逾越的屏障。因此，在這種社會(huì)背景下，持有農(nóng)村戶口的農(nóng)村居民即使在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期就業(yè)，也仍被稱為農(nóng)民工。

其次，二元化土地制度，即農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國家所有制，相對(duì)應(yīng)地形成了國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種差異明顯的土地使用的二元結(jié)構(gòu)。在城市化發(fā)展初期，一方面，國家對(duì)城市周邊的農(nóng)村，可以征用作為農(nóng)民生產(chǎn)資料的農(nóng)用地，但難以征用作為農(nóng)民生活資料的宅基地；另一方面，政府無法在短期內(nèi)承擔(dān)轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)分割的二元管理體制所帶來的成本，如高額的土地和房屋拆遷補(bǔ)償，村改居后居民的城市社會(huì)保障以及失地村民的就業(yè)安置等問題。因此，政府采取了“保留生活用地”的做法將“城邊村”繞過去。然而，隨著城市化快速發(fā)展，大批流動(dòng)人群向城市集聚，為“城邊村”房地產(chǎn)開發(fā)和出租業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)，村集體利用保留農(nóng)用地想方設(shè)法開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)和住宅，農(nóng)民則在各自的宅基地上建房出租。為了追求更高的收益，“城邊村”的樓房越建越高、公共空間越來越小。長(zhǎng)此以往，在城市化發(fā)展初期的城邊村就逐漸演變成目前道路擁堵、建筑雜亂無章的城中村。[1]

（二）城中村在城市化進(jìn)程中曾發(fā)揮重要作用

1.城中村為城市發(fā)展吸納了大批廉價(jià)勞動(dòng)力

城中村低廉的房租和優(yōu)越的地理位置，吸引了大批流動(dòng)就業(yè)人口。這些流動(dòng)人口基本是在城里打工的職員、農(nóng)民工、畢業(yè)后尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的大學(xué)生、流動(dòng)商販等。由于城中村房子租價(jià)低，吸引的大多是低收入階層的勞動(dòng)力，成為名副其實(shí)的城市的“勞動(dòng)力蓄水池”。

2.城中村緩解了外來人口激增給城市住房帶來的壓力

目前，我國很多大中城市都有大量的外來流動(dòng)人口。這些外來人口中，很大一部分都選擇在租金相對(duì)便宜的城中村中居住，把城中村作為落腳點(diǎn)。如果沒有城中村對(duì)這些外來人口的大量容納，必然會(huì)對(duì)市區(qū)住房帶來壓力。

3.城中村對(duì)失地農(nóng)民的生活起到一定保障作用

1990年代，我國社會(huì)保障體系還不夠完善，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有基本社會(huì)保險(xiǎn)。如今，我國社會(huì)保障體系雖然不斷完善，但仍然是城鄉(xiāng)分割的二元化狀態(tài)。即使農(nóng)民有了社會(huì)保險(xiǎn)，也還不能順利向城市社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)。農(nóng)民失去了賴以生存的土地，意味著未來生活沒有保障，因此，利用土地補(bǔ)償款建造房屋出租，成為他們主要的生活來源。事實(shí)上，這也是城中村一直沒有被徹底改造的原因之一。在城市化發(fā)展初期，政府沒能拿出足夠的資金和有力的政策安排好居民的生活、就業(yè)及未來的社會(huì)保障。

另外，村集體依靠房屋出租的收益，也承擔(dān)著應(yīng)當(dāng)由政府提供的部分公共服務(wù)，如道路、水、電網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共衛(wèi)生、公共綠化、社會(huì)治安、村民就業(yè)等。

（三）城中村改造的終極目標(biāo)——融入城市

城市是人類文明的標(biāo)志，是人們經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的中心。城市化的程度是衡量一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技水平的重要標(biāo)志，也是衡量國家和地區(qū)社會(huì)組織程度和管理水平的重要標(biāo)志。

加快城市化步伐，就是把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力順利“化”入城市。由于地域、環(huán)境、條件各不相同，各城中村改造面臨的問題或解決方法不盡一致，但是城中村的要素——居民最終徹底融入城市，是每個(gè)城中村所面臨的共同目標(biāo)。從人口學(xué)的角度看，城市化就是人口向城市地區(qū)集中、或農(nóng)業(yè)人口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的過程。從社會(huì)學(xué)的角度來看，城市化就是農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)化為城市生活方式的過程。通過城市化，提高人們生活水平、改善人們生活質(zhì)量，促進(jìn)人與人、人與自然和諧相處就必然要實(shí)現(xiàn)城中村的城市融入。

二、城中村城市融入中面臨的問題

城中村改造，不僅包括城市建筑、環(huán)境等外在形態(tài)的改善，更重要還包括社會(huì)形態(tài)的改變。當(dāng)前，城中村改造面臨的難點(diǎn)和主要問題在于后者。

（一）資產(chǎn)處置及利益糾結(jié)

在城中村改造中，圍繞著與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的房屋租賃利益這個(gè)核心而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾結(jié)，成為城中村改造中遇到的主要問題。這些利益糾結(jié)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，原駐村民對(duì)村集體具有難以割舍的利益關(guān)系。在城市化過程中，村集體通過征地補(bǔ)償金建立了一些集體出租業(yè)，收取土地租金，有的村集體則有工業(yè)企業(yè)，為村民提供了大量的村集體分紅。[2]有很多城中村積累了大量集體財(cái)產(chǎn)，村民可以從中獲取豐厚的收入。而改造后，這些集體經(jīng)濟(jì)怎樣處置？村民是否還能獲得原有的集體收益？這些是村民最為關(guān)心的問題，處理不好將會(huì)引發(fā)矛盾沖突。

第二，原駐村民與外來村民之間的矛盾沖突。目前，大多數(shù)城中村中，外來人口占總?cè)丝诘囊话胍陨?，且有的外來村民在村里居住多年，甚至已?jīng)擁有一定的產(chǎn)業(yè)。城中村改造過程中，原駐村民擔(dān)心集體資產(chǎn)會(huì)被這些外來人口“瓜分”，因此時(shí)有引發(fā)矛盾沖突。例如，有的城中村，在村委會(huì)換屆改選中，原駐村民們擔(dān)心外來人口當(dāng)選后會(huì)掌控了集體資產(chǎn)的分割權(quán)，因此聯(lián)合起來反對(duì)外來人口當(dāng)選，甚至連外來人口的投票權(quán)也反對(duì)。而外來人口則認(rèn)為，自己在村里居住多年，有的還擁有房產(chǎn)，自己應(yīng)當(dāng)具有參與權(quán)。雙方因此而引發(fā)爭(zhēng)執(zhí)，甚至產(chǎn)生沖突事件。

第三，拆遷安置中，村民與政府或開發(fā)商之間的利益之爭(zhēng)。城中村改造無論其意圖是市政建設(shè)還是商業(yè)開發(fā)，對(duì)村民來說，結(jié)果是一樣的，就是意味著其賴以生存的“房屋租賃收益”即將終結(jié)。因此，村民們便試圖在最后的拆遷補(bǔ)償中與政府或開發(fā)商“一搏”，從而獲取較高的補(bǔ)償費(fèi)用。從依賴出租房屋生存的村民自身角度看，改造畢竟是斷了其未來收入，要求得到一定補(bǔ)償無可厚非；而從政府或開發(fā)商的角度看，巨大額度的補(bǔ)償費(fèi)用難以承擔(dān)。拆遷安置房的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到村民原有房屋面積。利益雙方在博弈中或達(dá)成協(xié)議、握手言和，或矛盾升級(jí)。

（二）城中村管理體制轉(zhuǎn)型滯后加大了改造的難度

目前，城中村的管理體制基本上是屬于農(nóng)村管理性質(zhì)，即村民自治，通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。農(nóng)村居民自治管理體制與城鎮(zhèn)社區(qū)居民自治有很大不同，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，黨、政、企高度合一，黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)三種組織結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合，行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的做法和運(yùn)行機(jī)制在城中村實(shí)際上沒有多少變化。其中黨支部和村委會(huì)作為村集體企業(yè)的決策層，而分散的村民則成為分紅的股東。在這種體制模式下，隨著地價(jià)升值，房地產(chǎn)收益的增大，更加大了村民與村集體的經(jīng)濟(jì)依賴，依賴程度越深，改造越難。第二，管理職能不適應(yīng)城市管理需求。農(nóng)村自治的地域范圍是農(nóng)村社區(qū)，而在城中村，國家城市建設(shè)征用了部分農(nóng)村社區(qū)的集體土地，集體所有地域與國有地域交錯(cuò)，因而城中村的自治不能實(shí)現(xiàn)一般意義上的本地域村民的自治，充其量是戶口在本村的村民自治。而與此同時(shí)，大量外地流動(dòng)人口涌入，村民自治的管理模式不能適應(yīng)新形勢(shì)的需求，造成城中村成為城市人口管理、社會(huì)治安的“死角”。第三，城中村在村級(jí)自治管理中表現(xiàn)出極大地局限性。村委會(huì)在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，仍然要承擔(dān)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理，而城中村村（居）委會(huì)難以承受社區(qū)人口增多對(duì)公共環(huán)境管理帶來的公共財(cái)政的壓力，各項(xiàng)社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)得不到落實(shí)，管理繁雜社會(huì)公共事務(wù)能力有限。在城中村改造工作中，村委會(huì)實(shí)質(zhì)上不能行使對(duì)外來居民的管理權(quán)。

（三）居民存在路徑依賴及對(duì)未來生活和保障的擔(dān)憂

路徑依賴，是指人類社會(huì)中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性，即一旦進(jìn)入某一路徑就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。人們一旦做了某種選擇，就好比走上了一條不歸之路，慣性的力量會(huì)使這一選擇不斷自我強(qiáng)化。[3]利益集團(tuán)是存在自身利益需要的集團(tuán)，由于路徑依賴，這些利益集團(tuán)力求鞏固現(xiàn)存的制度，阻礙選擇新的路徑，即使新的體制比現(xiàn)存的體制更優(yōu)越。在城中村改造過程中農(nóng)民是既得利益集團(tuán)，正是由于利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，使得村民產(chǎn)生了強(qiáng)烈的路徑依賴，不愿改變舊有的制度安排。

近幾年，戶籍制度開始松動(dòng)，城中村居民可以同城市居民一樣享受到城市的服務(wù)設(shè)施、交通、入學(xué)等，而同時(shí)他們又可以像其他農(nóng)村村民一樣享受到計(jì)劃生育政策，再加上宅基地的收益，諸多“好處”使許多城中村的村民不愿轉(zhuǎn)變現(xiàn)有狀態(tài)。

城中村居民不愿變市民的另一個(gè)重要原因是改造后的就業(yè)和社會(huì)保障問題。在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前城中村村民雖然對(duì)現(xiàn)在的就業(yè)和保障不很滿意，但是依靠房屋出租和集體經(jīng)濟(jì)分紅“還說得過去”，而改造后會(huì)怎樣“自己沒有底兒”。有的村民擔(dān)心沒有勞動(dòng)技能，改造后不能再靠房租收益生活，如果找不到工作，今后生活沒有保障。有些村民雖然同意改造，但是擔(dān)心政府不兌現(xiàn)承諾，經(jīng)濟(jì)損失得不到合理的補(bǔ)償。

三、城中村城市融入的對(duì)策與建議

從上述城中村改造面臨的問題來看，要順利實(shí)現(xiàn)城中村融入城市的目標(biāo)，必須遵循“資產(chǎn)改制—村居改制—社保銜接—拆遷安置”四個(gè)環(huán)節(jié)有序推進(jìn)的規(guī)程。

（一）進(jìn)行資產(chǎn)改制

通過改制，農(nóng)民依附于村集體的所有資產(chǎn)和收益全部由股份制公司運(yùn)營，從而在經(jīng)濟(jì)利益上脫離與村級(jí)組織的聯(lián)系，這是村居改制順利完成的前提條件，是避免村居改制在村民會(huì)議不能順利通過或改制后出現(xiàn)矛盾糾紛的根本路徑。1999年頒布實(shí)施的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，撤村建居必須由村民會(huì)議討論同意后，經(jīng)報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)才能付諸實(shí)施。因此，能否撤村建居，必須要尊重村民的意見。而在城中村，村民受益于城中村現(xiàn)有的“半城市化”狀態(tài)，或者已經(jīng)形成路徑依賴，在新一輪的城市擴(kuò)容發(fā)展中，進(jìn)行城中村改造，意味著要改變其目前生活狀態(tài)，村民必然會(huì)持反對(duì)態(tài)度。據(jù)了解，在許多城市，改造初期，由于缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，沒有進(jìn)行資產(chǎn)改制就進(jìn)行村居改制，結(jié)果出現(xiàn)矛盾糾紛。有的城中村是在半強(qiáng)制下進(jìn)行村居改制的，有的則是對(duì)村民做了大量的思想工作。因此，要順利推進(jìn)“村改居”，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，必須首先進(jìn)行資產(chǎn)改制，通過實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革，打消村民對(duì)于集體資產(chǎn)被侵占、瓜分的擔(dān)憂。

（二）撤村建居

進(jìn)行管理體制的改造，建立“街道—居委會(huì)—居民小組”的組織框架與管理體系。第一，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會(huì)—村民小組的管理體系的不適應(yīng)狀態(tài)。資產(chǎn)改制以后，原集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營納入股份制公司運(yùn)營機(jī)制，應(yīng)當(dāng)立即撤村建居，從而政企徹底分開，居委會(huì)才能專心和全面行使其社區(qū)行政管理職責(zé)，從而改變過去新老居民管理分割局面，其他各項(xiàng)管理如流動(dòng)人口管理、計(jì)劃生育等也才能納入城市化發(fā)展軌道；第二，改善目前多數(shù)城中村現(xiàn)有村民委員會(huì)成員人心渙散的現(xiàn)象。委員會(huì)成員大多數(shù)是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，自身面臨著新的職業(yè)選擇，因此不再熱心村內(nèi)的公共事務(wù)或很難集中精力從事村委會(huì)工作。通過撤村建居，可以有效改變這種局面。第三，“街道—居委會(huì)—居民小組”的組織框架與制度的確立，為樹立新型城市社區(qū)管理理念、為社區(qū)事務(wù)的規(guī)范化管理提供了制度化與合理化的基礎(chǔ)。

（三）解決社會(huì)保障問題

一是村改居后的城中村居民的養(yǎng)老問題是最關(guān)鍵的問題。目前，濟(jì)南市已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)戶籍和城市戶籍，依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)政策，只要就業(yè)便可參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。除了職工社會(huì)保險(xiǎn)外，還有城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。城中村居民只要能夠就業(yè)，就可以享受到城鎮(zhèn)職工一樣的保險(xiǎn)待遇，即使沒有就業(yè)，也可以自愿參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但統(tǒng)籌部分費(fèi)用必須自己繳納。而對(duì)于城中村居民，醫(yī)療保險(xiǎn)方面按照當(dāng)前政策規(guī)定已經(jīng)不成問題，可以在轉(zhuǎn)居后參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。目前，對(duì)于社保顧慮較大的是轉(zhuǎn)居后不能順利就業(yè)的年齡較大的村民，他們最擔(dān)心將來的養(yǎng)老問題。因?yàn)?，一方面他們就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較低，另一方面如果個(gè)人參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)需繳納的費(fèi)用較高。另外，對(duì)已經(jīng)參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的城中村居民，村轉(zhuǎn)居后的養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題還沒有出臺(tái)相關(guān)政策。政府相關(guān)部門應(yīng)采取措施解決這部分居民對(duì)養(yǎng)老的后顧之憂。

（四）解決拆遷補(bǔ)償安置問題

拆遷補(bǔ)償安置問題不僅舊村居民最為關(guān)心，也應(yīng)是政府部門的工作重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)被列為城中村改造工作的重中之重。居民安置問題不能妥善解決是出現(xiàn)矛盾沖突的主要原因。在城中村改造改制中，對(duì)城中村改造建設(shè)的拆遷和補(bǔ)償安置政策以及具體方案的分配標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)以我國《民法通則》、《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》以及國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)為依據(jù)，制定一整套符合各地市自身具體情況的拆遷補(bǔ)償安置方案。

[1]藍(lán)宇蘊(yùn).都市里的村莊——一個(gè)“新村社共同體”的實(shí)地研究[M].上海：三聯(lián)書店，2005：348-350.

[2]軒明飛.村（居）改制：城市化背景下的制度變遷——以濟(jì)南市前屯改制為個(gè)案[M].北京：社會(huì)科學(xué)文學(xué)出版社，2008：192-193.