◎彭章貴 郭重新 徐志新

鏈接：據(jù)報(bào)道，在2009年至2011年開(kāi)展的全國(guó)“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作中，全國(guó)納入治理范圍的111.99萬(wàn)個(gè)單位共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”60722個(gè)、涉及金額315.86億元，糾正違規(guī)資金235.23億元（其余違規(guī)資金正在糾正處理中），責(zé)任追究10429人，建立和完善管理制度39.64萬(wàn)個(gè)，此次 “小金庫(kù)”專項(xiàng)治理行動(dòng)取得了重大工作成果。

全國(guó)上下聲勢(shì)浩大的 “小金庫(kù)”專項(xiàng)治理活動(dòng)歷時(shí)三年已于2011年底圓滿結(jié)束，并取得了顯著成效。贏得了社會(huì)各界的廣泛肯定與支持，維護(hù)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。據(jù)全國(guó)“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理活動(dòng)成果統(tǒng)計(jì)反映，行政事業(yè)單位是“小金庫(kù)”易發(fā)、多發(fā)地之一，在此針對(duì)行政事業(yè)單位的“小金庫(kù)”問(wèn)題，談一談成因及預(yù)防對(duì)策。

一、行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”的成因分析

2012年1月17日中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組答記者問(wèn)時(shí)指出：“‘小金庫(kù)’問(wèn)題不僅擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，造成國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)流失，而且誘發(fā)和滋生消極和腐敗現(xiàn)象，敗壞黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定”。在對(duì)待“小金庫(kù)”的問(wèn)題上，普通民眾與黨中央保持了高度一致。但就是這樣一個(gè)在全社會(huì)形成了零容忍共識(shí)的問(wèn)題，為什么屢治不愈、生生不息呢？筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)絕大部分的“小金庫(kù)”制造者都給本單位的“小金庫(kù)”披上了一件“金色的外衣”——為了本部門、本單位的生存和發(fā)展而為之。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)不同時(shí)期，不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景，不同的行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”的成因有很大差異。

(一)2000年之前

1、當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。金融環(huán)境混亂，銀行高息攬儲(chǔ)，企業(yè)高息集資；黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位資金管理較亂。各單位可以任意開(kāi)設(shè)銀行賬戶。財(cái)政預(yù)算外資金管理不規(guī)范，其表現(xiàn)一是有的單位不使用財(cái)政統(tǒng)一收費(fèi)票據(jù)；二是單位收取的資金須按比例調(diào)劑上繳。財(cái)政對(duì)部門實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干，人員津貼發(fā)放一是不規(guī)范，二是沒(méi)有保障。

2、“小金庫(kù)”資金的主要來(lái)源。從銀行獲得的利息收入：一是多家開(kāi)戶形成的部分利息收入；二是公款私存形成的利息收入。從企業(yè)獲得的收入：一是企業(yè)的分紅收入；二是對(duì)企業(yè)集資獲得的利息收入；三是企業(yè)上繳的管理費(fèi)。國(guó)有資產(chǎn)出租、出借收入：多數(shù)單位為避稅而采取多收少入賬從而形成賬外賬收入。

3、“小金庫(kù)”資金去向。人員支出：包括超編人員的工資，所有人員的津補(bǔ)貼，年終獎(jiǎng)金等。公務(wù)費(fèi)用支出：主要用于單位的公務(wù)接待費(fèi)、水電費(fèi)、電話費(fèi)和公車費(fèi)用等。以上兩項(xiàng)支出，人員支出約占70%，而公務(wù)費(fèi)支出約占30%。

(二)2001年—2010年

1、當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位資金由縣資金收付中心集中管理，單位沒(méi)有自由資金，預(yù)算外資金管理日趨規(guī)范，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行部門預(yù)算并規(guī)范津補(bǔ)貼。國(guó)家對(duì)地方專項(xiàng)資金投入也在增加。

2、“小金庫(kù)”資金的主要來(lái)源。當(dāng)時(shí)的資金來(lái)源主要是國(guó)有資產(chǎn)處置收入以及從專項(xiàng)資金中虛報(bào)支出而形成的收入。

3、“小金庫(kù)”資金去向。支付企業(yè)破產(chǎn)或改制的費(fèi)用：包括職工安職費(fèi)和清算費(fèi)用。爭(zhēng)取項(xiàng)目形成的費(fèi)用：包括項(xiàng)目申報(bào)、撥付、檢查驗(yàn)收等多環(huán)節(jié)形成的費(fèi)用。政府中心工作支出：包括扶貧結(jié)對(duì)、包鎮(zhèn)聯(lián)村等支出。

(三)2010年之后

1、這一時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。這一時(shí)期，企業(yè)改制基本結(jié)束，國(guó)有資產(chǎn)基本處置完畢。財(cái)政部門的專項(xiàng)資金關(guān)注度加大。監(jiān)管的部門多，檢查的次數(shù)多，牽扯的相關(guān)部門也增多。此時(shí)，財(cái)政預(yù)算外資金管理日趨規(guī)范，來(lái)源不明的收入根本無(wú)法入賬。

2、“小金庫(kù)”表現(xiàn)的特點(diǎn)。基于本階段的背景，有權(quán)有勢(shì)的單位主要將本部門、本單位的費(fèi)用轉(zhuǎn)移到其他部門或下屬單位。其轉(zhuǎn)移方式有兩種：一是將費(fèi)用轉(zhuǎn)移到其他單位報(bào)賬；二是直接由其他部門或下屬單位買單。沒(méi)有權(quán)勢(shì)但有專項(xiàng)資金的單位則主要是將費(fèi)用變通后從專項(xiàng)資金中支出。只有極少數(shù)權(quán)力小、既無(wú)預(yù)算外資金又無(wú)專項(xiàng)資金的單位，才能做到賬目清晰明了，各類支出真實(shí)可信。

(四)行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”的成因

通過(guò)以上分析，筆者認(rèn)為行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”形成的主要原因有以下方面：對(duì)“小金庫(kù)”的危害認(rèn)識(shí)不足。許多單位都從小團(tuán)體利益出發(fā)，片面強(qiáng)調(diào)本單位實(shí)際，而私設(shè)“小金庫(kù)”。鉆部門預(yù)算的漏洞，為爭(zhēng)取更多的財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金而私設(shè)“小金庫(kù)”。鉆預(yù)算外資金管理、國(guó)有資產(chǎn)管理的漏洞，為避稅而私設(shè)“小金庫(kù)”。財(cái)政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)核定過(guò)低，專項(xiàng)資金前期費(fèi)用太少、地方中心工作開(kāi)支過(guò)大、部門負(fù)擔(dān)過(guò)重等原因造成大量公務(wù)費(fèi)無(wú)出處，逼迫單位從?？钪凶兺ㄖС?。

二、行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”預(yù)防的思考

（一）從思想認(rèn)識(shí)上下工夫

“小金庫(kù)”之所以屢治不愈，除一些單位實(shí)際支出費(fèi)用過(guò)大，無(wú)法在合規(guī)的賬簿中直接報(bào)銷列支等客觀因素外，主要是由單位領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤導(dǎo)致的。一些單位的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)不到“小金庫(kù)”對(duì)社會(huì)的危害性；而且還錯(cuò)誤認(rèn)為只要個(gè)人不貪污，就不是什么大問(wèn)題；只要對(duì)本地區(qū)、本部門、本單位的發(fā)展有利，承擔(dān)一點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)也值得等等。因此要想徹底根除“小金庫(kù)”頑疾，必須從單位領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識(shí)上下工夫，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)思想道德、防治“小金庫(kù)”相關(guān)政策法規(guī)知識(shí)以及財(cái)經(jīng)法紀(jì)等方面的教育培訓(xùn)，建立和完善警示教育制度，切實(shí)增強(qiáng)廣大干部特別是單位主要領(lǐng)導(dǎo)遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的意識(shí)，以提高防治 “小金庫(kù)”的自覺(jué)性。

（二）從整治上下工夫

從這次歷時(shí)三年的“小金庫(kù)”專項(xiàng)整治活動(dòng)的特點(diǎn)來(lái)看，其力度之大、震懾力之強(qiáng)、成效之顯著，是前所未有的。這一成績(jī)的取得，關(guān)鍵是整治措施得力的結(jié)果。而將“小金庫(kù)”問(wèn)題處理處罰和責(zé)任追究工作落到實(shí)處又是整治措施得力的主要體現(xiàn)。因而，筆者建議要學(xué)習(xí)和借鑒中央這次集中專項(xiàng)治理“小金庫(kù)”活動(dòng)的統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格處理處罰尺度，堅(jiān)持處理人和處理事相結(jié)合，狠抓整改落實(shí)，嚴(yán)格責(zé)任追究的好作法和好措施，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)職能部門對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題的日常監(jiān)督檢查，加大“小金庫(kù)”問(wèn)題處理處罰和責(zé)任追究力度，從而有效遏制“小金庫(kù)”問(wèn)題發(fā)生。

（三）從完善制度上下工夫

一是強(qiáng)化部門預(yù)算編制和管理，不僅要制定統(tǒng)一有保障的個(gè)人經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和體系，而且要制定公用經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)部門預(yù)算的合理性和科學(xué)性，同時(shí)要對(duì)部門預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)控，要求預(yù)算單位嚴(yán)格按照部門預(yù)算執(zhí)行，硬化預(yù)算約束；二是完善行政事業(yè)單位預(yù)算外收支和國(guó)有資產(chǎn)管理制度，強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算及國(guó)有資產(chǎn)管理，堵塞管理漏洞，規(guī)范管理行為；三是完善行政事業(yè)單位內(nèi)外部財(cái)務(wù)監(jiān)督、檢查制度，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督檢查，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正問(wèn)題。

（四）從壓縮費(fèi)用支出和疏通費(fèi)用列支渠道上下工夫

一是完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度，向內(nèi)使勁、挖掘節(jié)支的潛力，減少費(fèi)用支出，降低行政事業(yè)成本；二是全社會(huì)各行、各業(yè)、各部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都要照章辦事，切實(shí)減輕單位負(fù)擔(dān)；三是將地方政府要求的剛性支出，如黨報(bào)黨刊、事業(yè)單位失業(yè)保險(xiǎn)、事業(yè)單位專業(yè)人員檔案管理費(fèi)、事業(yè)單位年審費(fèi)、招商引資工作經(jīng)費(fèi)等納入地方財(cái)政預(yù)算安排；四是增加項(xiàng)目前期費(fèi)用，將項(xiàng)目申報(bào)、審批、撥付、檢查、驗(yàn)收等方面形成的費(fèi)用，直接從項(xiàng)目中進(jìn)行列支。