王海娟

一、問(wèn)題的提出

人地關(guān)系緊張、嚴(yán)峻的糧食安全壓力是我國(guó)土地資源的基本國(guó)情，耕地保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策以及土地利用的前提，國(guó)家對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的控制以及嚴(yán)格的土地用途管制使得建設(shè)用地資源短缺，因此，在我國(guó)城市化、工業(yè)化高速推進(jìn)進(jìn)程中不斷凸顯建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間的矛盾。另一方面，農(nóng)村宅基地閑置、超標(biāo)等資源低效使用凸顯，資源短缺與資源粗放利用的矛盾是我國(guó)當(dāng)前土地資源利用面臨的主要問(wèn)題。同時(shí)，土地資源匱乏及不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)生活差距等問(wèn)題，都使得農(nóng)村宅基地合理、集約利用成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的一個(gè)重要議題。

農(nóng)村宅基地作為我國(guó)建設(shè)用地最主要部分，其利用和管理存在一系列的問(wèn)題：[1-5]管理混亂，違法占用，侵占耕地嚴(yán)重；土地利用率不高，如空心村、閑置低效、“一戶多宅”、超標(biāo)；布局混亂不合理、缺乏規(guī)劃；基礎(chǔ)設(shè)施條件差，致使農(nóng)村宅基地管理無(wú)序、亂占耕地等低效使用宅基地現(xiàn)象普遍，出現(xiàn)“農(nóng)村人口減少，建設(shè)用地反增”的局面。[6]農(nóng)村宅基地的無(wú)序被很多人視為詬病，成為宅基地制度改革的最大推動(dòng)力。

既有研究主要從宅基地管理制度管理的缺乏以及不完善和社會(huì)變遷這兩個(gè)角度來(lái)分析宅基地秩序的無(wú)序。從管理的角度來(lái)講，在法律政策層面，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度存在法律法規(guī)及相關(guān)政策之間相互矛盾，關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，缺乏系統(tǒng)和權(quán)威的法律體系；在管理層面宅基地登記制度管理混亂、缺乏合理科學(xué)的規(guī)劃、缺乏必要的監(jiān)督；在宅基地的產(chǎn)權(quán)制度層面宅基地產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)殘缺等。[7]由于宅基地管理的法規(guī)制度不健全，相關(guān)宅基地使用管理制度不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革及城市化、工業(yè)化快速推進(jìn)、人口大規(guī)模遷移的需要，因缺乏適當(dāng)?shù)耐度?、引?dǎo)、規(guī)劃與管理，農(nóng)民改善生產(chǎn)生活環(huán)境的行為處于一種自發(fā)和無(wú)序的狀態(tài)；[8]由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資長(zhǎng)期嚴(yán)重不足以及缺乏規(guī)劃導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鎮(zhèn)化作用下農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力增加，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性增大；農(nóng)村居民點(diǎn)用地產(chǎn)權(quán)不完整，宅基地?zé)o償取得、不能流轉(zhuǎn)，由土地投資和用途變更帶來(lái)非農(nóng)用地增值分配缺乏經(jīng)濟(jì)杠桿。[9]

宅基地管理不善以及社會(huì)變遷確實(shí)引起了農(nóng)村宅基地的管理問(wèn)題，既有研究都是基于政策層面的探討，試圖從制度層面來(lái)解決其存在的問(wèn)題，忽視了從社會(huì)層面以及文化層面來(lái)研究宅基地問(wèn)題，忽視了制度的具體實(shí)施問(wèn)題，也忽視了村社和村規(guī)民約在宅基地管理中的重要作用。

筆者在成都調(diào)查發(fā)現(xiàn)該地的宅基地有基本的秩序，建新不拆舊、亂占耕地、“一戶多宅”等低效使用的現(xiàn)象并不普遍，根據(jù)對(duì)一個(gè)小組的統(tǒng)計(jì)沒有發(fā)現(xiàn)一戶多宅的情況。深入研究發(fā)現(xiàn)，這不僅與其嚴(yán)格的宅基地管理有關(guān)，更重要的是基于社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成了一套規(guī)則來(lái)分配宅基地的秩序。既有研究往往并沒有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)而僅從抽象的數(shù)據(jù)來(lái)推斷農(nóng)村宅基地的無(wú)序，也忽視了從村莊的角度來(lái)理解農(nóng)村宅基地秩序的內(nèi)在控制機(jī)制。因此，基于對(duì)成都的調(diào)查，筆者提出了理解宅基地秩序的村莊視角，即從村莊的角度來(lái)理解宅基地的秩序以及形成機(jī)制。

本文主要分析農(nóng)村宅基地的秩序的形成機(jī)制，認(rèn)為在成都平原地區(qū)形成了宅基地的內(nèi)在規(guī)范實(shí)踐。根據(jù)宅基地的自然屬性和社會(huì)屬性，宅基地秩序主要包括宅基地在土地類型中的秩序和宅基地的分配秩序，其中分配秩序又包括宅基地的取得秩序和退出秩序。宅基地退出是形成宅基地秩序有序的重要因素，農(nóng)民自動(dòng)退出宅基地的影響因素是宅田掛鉤的村社規(guī)范、村社的權(quán)力以及農(nóng)民的觀念。最后發(fā)現(xiàn)村莊在宅基地的秩序形成中發(fā)揮了很重要的作用，因此，需要發(fā)揮村莊在宅基地管理中的作用，以更好地實(shí)現(xiàn)宅基地的管理和農(nóng)村宅基地的集約節(jié)約利用。

二、土地利用秩序

由于是平原地區(qū)，土地之間的肥力、灌溉條件、交通等耕種條件差異不大，在成都平原地區(qū)農(nóng)民沒有清晰的土地類型劃分。耕地分為旱地和水田，水田可以種植水稻，比旱地的產(chǎn)量高，農(nóng)民一般在旱地上或者在村莊周圍不適合耕種的自留地上建房。農(nóng)民并沒有關(guān)于宅基地的概念，他們并不清楚宅基地包括哪些范圍，這主要是由于在具體的使用過(guò)程中宅基地和耕地之間的界線并不明晰，二者使用方式不一樣。

農(nóng)民的居住格局就是“宅田合一”，即宅基地鑲嵌在耕地中間，農(nóng)民根據(jù)生產(chǎn)生活方式形成屋基—院壩—院林—自留地和豬飼料地—耕地的使用格局。農(nóng)民的房屋周圍栽種了樹木和竹林，他們把耕地之外的土地都稱為林盤地。自留地是一塊沒有固定使用用途的土地，能夠在宅基地、耕地、墳園、林地之間轉(zhuǎn)換，是各種土地類型的過(guò)渡地帶。農(nóng)民會(huì)把閑置的宅基地復(fù)墾為自留地，也會(huì)在自留地上建房子，也就是說(shuō)農(nóng)民能夠在自留地上建房、栽樹、種菜、種植糧食、建墳等。

政府為了管理宅基地的需要才在政策上把農(nóng)村的土地劃分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。當(dāng)然農(nóng)村中還沒有被政策定義的土地，如栽種樹木的林盤地，還不清楚是建設(shè)用地、自留地，還是林地。當(dāng)進(jìn)行土地平整的時(shí)候地方政府把林盤地算作耕地，平整以后變成新增耕地，獲得占補(bǔ)平衡指標(biāo)，而增減掛鉤政策把林盤地看做建設(shè)用地，復(fù)墾以后變成耕地，獲得增減掛鉤指標(biāo)。確權(quán)的時(shí)候?qū)傩圆磺逦牧直P地根據(jù)農(nóng)民的意愿進(jìn)行確權(quán)，有的農(nóng)戶確為耕地，因?yàn)楦啬軌颢@得糧食補(bǔ)貼、耕保金而且比建設(shè)用地的價(jià)值高。很多農(nóng)戶把樹林砍了確為自留地，農(nóng)民認(rèn)為自留地的價(jià)值比耕地的價(jià)值高，耕地是集體的，土地調(diào)整的時(shí)候需要拿出來(lái)分配，而自留地在農(nóng)民看來(lái)是私人所有，永遠(yuǎn)歸農(nóng)民所有，因此，農(nóng)民愿意確為自留地而不是耕地。成都市的增減掛鉤政策一般與農(nóng)民的建設(shè)用地的面積有關(guān)，面臨增減掛鉤政策的時(shí)候農(nóng)民很后悔把林盤地確權(quán)了耕地。最后，國(guó)土局為了控制這種混亂局面，就依照全國(guó)第二次土地調(diào)查的數(shù)據(jù)規(guī)定在圖斑內(nèi)的是建設(shè)用地，但是由于調(diào)查的數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)不相符合，因此又出現(xiàn)賬面和實(shí)際上的土地類型不對(duì)應(yīng)的情況，如農(nóng)民的住房不在圖斑中，因此不能參加建設(shè)用地復(fù)墾的項(xiàng)目?？梢娹r(nóng)村的土地類型是由政策規(guī)定的，而不是由其本身的性質(zhì)或者用途決定的。

有趣的是成都市給農(nóng)民發(fā)放耕保金以后農(nóng)民根據(jù)是否發(fā)放耕保金對(duì)土地類型有了清晰的劃分，農(nóng)民把土地分為耕地或者承包地、自留地和宅基地，耕地或者承包地在農(nóng)民看來(lái)就是能夠領(lǐng)取耕保金的土地，是集體的土地，而自留地沒有耕保金，是私人所有的，宅基地是用來(lái)建房的，不能領(lǐng)取耕保金。

總而言之，在農(nóng)民看來(lái)在土地利用中宅基地和耕地并沒有形成清晰的界線，農(nóng)民可以根據(jù)土地的價(jià)值和自己的需要來(lái)決定土地的使用秩序，并且其之間的轉(zhuǎn)換能夠有序?qū)崿F(xiàn)。政策引起了土地利用秩序的混亂和清晰界線，如果沒有耕保金和增減掛鉤政策就不會(huì)發(fā)生土地利用秩序的混亂。

三、宅基地的分配秩序

宅基地地權(quán)分配的影響因素有法律、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)結(jié)構(gòu)、村民之間關(guān)系和個(gè)人未來(lái)預(yù)期等，成都平原地區(qū)宅基地的分配秩序主要有三種，分別是權(quán)力、家庭繼承和市場(chǎng)，同時(shí)其分配秩序也是宅基地的控制機(jī)制。

（一）權(quán)力

權(quán)力包括內(nèi)生權(quán)力和外生權(quán)力，社會(huì)內(nèi)生權(quán)力是基于村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)和性質(zhì)形成的，主要表現(xiàn)為村莊的村規(guī)民約，每個(gè)村莊的村規(guī)民約都有差異，外生權(quán)力是指村莊之外的在宅基地法律和政策審批中的國(guó)家權(quán)力，對(duì)一個(gè)區(qū)域來(lái)說(shuō)具有普遍性。成都平原地區(qū)屬于分散型村莊，現(xiàn)代性和國(guó)家政權(quán)建設(shè)最有效地改變了農(nóng)村社會(huì)及其中的人們，人們最快地轉(zhuǎn)變?yōu)檫@個(gè)國(guó)家的公民，[10]農(nóng)民的法律意識(shí)比較強(qiáng)，農(nóng)民的行動(dòng)能夠與法律和政策高度保持一致，使得國(guó)家宏觀政策、制度和村莊微觀權(quán)力之間的張力不大，能夠有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，因此，本文把內(nèi)生權(quán)力和外生權(quán)力對(duì)宅基地的規(guī)定視為是一致的。

宅基地的村規(guī)民約主要有村莊集體有義務(wù)給沒有住房的成員審批宅基地，但是只有需要的時(shí)候才能審批宅基地；一般不能在集體的耕地上建房，只能在自留地或者空閑地上建房；在耕地上建房有一定的面積限定；新批宅基地之后需要把不再使用的老宅基地退給集體為承包地，五保戶的宅基地也是如此。

在成都的分散型村莊，由于傳統(tǒng)血緣和宗族的影響很小，農(nóng)民對(duì)村社的認(rèn)同比較高，村社具有一定的整合能力，而且村社有調(diào)整土地的權(quán)力，從而使得村規(guī)民約能夠發(fā)揮作用。分田到戶以后耕地是集體所有，村莊采取多退少補(bǔ)的方式進(jìn)行調(diào)整土地，農(nóng)戶在耕地上建房相當(dāng)于是減少了集體的耕地，損害了其他農(nóng)戶的利益，對(duì)其他的農(nóng)戶不公平。因此，村莊規(guī)定農(nóng)民在耕地上建房時(shí)必須要在其承包地上扣除所占耕地的面積，并且在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期需要繳納所占耕地的農(nóng)業(yè)稅，現(xiàn)在不能獲得耕保金。由于村社規(guī)定農(nóng)民要優(yōu)先在自留地和荒地上建房，一般不允許在耕地上建房，而且在耕地上建房的成本很高，農(nóng)民在耕地上建房的情況很少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中一個(gè)小組有55戶，自分田到戶以來(lái)只有6戶在耕地上建房，還有一個(gè)小組只有2戶在承包地上修房子，還有一個(gè)小組的十幾戶農(nóng)民只能在路邊的小河上建房。

從政府管理的角度來(lái)講，他們建立了比較完善的宅基地管理體系，如對(duì)村干部的績(jī)效考核，村鎮(zhèn)有巡查小分隊(duì)，村莊舉報(bào)制度等，最主要的原因是農(nóng)民的法律意識(shí)強(qiáng)、遵守政策法規(guī)，使得其政策法規(guī)能夠得到比較好的執(zhí)行，農(nóng)民違法違規(guī)建房的情況很少。加上村莊規(guī)范的控制，農(nóng)民“一戶多宅”的現(xiàn)象也比較少。

（二）家庭繼承

農(nóng)民通過(guò)分家的方式實(shí)現(xiàn)家庭內(nèi)部宅基地的分配。家庭內(nèi)部分配宅基地的一般方法是：如果一個(gè)家庭的房子多，分家的時(shí)候父母先提幾間房子自己住，剩余的房子在兒子之間平均分配，父母去世后，兄弟間再均分父母的房子；如果一個(gè)家庭的房子比較少，若父母提出房子就沒有辦法再均分了，因此會(huì)把所有的房子在兒子間均分，然后父母輪流和兒子住，或者和其中的一個(gè)兒子住。成都平原農(nóng)村并不是很富裕，一個(gè)農(nóng)民家庭的房子不是很多，而且在未實(shí)施計(jì)劃生育之前，農(nóng)民生育的兒子數(shù)量比較多，因此成都平原地區(qū)大部分的家庭采取第二種分配方式，占80%～90%。

家庭內(nèi)部分配宅基地遵循的原則是不一定要均分，但每個(gè)兒子都有一處住宅，根據(jù)每戶房子數(shù)量、兒子的數(shù)量、兒子的經(jīng)濟(jì)條件等不同而有差異。如果當(dāng)其中的一個(gè)兒子有能力自己建房或者買房時(shí)就不需要給他分房子，如果兒子沒有房子居住就需要均分。即使是兒子間均分也不是絕對(duì)平均的，如會(huì)給沒有結(jié)婚的兒子分的房子好一點(diǎn)。

1970～1980年代的時(shí)候成都平原農(nóng)民的兒子數(shù)量很多，一般分家的時(shí)候父母都會(huì)給兒子分房子。有能力的家庭會(huì)給每個(gè)兒子分一棟房子，把老房子留給最小的兒子。如一個(gè)農(nóng)民有4個(gè)兒子，1982年分家的時(shí)候，大兒子戶口遷出去沒有分房子，父母分別給二兒子和三兒子建了一棟房子，老房子就留給四兒子。經(jīng)濟(jì)條件差一點(diǎn)的就給其中的幾個(gè)兒子建房子，另外的幾個(gè)兒子再來(lái)均分老房子。經(jīng)濟(jì)條件很差時(shí)，就只給每個(gè)兒子均分2間房子，這是最低標(biāo)準(zhǔn)。兩間房子對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)太窄了，分家以后隨著子代家庭經(jīng)濟(jì)能力的上升，一般會(huì)采取各種方法改善自己的居住環(huán)境，如擴(kuò)建、改建或者尋找新的地方建房子。

（三）市場(chǎng)分配方式

市場(chǎng)的分配方式是指農(nóng)民通過(guò)購(gòu)買或者交換土地獲得宅基地，這種方式可以彌補(bǔ)國(guó)家分配和家庭繼承的不足。市場(chǎng)的分配方式與宅基地的供求關(guān)系、獲得宅基地的成本、農(nóng)民市場(chǎng)化的觀念、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等有關(guān)。當(dāng)國(guó)家或者家庭都無(wú)法給農(nóng)民分配宅基地，或者國(guó)家分配宅基地的成本太高時(shí)，如需要審批費(fèi)，占用耕地還需要從承包地上扣除面積，農(nóng)民購(gòu)買的宅基地價(jià)格很低時(shí)，農(nóng)民通過(guò)買房子的方式購(gòu)買宅基地。當(dāng)農(nóng)民市場(chǎng)化觀念比較強(qiáng)時(shí)也會(huì)傾向于購(gòu)買宅基地。當(dāng)宅基地有區(qū)位優(yōu)勢(shì)時(shí)農(nóng)民也會(huì)購(gòu)買宅基地，如在集鎮(zhèn)旁邊的宅基地和公路旁邊的宅基地。

農(nóng)民購(gòu)買宅基地的方式有幾種：一是當(dāng)兄弟不需要家庭分配的宅基地時(shí)，會(huì)折價(jià)購(gòu)買兄弟的宅基地；二是當(dāng)需要擴(kuò)建房子而沒有土地時(shí)就購(gòu)買旁邊閑置的宅基地或者自留地；三是當(dāng)需要建房時(shí)正好有農(nóng)戶出售房屋就購(gòu)買宅基地；四是購(gòu)買公共的房屋，如村委會(huì)辦公樓、集體的保管室等。例如，某集鎮(zhèn)中有一個(gè)農(nóng)民1989年購(gòu)買了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公大樓的6間房子，另外一個(gè)農(nóng)民購(gòu)買了衛(wèi)生院的7間房子，還有4個(gè)農(nóng)民購(gòu)買了供銷社的7間房子。

四、宅基地的取得方式

根據(jù)宅基地的分配方式可以知道農(nóng)民宅基地取得方式主要有三種：一是新批的宅基地由國(guó)家根據(jù)政策法規(guī)無(wú)償分配給農(nóng)民；二是繼承家庭內(nèi)部存量的宅基地；三是通過(guò)貨幣或者土地交換的方式獲得宅基地和房屋。

每個(gè)時(shí)期國(guó)家宅基地審批政策和管理都有差異，集體時(shí)期農(nóng)民建房需要經(jīng)過(guò)大隊(duì)和政府審批，地方政府規(guī)定農(nóng)民只能在自留地和原有的宅基地建房，不能在集體的耕地上建房，農(nóng)民沒有地方建房也沒有辦法，不過(guò)可以在自留地上建房，可以買房、買自留地，或者協(xié)商調(diào)換自留地。分田到戶以后允許在耕地上建房，但成都平原人均耕地比較少，在耕地上建房的成本比較高，農(nóng)民優(yōu)先在自留地上建房或者購(gòu)買房屋。1990年代末政府開始不再新批宅基地。農(nóng)民一直有建房的需求，《土地管理法》也規(guī)定政府必須給符合條件的農(nóng)民新批建房，但是當(dāng)?shù)卣灰欢S時(shí)能給農(nóng)民分配宅基地，尤其是當(dāng)國(guó)家開始控制建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，地方政府把有限的指標(biāo)用在城市，農(nóng)村沒有建房指標(biāo)，農(nóng)民就難以取得新宅基地了。

當(dāng)分家的時(shí)候，每個(gè)小家庭都可以從原來(lái)的家庭中繼承一部分宅基地，1970～1980年代的時(shí)候農(nóng)民生育的子女比較多，一個(gè)家庭中有幾個(gè)兒子，每個(gè)家庭的宅基地普遍比較小，很多農(nóng)民都難以從家庭中獲得足夠的宅基地。

田建強(qiáng)認(rèn)為宅基地使用權(quán)基于村民身份取得，也可以通過(guò)繼承、買賣、贈(zèng)與等流轉(zhuǎn)方式取得。[12]國(guó)家審批和家庭繼承都是無(wú)償取得宅基地，通過(guò)市場(chǎng)的方式需要付出一定的成本，一般認(rèn)為發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象比較普遍，而農(nóng)業(yè)型地區(qū)宅基地的流轉(zhuǎn)很少。成都平原地區(qū)農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)取得宅基地的現(xiàn)象很普遍，這是農(nóng)民間自發(fā)的宅基地流轉(zhuǎn)和宅基地的有償取得。

當(dāng)農(nóng)民無(wú)法從國(guó)家、村莊中取得宅基地或者取得的宅基地成本比較高，而又難以從家庭中繼承到宅基地時(shí)，農(nóng)民遵守法律政策的意識(shí)又很強(qiáng)時(shí)，一般不會(huì)違法違規(guī)建房，農(nóng)民會(huì)通過(guò)市場(chǎng)的方式取得。農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)取得宅基地的方式主要有貨幣購(gòu)買和用土地調(diào)換，其中用貨幣購(gòu)買別人的房子，用承包地或者自留地調(diào)換別人的閑置宅基地或者自留地。

閑置的房子主要有三個(gè)來(lái)源：一是由于農(nóng)民原來(lái)的住房面積太窄無(wú)法改建而在其他地方建房，可以把閑置的宅基地賣給鄰居；二是農(nóng)民進(jìn)城以后有閑置的房子；三是集體經(jīng)濟(jì)組織的集體房屋或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的房屋，集體經(jīng)濟(jì)組織的集體房屋主要有集體時(shí)期的保管室、不再使用的村委會(huì)大樓、集體企業(yè)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的房屋有供銷社、不再使用的政府大樓、衛(wèi)生所、農(nóng)技站等。

農(nóng)民通過(guò)貨幣購(gòu)買耕地建房的情況很少，因?yàn)橐环矫嬲呱弦?guī)定耕地不能買賣，另一方面農(nóng)民認(rèn)為耕地是集體的而不是個(gè)人的，不能買賣宅基地，而且村莊不允許買賣宅基地。自留地屬于農(nóng)民私人所有，農(nóng)民一般采取交換土地的方式取得。

農(nóng)民首先從家庭中分配宅基地，即使很貧困的家庭一般都能給分家的兒子分配到兩間房子，幾年后子女都出生了分配的宅基地太小無(wú)法居住。如果房子周圍有自留地、或者鄰居閑置的宅基地就會(huì)擴(kuò)建原來(lái)的房子，如果無(wú)法擴(kuò)建就只能購(gòu)買別人的房子，或者在自家的自留地上建房。當(dāng)村莊中無(wú)法購(gòu)買到房子時(shí)就會(huì)向政府申請(qǐng)新批宅基地。由于農(nóng)村閑置的房子的價(jià)格都很低，購(gòu)買房子比新建房子成本低，而且不需要占用自家的自留地和耕地，當(dāng)農(nóng)民有建房的需要時(shí)就會(huì)優(yōu)先購(gòu)買房子，因此農(nóng)民買賣宅基地的現(xiàn)象比較普遍。

五、宅基地的自動(dòng)退出

宅基地退出有利于解決宅基地利用過(guò)程中低效使用的問(wèn)題，又避免土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的負(fù)面后果。既有研究認(rèn)為缺乏宅基地退出機(jī)制導(dǎo)致宅基地的低效使用，從各個(gè)角度提出建立宅基地的退出機(jī)制，甚至提出改革現(xiàn)有宅基地管理制度。劉雙良認(rèn)為宅基地使用中的問(wèn)題的根源是城鄉(xiāng)分割的二元土地使用制度，以及缺乏完善的與高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，建議多元化的退出辦法。[12]歐陽(yáng)安蛟認(rèn)為缺乏退出機(jī)制是不合理利用的根本原因，提出在保障農(nóng)民合法利益的前提下建立農(nóng)村宅基地的收回補(bǔ)償制度、健全多元化的農(nóng)村住房保障體系、實(shí)施農(nóng)村宅基地的有償使用制度和健全農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾機(jī)制。[9]黃星認(rèn)為由于沒有建立宅基地退出機(jī)制造成了大量的舊宅基地資源浪費(fèi)與新增宅基地的供應(yīng)緊張的尖銳矛盾，土地資源得不到合理的利用，建議建立有效的利益導(dǎo)向機(jī)制、采取合法的行政管理手段、執(zhí)行嚴(yán)格的法律保障措施等宅基地的退出機(jī)制。[13]但是在成都平原地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)村莊自身有宅基地退出方式，使得農(nóng)村的宅基地閑置比較少，宅基地的使用效率很高。

成都平原地區(qū)農(nóng)民采取的是自動(dòng)的非正式退出方式，即在沒有政策規(guī)定和國(guó)家優(yōu)惠政策的激勵(lì)下，農(nóng)民自動(dòng)把宅基地退出來(lái)。根據(jù)宅基地是否復(fù)墾為耕地，宅基地非正式退出有兩種方式：一是自動(dòng)復(fù)墾為耕地；二是農(nóng)民把房子賣給其他農(nóng)戶或者用空白宅基地交換耕地。深入研究發(fā)現(xiàn)，宅田掛鉤的村社規(guī)范、村社的權(quán)力以及農(nóng)民的觀念有利于宅基地的自動(dòng)退出。作為一種基層普遍實(shí)踐的地方性規(guī)范，宅田掛鉤使得農(nóng)民能夠自動(dòng)把宅基地復(fù)墾為耕地或者傾向于購(gòu)買宅基地而不是占用耕地，使得宅基地閑置比較少、提高宅基地的使用效率、推動(dòng)了農(nóng)民的宅基地退出以及減少對(duì)耕地的占用。村社調(diào)整土地的權(quán)力以及整合能力是村社能夠管理宅基地的關(guān)鍵因素。宅基地的自動(dòng)退出還與農(nóng)民的公平觀念和法律觀念有關(guān)。

（一）宅基地的退出方式

成都平原地區(qū)農(nóng)民在沒有政策規(guī)定和國(guó)家優(yōu)惠政策的激勵(lì)下自動(dòng)退出宅基地，宅基地的自動(dòng)退出方式主要有兩種類型：第一種是農(nóng)戶把閑置或者多余的宅基地直接復(fù)墾為耕地；第二種是農(nóng)民把空白宅基地交換給別人做宅基地，可以用耕地或者自留地交換，或者把房屋出售給其他人使用，這是存量宅基地資源的優(yōu)化配置。

第一種類型是典型的宅基地自然退出，在人財(cái)物向城市流動(dòng)的現(xiàn)階段，中西部大多數(shù)農(nóng)村由于沒有區(qū)位優(yōu)勢(shì)而沒有宅基地需求，無(wú)法進(jìn)行自發(fā)流轉(zhuǎn)。當(dāng)農(nóng)戶宅基地閑置或者面積比較大，而耕地的收益相對(duì)較大時(shí)，農(nóng)民就有動(dòng)力把閑置或者多余的宅基地復(fù)墾為耕地，種樹或者種植其他農(nóng)作物獲取農(nóng)業(yè)收益。由于政策上沒有規(guī)定宅基地自然退出復(fù)墾為耕地的性質(zhì)，老宅基地的面積都比較小不利于耕種和調(diào)整，村社把這一部分土地當(dāng)作荒地，仍然歸農(nóng)民使用，不需要參與承包地的調(diào)整。這相當(dāng)于農(nóng)民的自留地，是集體分給農(nóng)民長(zhǎng)期不變的部分。這部分土地在稅費(fèi)時(shí)期不承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的任務(wù)，稅費(fèi)取消之后也不享受糧食補(bǔ)貼和耕保金等惠農(nóng)補(bǔ)貼。還有一種比較特殊的情況是村社把五保戶的宅基地當(dāng)做集體的耕地分配給新增人口耕種。

宅基地的退出是一個(gè)自然的過(guò)程，當(dāng)耕地的面積收益提升時(shí)，農(nóng)民會(huì)自動(dòng)地把多余的宅基地復(fù)墾為耕地，甚至減少宅基地的使用面積。無(wú)需擔(dān)心城市化過(guò)程中的宅基地閑置情況，即使宅基地閑置，也是由于耕地收益不高而導(dǎo)致的資源的閑置，可以當(dāng)做是存放一種潛在的耕地資源。當(dāng)耕地的收益不高時(shí)，即使政府通過(guò)有償?shù)姆绞酵顺稣?，?fù)墾的耕地也只能拋荒。

第二種類型是農(nóng)戶宅基地不復(fù)墾，而是作價(jià)賣給其他農(nóng)戶或者與其他農(nóng)戶交換耕地。雖然政策上規(guī)定只能一戶一宅，農(nóng)民多余的宅基地要退給村社，但是一般來(lái)講，宅基地是一種以家庭為單位的集體分配的無(wú)期限的有無(wú)償?shù)氖褂脵?quán)利，村社難以收回農(nóng)民的宅基地。如果其他農(nóng)戶有需求，農(nóng)民把房子賣給其他農(nóng)戶或者用空白宅基地交換土地。由于一般農(nóng)業(yè)型村莊并沒有就業(yè)的機(jī)會(huì)，外地的農(nóng)民過(guò)來(lái)購(gòu)買房屋居住仍然需要依賴土地獲得收入，因此農(nóng)民賣房的時(shí)候需要搭上一定的耕地。

下面就是一個(gè)家庭宅基地退出的案例，代表了宅基地退出的典型方式：父母分家時(shí)給三個(gè)兒子分別分配了兩間房子，父母在兒子之間輪流吃住，自己沒有留房子居住。大兒子把老房子擴(kuò)建，1985年在生產(chǎn)隊(duì)的灰窯上新批了一塊土地辦酒廠，大兒子也在上面建房居住，現(xiàn)在老房子仍在使用。二兒子1978年在原來(lái)的老房子住不下時(shí)出來(lái)建房子，由生產(chǎn)隊(duì)新批宅基地，新批的宅基地是原來(lái)的墳園，在墳園上修建磚房花了1000元，把老宅基地100平方左右交換給其他幾戶的土地。三兒子把老房子也改建了，搬到城里居住以后把房子賣給了別人使用。

（二）宅基地非正式退出原因

1.宅田掛鉤作為一種地方性規(guī)范

宅田掛鉤指的是村社集體把宅基地的分配和耕地的分配，以家庭為單位連結(jié)在一起，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村家庭間土地資源占有的動(dòng)態(tài)均衡，是一種土地集體所有制度安排下的相對(duì)公平的地方性規(guī)范。宅田掛鉤是1990年代市場(chǎng)化改革時(shí)期農(nóng)村宅基地有償使用的實(shí)踐，不同地區(qū)掛鉤方式不一樣。遼寧省的方式是，宅田掛鉤法是在集體總提留不變的前提下，使提留單純由責(zé)任田負(fù)擔(dān)改為由責(zé)任田和宅基地共同負(fù)擔(dān)。河南省的做法是對(duì)超過(guò)法定面積的宅基地按照基本農(nóng)田中的耕地每畝收成平均計(jì)算，逐年收取土地承包費(fèi)，并隨著耕地產(chǎn)量的增加，逐年提高宅田掛鉤的承包費(fèi)。成都的做法是把農(nóng)戶的宅基地面積和耕地面積相掛鉤，當(dāng)農(nóng)戶多占耕地時(shí)需要從耕地中扣除面積。

宅田掛鉤這一退出機(jī)制意味著農(nóng)民占用耕地建房時(shí)，調(diào)整土地的時(shí)候需要從其耕地中扣除占用耕地的面積；它還意味著村社內(nèi)部耕地與宅基地之間面積的調(diào)換是可行的，并沒有根本的性質(zhì)差別，因此農(nóng)戶可以用耕地來(lái)調(diào)換宅基地；還意味著當(dāng)購(gòu)買房屋和宅基地的成本比占用耕地的成本低時(shí)，農(nóng)戶傾向于廉價(jià)購(gòu)買宅基地或者房屋而不是占用耕地建房；還意味著當(dāng)耕地的收益相對(duì)比較高時(shí)農(nóng)民會(huì)把閑置的宅基地退出來(lái)或者不輕易占用耕地。

成都平原人均耕地1畝左右，耕地面積比較少，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度比較高；由于沒有山林和水面，農(nóng)民的收入來(lái)源很少；成都平原耕地肥沃產(chǎn)量高，而且灌溉便利、生態(tài)穩(wěn)定，耕地的收益相對(duì)比較高，使得占用耕地建房的成本比較高。把宅基地的面積和耕地的面積掛鉤起來(lái)使得農(nóng)民有自動(dòng)退出宅基地的動(dòng)力。

2.村社權(quán)力

宅基地是一種資源，農(nóng)民有多占宅基地的動(dòng)力，即是說(shuō)農(nóng)民并不會(huì)主動(dòng)地退出宅基地給集體或者不侵占更多宅基地，村莊整合能力和調(diào)整土地的權(quán)力能夠有效防止農(nóng)民侵占耕地建房。成都地區(qū)屬于分散型村莊，傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性力量比較弱，農(nóng)民對(duì)村社有一定的認(rèn)同，村社具有一定的整合能力，村社規(guī)范能夠有效的實(shí)施。而且村社有調(diào)整土地的權(quán)力，如果農(nóng)民侵占耕地或者不退出宅基地，村社就可以在調(diào)整土地的時(shí)候從耕地中扣除其多占的面積。小組無(wú)償收回五保戶的宅基地，作為耕地分配給小組新出生的人口。村社要求農(nóng)民新批宅基地以后原有的宅基地要無(wú)償退出，甚至有的村社還會(huì)要求農(nóng)民將閑置的宅基地?zé)o償退出，村社再分配給其他村民建房。

3.農(nóng)民的觀念

宅田掛鉤規(guī)范能夠發(fā)揮作用以及村社的權(quán)力能夠發(fā)揮作用一定程度上還與農(nóng)民的公平觀念有關(guān)。分田到戶以后農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包責(zé)任制，農(nóng)村土地制度是土地集體所有，由集體分配給農(nóng)民使用。成都平原農(nóng)村一般采取均分土地的方式，經(jīng)過(guò)社會(huì)主義革命以及土地均分的實(shí)踐形成了農(nóng)民強(qiáng)烈的平等觀念。村莊通過(guò)多退少補(bǔ)的方式進(jìn)行調(diào)整土地，農(nóng)戶在耕地上建房相當(dāng)于是減少了集體的耕地，如果不從其耕地中扣除就損害了其他農(nóng)戶的利益，對(duì)其他的農(nóng)戶不公平。所以村莊規(guī)定農(nóng)民在耕地上建房時(shí)必須要在其承包地上扣除所占耕地的面積，并且在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期需要繳納所占耕地的農(nóng)業(yè)稅。

六、小 結(jié)

從村莊的視角能夠比較完整的理解宅基地存在的問(wèn)題以及內(nèi)在機(jī)制，在宅基地的使用、分配、取得和退出過(guò)程中，村莊有一套制度和非正式規(guī)范形成宅基地的秩序，彌補(bǔ)了政策和法律管理的不足。也正是建立在村莊的基礎(chǔ)上，政策和法律才能夠發(fā)揮作用?；诖迩f的村規(guī)民約，成都地區(qū)宅基地的各種秩序機(jī)制能夠發(fā)揮作用。

而從村莊的角度來(lái)看，通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)能夠解決宅基地低效使用的問(wèn)題。從另一個(gè)層面來(lái)講，既然成都地區(qū)能夠有效解決這些問(wèn)題，這些問(wèn)題就不是由土地制度導(dǎo)致的，那么通過(guò)宅基地制度的改革不一定能夠從根本上解決宅基地低效使用的問(wèn)題，而且成都的解決方式是低成本的，而宅基地的制度改革的成本很高。

由于國(guó)家權(quán)力距離村莊太遠(yuǎn)或者管理成本太高，或者沒有合適的管理方法，國(guó)家權(quán)力管理宅基地存在諸多的困境，只能借助村莊的權(quán)力才能有效的管理好村莊宅基地。一般而言，村莊權(quán)力能夠發(fā)揮作用的地方，宅基地都比較有序，村莊在宅基地的管理中發(fā)揮了很重要的作用。

加強(qiáng)基層組織在宅基地管理中的作用能夠解決以上問(wèn)題，因?yàn)榇迩f是一個(gè)“熟人”社會(huì)，能夠知道哪部分農(nóng)民需要宅基地，誰(shuí)是繼承人，房屋的權(quán)屬以及是否需要分戶等。根據(jù)以上的分析可以看出村莊在宅基地的秩序形成中發(fā)揮著很重要的作用，各類機(jī)制的發(fā)揮需要村莊的組織基礎(chǔ)，因此在加強(qiáng)宅基地的管理的基礎(chǔ)上需要加強(qiáng)村莊在其中的作用。

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