葉青松 趙 娟 秦 鑫

當前，我國高等學校面臨著高等教育改革和公共財政改革的雙重壓力，社會越來越關注高等教育質(zhì)量，關注教育經(jīng)費是否得到有效使用。規(guī)范高校財務行為、理順內(nèi)部財務關系，做到依法理財、科學理財、民主理財、精細理財，發(fā)揮財務管理在學?？沙掷m(xù)發(fā)展中的保障、引導和監(jiān)管作用已成為一項緊迫的任務。高校內(nèi)部財務制度是規(guī)范學校財務行為、理順財務關系，用好管好教育經(jīng)費，提升財務管理水平的重要基礎保障。所謂內(nèi)部財務制度是指高等學校根據(jù)國家和政府有關法律法規(guī)的規(guī)定、學校自身運營管理的特點和要求而制定的，是用來規(guī)范和優(yōu)化學校財務行為、理順財務關系的具體操作性、基礎性規(guī)則、辦法、流程等。其隨著高等學?，F(xiàn)代大學制度的逐步建立和辦學自主權的逐步回歸而顯得越來越重要。因此，對高校內(nèi)部財務制度建設的理論與實踐進行探討具有非常重要的現(xiàn)實意義

一、高校內(nèi)部財務制度建設的需求分析

高等學校所建設的內(nèi)部財務制度應是適應學校自身特點和管理要求的內(nèi)部財務制度，是能滿足規(guī)范內(nèi)部財務行為、理順內(nèi)部財務關系、提高財務管理水平、促進教育事業(yè)健康發(fā)展需求。為此，高等學校內(nèi)部財務制度建設應滿足以下基本需求。

1、合法性需求。學校內(nèi)部財務制度的建設必須符合國家的法律、法規(guī)和政策，嚴格按照國家現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策和辦法制定內(nèi)部財務制度，滿足學校對國家法律、法規(guī)和政策的貫徹執(zhí)行需求，不能違背國家法律、法規(guī)和政策辦法來建設內(nèi)部財務制度。在高等教育快速發(fā)展中，在公共財政不斷改革過程中，為了保障高等教育又好又快發(fā)展，實現(xiàn)辦人民滿意的高等教育目標，國家和地方先后頒布并實施了“部門預算、收支兩條線、國庫集中支付、政府采購、收支分類改革”等財政改革，出臺了一系列有關科研經(jīng)費管理、教學經(jīng)費管理、學科建設經(jīng)費管理、學生資助經(jīng)費管理等具體經(jīng)費支出管理辦法，明確了“三重一大”決策程序和信息公開制度。全面、及時、準確貫徹落實國家相關法規(guī)政策是高校貫徹依法理財?shù)闹匾?，也是高校?nèi)部財務制度建設過程中必須滿足的，學校所制定的內(nèi)部財務制度必須符合國家相關法律、法規(guī)和政策辦法的規(guī)定。

2、適應性需求。高校內(nèi)部財務制度是為學校財務管理服務的，是為學校教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展服務的，不僅要適應國家法律、法規(guī)和政策等外部社會、經(jīng)濟環(huán)境變化，更要能適應學校內(nèi)部發(fā)展規(guī)模、內(nèi)部組織結構狀態(tài)、內(nèi)部財務運行特點以及教學科研活動過程等內(nèi)部財務管理環(huán)境變化，符合學校財務活動的實際情況，能解決學校發(fā)展過程中遇到的各種財務管理問題。如，原來不常見的經(jīng)濟活動變得常見、原來不重要的經(jīng)濟行為變得重要，出現(xiàn)了原來沒有出現(xiàn)過的經(jīng)濟行為等。這時原有的財務制度可能就不適應新情況下的需求，需要進行相關問題的分析，發(fā)現(xiàn)不適應的地方，針對存在的不足及時修訂和增補財務制度。

3、整體性需求。高等學校財務活動基本貫穿于學校教學、科研以及社會服務等整個教育活動的全過程，財務管理必須對教育活動的全過程進行多方位管理，包括資金籌集、資金支出等整個流動過程。因此，高等學校內(nèi)部財務制度必須覆蓋這種全過程財務管理的需求，滿足學校各項財務事項的決策、執(zhí)行和監(jiān)督管理需求，不留死角，嚴格按照財務制度、會計制度、操作規(guī)程由粗向細建設。高校內(nèi)部財務制度建設既要考慮學校財務管理要素—經(jīng)費籌集、經(jīng)費支出、成本與費用、收入與分配以及資產(chǎn)等管理內(nèi)容，又要考慮財務管理主體—教學、科研、總務后勤、學生事務、行政管理等管理內(nèi)容。使學校內(nèi)部財務制度形成一個完整的互相補充、由粗向細、縱橫交錯的內(nèi)部財務制度體系。

4、操作性需求。學校內(nèi)部財務制度是為財務管理服務的，需要在日常財務活動中得到廣大教職員工的貫徹執(zhí)行，要具有操作性。因此，高等學校在進行財務制度建設時，必須注意不同制度之間的勾稽關系，注意相同部分的標準和用語的一致；相同制度建設要保證基本概念明確、流程清晰，要保證其可操作性，便于財務人員貫徹執(zhí)行，也便于經(jīng)濟業(yè)務經(jīng)辦人和責任人準確掌握制度規(guī)定，提高制度的執(zhí)行率。為此，制度建設不易過于原則性和模糊性，應從管理制度、實施細則、實施流程、實施標準等多方面進行連貫規(guī)定，提高制度的可操作性和執(zhí)行性。

二、高校內(nèi)部財務制度建設的現(xiàn)狀分析

高等學校財務管理職能涉及收入管理、支出管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負債管理、成本費用管理等內(nèi)容，涵蓋教學經(jīng)費、科研經(jīng)費、行政經(jīng)費、學科經(jīng)費等各項功能性經(jīng)費管理。當前高校普遍存在著制度建設不健全、不精細、不適應、不及時等問題，影響了高校財務管理職能的發(fā)揮，制約了高校財務管理水平，導致財務行為異化、經(jīng)費浪費嚴重和腐敗發(fā)生，降低了廣大教職工的積極性，削弱了學校財務可持續(xù)發(fā)展能力。

1、內(nèi)部財務制度建設不健全。目前，高等學校內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境越來越復雜，教育經(jīng)費來源越來越多元，不同利益主體的利益訴求差異很大，教育經(jīng)費支出規(guī)模和結構都發(fā)生了根本變化，用好管好教育經(jīng)費將越來越重要，任務也越來越艱巨。但高校傳統(tǒng)的依附型財務管理理念造成學校不重視內(nèi)部財務制度建設，而是過多依靠貫徹執(zhí)行國家現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策，高等學校許多具體的經(jīng)濟活動和財務行為得不到具體的內(nèi)部財務制度的規(guī)范指導和約束控制。高等學校內(nèi)部財務制度建設的這種不健全性易造成學校內(nèi)部財務管理漏洞，教學科研活動中的許多經(jīng)濟業(yè)務管理尚未建立相應的財務制度加以規(guī)范和控制，易產(chǎn)生腐敗和浪費行為。如零星辦公用品采購制度的缺失，導致假借購置辦公用品轉(zhuǎn)移資金和謀取小集體福利等；科研耗材出入庫制度的缺失導致科研虛購耗材轉(zhuǎn)移資金或通過購置耗材轉(zhuǎn)移資金等。

2、內(nèi)部財務制度建設不精細。高等學校作為準公共產(chǎn)品的提供者，受到政府的嚴格管控，高等學校的各項資金來源和各項支出等經(jīng)濟活動基本上都有相應的國家法律、法規(guī)、政策的指導和約束。但由于高校經(jīng)費來源的多渠道，導致高校經(jīng)費受不同部門相關法律、法規(guī)和政策的約束，滿足不同需求，實現(xiàn)不同目標，往往造成相互之間的不一致和脫節(jié)，以及過于原則性規(guī)定問題的存在，顯得財務制度建設不夠精細化，十分粗放。導致高校內(nèi)部財務制度執(zhí)行難，易出現(xiàn)執(zhí)行偏差等問題。

3、內(nèi)部財務制度建設不適應。高等學校內(nèi)部財務制度建設的適應性包括適應外部經(jīng)濟、教育發(fā)展環(huán)境和學校內(nèi)部實際狀況兩方面。我國高校已建立起財政撥款為主多渠道籌集資金為輔的格局，高校不僅從政府獲得穩(wěn)定的財政性教育經(jīng)費支持，更要從教學市場、科研市場、社會服務市場等通過市場交換規(guī)則獲得非財政性資金供應。因此，以資金活動為對象的財務管理活動必須從學校與政府之間擴展到與整個社會。為滿足學校適應市場化的資金籌集和支出需求，必須對原先單純滿足政府財政性教育資金管理需求的內(nèi)部財務制度進行改進，使學校內(nèi)部財務制度適應市場化經(jīng)濟行為管理需求。但同時，高校內(nèi)部財務制度畢竟是為學校內(nèi)部財務管理服務的，相對而言，不同發(fā)展規(guī)模、不同地域、不同隸屬關系、不同發(fā)展歷史、不同專業(yè)構成、不同競爭實力、不同組織架構的高校之間在財務行為和財務關系上差異較大，其財務活動和財務管理方式、方法、程序等也可能不完全一樣。所以，高校內(nèi)部財務制度建設不僅要適應外部環(huán)境的變化，更應充分考慮學校內(nèi)部教育經(jīng)濟活動的特點和管理需求，增強其適應學校內(nèi)部管理的需要。

4、內(nèi)部財務制度建設不及時。近十多年是我國高等教育快速發(fā)展和不斷改革創(chuàng)新的時期，也是學校違法案件和資金嚴重浪費的高發(fā)期。一方面，國家出臺了一系列財經(jīng)法規(guī)和政策，試圖從政府角度加強對高校經(jīng)費的宏觀管理和微觀指導，加強教育經(jīng)費監(jiān)管，督促高校提升高校財務管理水平。另一方面，各高校也在不斷強化內(nèi)部財務管理，從財務制度、財務信息化和財務組織建設等方面加強教育經(jīng)費內(nèi)部管理。但在此過程中，高校普遍存在制度建設惰性，一方面表現(xiàn)為簡單套用政府財經(jīng)法規(guī)和政策，導致制度執(zhí)行過于原則性；另一方面制度建設過于陳舊，沒有及時進行修正。

三、高校內(nèi)部財務制度建設的幾個關系處理

學校辦學過程中的一切經(jīng)濟活動都必須有明確的財務制度給予保障、監(jiān)督和管理。針對當前高校內(nèi)部財務建設的迫切需求和存在的不足，應理順和把握制度建設過程中的組織協(xié)調(diào)、財權配置和管理要素三方面關系。

（一）高校內(nèi)部財務制度建設過程中的組織協(xié)調(diào)關系

高校內(nèi)部財務制度的建設必須有相關部門的參與，必須由相關部門和人員共同貫徹執(zhí)行。沒有業(yè)務部門的參與，單純財務部門制定的內(nèi)部財務制度將可能不符合學校實際，操作性上也將受到約束，制度的管理效能也將大大降低。所以，高校在內(nèi)部財務制度建設過程中，財務部門必須首先與相關業(yè)務部門積極溝通、協(xié)調(diào)，充分了解業(yè)務活動的規(guī)律、業(yè)務活動過程，共同分析國家相關法規(guī)政策、具體業(yè)務活動過程的財務行為、易產(chǎn)生的問題及原因；其次應就形成的內(nèi)部財務制度擬訂稿與相關業(yè)務部門再溝通、征求意見并最終達成一致。但在此過程中，應保持財務的相對獨立性、自主性和全局性，財務部門要敢于堅持原則，充分發(fā)揮財務部門的綜合管理、全面監(jiān)督職責。

（二）高校內(nèi)部財務制度建設過程中的財權配置關系

財權配置是高校財務管理體制的核心，是學校內(nèi)部經(jīng)濟責任制和內(nèi)部控制制度的重要體現(xiàn)。高校內(nèi)部財務制度的建設應合理劃分財權，明確各部門以及各級領導的經(jīng)濟責任，構建清晰的財權與事權相統(tǒng)一的財權配置體系以理順財務關系。首先，在內(nèi)部財務制度建設中應清晰定義財務組織架構和職權，包括校長、主管財務副校長或總會計師、財務人員，明確不同層級的職權；其次，明確學校職能部門和教學科研單位各項經(jīng)濟責任，以及職責履行所對應的職權；第三，在職權明確的財務組織架構建立的基礎上，著重對財權中的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權以及相關的建議參與權等財權架構進行規(guī)范，在具體財務制度建設過程中充分把握決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的合理配置，包括業(yè)務流程中或不同責任部門間的配置，保證高校內(nèi)部財權順利運行，實現(xiàn)學校教育事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

（三）高校內(nèi)部財務制度建設過程中的管理要素關系

高校財務管理要素可歸納為主體要素、客體要素、動力要素和控制要素四個要素。其中主體要素主要指財務活動中的全體管理人員，重點是財務管理人員；客體要素主要是指財務管理的對象，即學校資金及其運動；動力要素是指激勵機制，體現(xiàn)為職責履行考核評價；控制要素主要是對主體要素、客體要素和動力要素進行約束、監(jiān)督和指導，體現(xiàn)為學校財務管理體制。高校內(nèi)部財務制度建設過程中應正確把握和貫徹財務管理四要素構成體系，在制度建設中要明確財務管理主體、財務管理對象、財務管理手段以及適用的激勵約束機制，貫徹事前、事中、事后的連貫性管理，實現(xiàn)制度以及內(nèi)含政策在學校教育事業(yè)發(fā)展中的持續(xù)性。

四、高校內(nèi)部財務制度建設的實踐過程建議

高校內(nèi)部財務制度建設是一個理論與實踐、政策與實踐相互貫通的過程，制度建設者需要具備較強的理論功底、較深的政策把握能力、全面的學校管理需求洞察能力和未來管理發(fā)展的脈搏把握能力，嚴格按照制度建設過程進行制度建設。

1、全面整理和分析國家相關管理法律法規(guī)和政策，為內(nèi)部財務制度建設奠定合法性基礎。關于高校財務管理方面，國家出臺了很多相關的法律法規(guī)和政策。如《會計法》、《會計基礎工作規(guī)范》、《高等學校會計制度》、《高等學校財務制度》以及各項科研經(jīng)費管理辦法、國有資產(chǎn)管理辦法、部門預算系列管理辦法、內(nèi)涵建設投入政策、學生收費管理辦法、學生資助經(jīng)費管理辦法、“三重一大”管理辦法等。這些規(guī)章制度分別涉及學校財權配置、財務事項具體處理程序、財務支出結構、支出控制方面等等。學校要全面收集和分析這些法律法規(guī)所管理的內(nèi)容和具體規(guī)范，可通過建立EXCEL表格形式，將不同制度辦法的頒布實施時間、主要規(guī)范內(nèi)容以及執(zhí)行難點等進行歸類整理。一方面方便學校財務人員和相關業(yè)務部門人員學習掌握、貫徹執(zhí)行；同時也易于發(fā)現(xiàn)這些法律法規(guī)政策未明確的地方，發(fā)現(xiàn)學校在執(zhí)行相關法律法規(guī)、政策辦法方面不到位、不及時、不全面的地方。

2、全面整理和分析學校各項經(jīng)濟活動及管理需求，為內(nèi)部財務制度建設奠定適應性基礎。財務制度是為財務管理服務的，是用來規(guī)范財務行為、理順財務關系，為學校經(jīng)費有效使用提供制度保障和指導約束的。全面分析學校各項財務活動的特點是內(nèi)部財務制度建設的關鍵，各項財務活動也是財務制度建設的對象。高校財務活動按財務管理內(nèi)容分為收入、支出、資產(chǎn)、負債、基金、成本費用、收入分配等；按照部門預算支出經(jīng)濟分類可分為人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出，其中公用經(jīng)費支出又分為水電支出等；按照部門預算支出功能分類可分為教學經(jīng)費支出、科研經(jīng)費支出、行政經(jīng)費支出、后勤經(jīng)費支出等；按照經(jīng)費支出的預算責任單位可分為行政部門、院系教學部門、科研院所、后勤保障部門等不同責任單位經(jīng)費支出。所以，內(nèi)部財務制度建設過程就是全面分析和把握學校各項經(jīng)濟活動的過程，這也是內(nèi)部財務制度建設必須依靠業(yè)務部門共同參與的原因所在。通過分析發(fā)現(xiàn)學?，F(xiàn)行各項經(jīng)濟活動監(jiān)管中存在的不足，特別是在規(guī)范性、科學性、精細化、有效性等方面的問題，保證學校所建設的內(nèi)部財務制度適應學校財務管理需要，適應學校教學科研事業(yè)發(fā)展需求。

3、全面整理和構建學校內(nèi)部財務制度建設理論體系框架，為內(nèi)部財務制度建設奠定整體性基礎。根據(jù)學校執(zhí)行的國家相關法規(guī)政策和學校內(nèi)部經(jīng)濟活動范圍、內(nèi)容，按照財務管理內(nèi)容整理和構建學校內(nèi)部財務制度建設體系整體架構。

第一部分：基本財務管理制度。包括高?；窘ㄔO財務管理制度和高校事業(yè)財務管理制度以及高校控股企業(yè)財務管理制度三個方面。

第二部分：基礎財務管理制度。包括高校綜合部門預算管理制度、高校內(nèi)部綜合執(zhí)行預算和院系責任預算管理制度、高校內(nèi)部經(jīng)濟責任制度、高校經(jīng)費支出審批制度、高校國有資產(chǎn)管理制度、高校采購及招投標管理制度、高校財務信息化管理制度、財務信息披露與財務分析報告制度等方面。

第三部分：財務機構與財務人員管理制度。包括財經(jīng)領導小組設置與職權制度、財務機構設置與職責管理制度、高校財會人員聘用管理制度、財會人員崗位職責與工作標準管理制度、高校財會崗位與人員考核管理制度等方面。

第四部分：高校資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制與會計核算制度。主要包括（1）貨幣資金管理制度。包括貨幣資金管理制度、現(xiàn)金管理制度、銀行結算管理制度、國庫集中支付管理制度、網(wǎng)銀支付管理制度等方面。（2）債權債務管理制度。包括籌資管理制度、職工暫借款管理制度、往來款項管理制度等方面。（3）材料（存貨）管理制度。包括工程（基建）材料管理制度、教材（圖書）管理制度、藥品管理制度、教學科研試劑耗材管理制度、辦公用品管理制度等方面。（4）固定資產(chǎn)（在建工程）管理制度。包括基建工程管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、大中修項目管理制度、零星小維修項目管理制度等方面。（5）對外投資及擔保管理制度。包括對外擔保管理制度、對外投資管理制度、控股企業(yè)投資管理制度、后勤實體管理制度等方面。（6）其他管理制度，包括外幣業(yè)務（外匯）管理制度、無形資產(chǎn)管理制度等方面。

第五部分：負債管理、內(nèi)部控制與會計核算制度。包括借入款項管理及會計核算制度、應付及預收款項管理及會計核算制度、應繳款項管理及會計核算制度以及代管款項管理及會計核算制度等。

第六部分：經(jīng)費支出及成本費用管理、內(nèi)部控制與會計核算制度。包括差旅費開支管理制度、實習經(jīng)費開支管理制度、實驗經(jīng)費開支管理制度、科研經(jīng)費管理制度、人員薪酬開支管理制度、業(yè)務招待費管理制度、水電費開支管理制度、學生資助經(jīng)費開支管理制度等方面。該部分要嚴格按照經(jīng)費支出經(jīng)濟分類和支出功能分類進行設計，其中經(jīng)濟分類財務制度設計是基礎標準，如招待費的支出審批制度中的招待標準、審批內(nèi)控、報銷票據(jù)管理等；功能分類財務制度設計重在結構和程序上，如科研經(jīng)費中的招待費支出審批重在招待費比例、招待費支出審批流程等方面。

第七部分：收入及結余、基金管理、內(nèi)部控制與會計核算制度。包括學生繳費管理制度、學生獎貸勤助補管理制度、發(fā)票及票據(jù)管理制度、資產(chǎn)出租出借收益管理制度、對外投資收益管理制度、捐贈收入管理制度、服務性收入分配管理制度、事業(yè)結余管理制度等方面。

第八部分：財務決算、財務報告、財務分析管理制度。包括綜合財務決算制度、項目經(jīng)費決算編報制度、預算執(zhí)行報告及分析制度、經(jīng)費支出財務報告與分析制度、預算執(zhí)行進度報告制度、水電費用分析報告制度等。該部分應按照重要性原則，分月度、季度、學期和年度展開分析報告，為學校決策管理提供依據(jù)。

第九部分：輔助財務管理制度。包括財會人員工程交接管理制度、會計檔案管理制度等方面。

4、全面整理和分析現(xiàn)有內(nèi)部財務制度成果，尋找差距，發(fā)現(xiàn)漏洞，明確制度建設項目和進度，為內(nèi)部財務制度建設奠定及時性基礎。學校財務部門應重視整理和審核學?，F(xiàn)有財務規(guī)章制度，能及時根據(jù)學校內(nèi)外部財務環(huán)境的改變，對照內(nèi)部財務制度理論體系進框架，找出現(xiàn)有制度建設成果中存在的不健全、不適應、不精細、不及時問題，明確擬修訂、擬廢除、擬新增制度建設項目。為此，學校財務部門內(nèi)部應重視財務制度建設分工，明確具體負責牽頭人，支持內(nèi)部制度建設工作，要將日常的財務管理工作、會計核算工作的習慣做法、要求給予制度化、書面化和成果化。

5、財務牽頭、分工協(xié)作實施制度建設，為內(nèi)部財務制度建設奠定組織保障基礎。學校內(nèi)部財務制度建設應形成以財務部門為牽頭部門、相關部門參與實施的制度建設組織模式。首先，財務部門內(nèi)部根據(jù)科室設置和崗位分工，明確相關制度建設負責人具體負責制度初步擬訂工作；其次，財務部門內(nèi)部集中討論已完成的制度建設初稿，在聽取制度建設具體負責人就本制度建設文稿解釋匯報后，集中討論確定正式擬訂稿；第三，根據(jù)財務工作與業(yè)務工作的全流程作業(yè)管理理念，根據(jù)不同財務制度所涉及的不同業(yè)務部門，財務部門分別與不同業(yè)務部門就財務制度正式擬訂稿進行商討會簽，重點就制度執(zhí)行和效果發(fā)揮進行商討，確定需要修改和補充的地方；第四，財務主管校領導審簽通過。

總之，我國高等學校內(nèi)部財務制度建設存在嚴重的國家法規(guī)政策依附性，主要處于應付和應對國家法律法規(guī)政策的階段，還沒有真正從學校內(nèi)部管理需要出發(fā)，系統(tǒng)地進行制度建設。為此，高校應全面把握內(nèi)部財務制度建設的需求和現(xiàn)狀，正確處理好制度建設中的組織協(xié)調(diào)、財權配置和財務要素三個關系，嚴格按照制度建設程序進行高校內(nèi)部財務制度建設。

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