承 上 羅小萍

美國行政法中程序性正當程序運作考察

承 上 羅小萍*

英美法中的正當程序歷史由來已久，美國憲法第五和第十四條修正案所包含的“不經(jīng)正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)”的內(nèi)容被稱為“正當程序條款”，它標志著程序正義觀念在美國以憲法原則的形式得到確認和保障。正當程序背后所隱含的程序正義觀念，深刻影響了美國的行政法模式，在美國行政法的司法過程中，司法判例所確定的實體性正當程序與程序性正當程序分野，使得正當程序觀念一直保持著旺盛的生命力。在美國行政法中，關(guān)于行政機關(guān)行為的規(guī)制，主要依據(jù)的是程序性正當程序，這使得探究美國行政法中程序性正當程序成為比較行政法研究中的一個重要視角。

一、美國行政法中程序性正當程序運作簡述

在美國行政法中，關(guān)于行政機關(guān)行為的規(guī)制，主要依據(jù)的是程序性正當程序。程序性正當程序，是指在憲法正當程序條款要求下，政府在剝奪人生命、自由或財產(chǎn)時必須提供最基本的發(fā)布通知、給予聽證權(quán)利的程序，意指針對行政機關(guān)的裁決行為必須提供給相對人一定的也是最基本的程序，給以相對人最低限度的程序保障。這與主要限制立法部門、要求國會和州制定的法律必須符合公平和正義的標準的實體性正當程序相對應(yīng)，實體性正當程序是指在憲法第五及第十四條修正案所確立的正當程序條款要求下而制定的法律，其內(nèi)容與目的必須公平合理；也即是涉及剝奪人生命、自由或財產(chǎn)的法律，其內(nèi)容與目的必須符合公平、正義的標準。

美國行政法以程序性正當程序作為主要的規(guī)制，主要是為制止和預(yù)防在國家干預(yù)經(jīng)濟的背景下，因行政權(quán)力擴張所導(dǎo)致的行政權(quán)運行失范和行政權(quán)侵害公眾權(quán)利的情況。1946年，美國國會討論并通過了《聯(lián)邦行政程序法》，其條文允許行政機關(guān)為提高行政效率、避免不必要的拖延而采用非正式的行政裁決程序與非正式的規(guī)章制定程序，但正式的行政裁決程序與正式的規(guī)章制定程序都嚴格要求以聽證記錄作為行政機關(guān)決定的基礎(chǔ)，于是作為程序性正當程序的聽證制度自然構(gòu)成了正式行政裁決程序與正式規(guī)章制定程序的核心。因此，從憲法“正當程序條款”引申出來的程序性正當程序，為相對人實現(xiàn)其聽證權(quán)利提供了最基本的保障——當相對人財產(chǎn)或自由權(quán)利受到行政機關(guān)的侵害時，即便不能以行政機關(guān)行為違反聯(lián)邦行政程序法為由，仍可以以程序性正當程序為由向法院提起訴訟，要求獲得聽證的機會，在此尋求實體權(quán)利的救濟。而從制度價值來看，在美國行政法中，程序性正當程序?qū)π姓C關(guān)行為的程序要求是最基本的，也是最低限度的要求。當具體案件中行政相對人沒有找到有利證據(jù)證明行政機關(guān)的行為不符合自身根據(jù)授權(quán)制定的規(guī)章所要求的程序，或不符合授權(quán)法規(guī)所要求的程序，或不符合聯(lián)邦或州行政程序法所要求的程序時，該相對人仍可以尋求程序性正當程序的保護。只要該相對人認為其自由權(quán)利或財產(chǎn)權(quán)利未經(jīng)正當?shù)某绦蚴艿讲环ǖ膭儕Z，他仍可以以行政機關(guān)行為違反程序性正當程序為由向法院起訴。從這個層面來說，聯(lián)邦行政程序法、各州行政程序法均對行政機關(guān)的授權(quán)法規(guī)、行政機關(guān)根據(jù)授權(quán)制定的規(guī)章都對行政機關(guān)行政行為所需遵循的程序作了更高的要求，但是，程序性正當程序的重要作用在于它為行政相對人提供了最基礎(chǔ)性的保障，因此成為行政行為程序最基本的、最低限度的要求。

二、美國行政法中程序性正當程序的具體考察

美國作為判例法國家，其程序性正當程序的確立及其運作都是經(jīng)過相關(guān)的判例來運作的，因此通過具體的案例來考察程序性正當程序的適用范圍、適用條件、保護法益、衡量標準、程序內(nèi)容等成為現(xiàn)實選擇。

（一）程序性正當程序的適用范圍

美國聯(lián)邦最高法院在1908年Londoner v.Denver案與1915年Bi-Metallic investment Co.v.State Board of Equalization案兩個判例中，確立了程序性正當程序在行政法上的適用范圍，即針對行政機關(guān)的具體行政行為：（1）程序性正當程序只適用于政府而非私人所做出的行為；（2）程序性正當程序只適用于針對個人做出的行政裁決等具體行為，不針對大眾進行規(guī)章制定。

具體到案件中，在Londoner v.Denver（1908）一案中，丹佛市行政機關(guān)根據(jù)該市憲章的授權(quán)發(fā)布命令修筑一條街道，并對與該道路相鄰的土地所有人根據(jù)其因道路建成后獲得的利益比例進行征稅。而且，由行政機關(guān)確定誰為道路受益人、怎樣在獲益人之間分配應(yīng)繳稅款。上訴人Londoner是行政機關(guān)所確定的諸多被征稅人之一，行政機關(guān)在整個修路與分配征稅比例過程中雖然允許他呈交書面的建議或反對意見，卻未給予他當面陳述與口頭辯論的聽證機會。聯(lián)邦最高法院在判決中認為，在此案件中行政機關(guān)做出的決定是針對不同的土地所有權(quán)人做出的，且是對各個土地所有權(quán)人的獲得利益分別進行了評估后征收了不同的稅。①Londoner v.City and County of Denvor，210 U.S.373（1908）.行政機關(guān)做出決定是基于特定的事實、針對特定的個人做出的行政裁決而不是基于一般的事實對普遍的大眾做出的規(guī)章制定。所以，根據(jù)憲法第十四條所確立的程序性正當程序的要求，上訴人應(yīng)當獲得在行政機關(guān)在做出具體行政裁決前當面聽證的機會。而在Bi-Metallic investment Co.v.State Board of Equalization（1915）一案中，科羅拉多州公平交易委員會與稅務(wù)委員會決定將丹佛市全市的需納稅財產(chǎn)價格提高40%。原告Be-Metallic公司在丹佛市擁有被征稅的地產(chǎn)，在訴訟中，原告指出州公平交易委員會的提價行為違反了程序性正當程序的要求，因為委員會沒有給予其提價決定做出前獲得聽證的機會。法院在此案中指出，如果對特定的需征稅財產(chǎn)進行的估價與城市其他財產(chǎn)的通行估價不同，則該特定財產(chǎn)所有人應(yīng)該獲得聽證的權(quán)利。但本案丹佛市將全市需納稅財產(chǎn)的價格都提高40%，因而并非是針對特定事實特定人而是基于一般事實對全部所有人做出的決定。當一項法規(guī)對普遍的而不是一小部分人發(fā)生效力時，給予所有人要求直接的、單獨的聽證權(quán)利是不現(xiàn)實的。所以，法院認定公平交易委員會的決定并沒有違反程序性正當程序。

由此可見，聯(lián)邦最高法院對程序性正當程序的關(guān)注點，始終是在行政機關(guān)的具體行政行為之上。在Londoner v.Denvor一案中，行政機關(guān)的決定是針對特定相對人基于特定事實做出的行政裁決行為，故此案適用程序性正當程序。而Be-Metallic一案中行政機關(guān)的決定是針對一般人一般事實做出的規(guī)章制定的行為，故并不屬于程序性正當程序適用范圍。

（二）程序性正當程序的適用條件

基于已經(jīng)確定的程序性正當程序的適用范圍，聯(lián)邦最高法院在Goldberg v.Kelly（1970）案中確立了程序性正當程序的適用條件：（1）判斷是否有憲法所保護的利益存在，即判斷行政機關(guān)的裁決行為是否侵犯到相對人受憲法保護的利益。如果沒有憲法所保護利益的存在，自然就不會引起程序性正當程序的適用。（2）如果有憲法所保護利益的存在，則判斷行政機關(guān)所提供的程序是否符合正當程序的要求，如果法院認為行政機關(guān)所提供的程序不符合程序性正當程序要求，即可判決撤銷該裁決行為。

在Goldberg v.Kelly案中，Kelly作為紐約市接受市福利項目津貼的受益人，在沒有獲得事前通知與聽證的情況下被Goldberg所代表的紐約市行政機關(guān)終止了福利津貼。在此，紐約市對于是否終止對特定受益人福利津貼發(fā)放所執(zhí)行的程序有：（a）機關(guān)工作人員認為津貼受益人不再符合接受津貼要求需先與該受益人進行對話討論；（b）如認為津貼受益人不再符合要求，工作人員將終止發(fā)放津貼的建議上報給機關(guān)上級；（c）如果機關(guān)上級同意該建議，該工作人員將準備停止發(fā)放福利津貼的通知寄給津貼受益人，并在通知中附上終止原因及告知受益人在接到通知起七天之內(nèi)有權(quán)要求上級機關(guān)進行復(fù)審，并有權(quán)呈交書面申述理由；（d）如果復(fù)審機關(guān)贊成終止發(fā)放的決定，復(fù)審機關(guān)將寄出通知告知受益人終止決定及理由；受益人有在津貼終止后獲取聽證的權(quán)利，并可在此事后聽證中當面向州聽證官口頭提交證據(jù)、交叉詢問證人、獲得該聽證記錄，如在聽證中獲勝即可取回終止期間所應(yīng)獲得的津貼；（e）該復(fù)審機關(guān)信件一經(jīng)寄出即刻生效，津貼終止發(fā)放。

最高法院在判決中明確確定福利津貼受益人獲得津貼的利益是憲法所保護的利益，拋棄了過去的“特權(quán)”與“權(quán)利”的區(qū)分理論，①美國聯(lián)邦最高法院在1970年前的許多判決中，均區(qū)分了“特權(quán)”與“權(quán)利”，20世紀60年代諸如社會保障收入、福利津貼、政府雇傭、職業(yè)執(zhí)照、政府合同等都屬于“特權(quán)”而不是“權(quán)利”，這些政府給予的“特權(quán)”是一種賜贈，接受者不因獲此賜贈享有既得的權(quán)利，政府可以給予利益，當然也可以撤銷所給予的利益。相對人因賜贈享有的“特權(quán)”并不產(chǎn)生權(quán)利，也不符合程序性正當程序適用所要求的須有憲法所保護的利益存在的條件。而認為個人和組織依法主張的一切財產(chǎn)和自由利益，都應(yīng)受到法律上正當程序的保護。對此，我國學(xué)者評論該案裁判理由時，認為美國聯(lián)邦最高法院做出這種改變的原因，在于傳統(tǒng)特權(quán)理論是以消極政府為背景，當時政府職能不大，對社會的管理范圍不廣。而自19世紀30年代新政后政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，大部分公民的收入直接或間接地來自于政府，此時的國家也從控制私人活動的機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁└＠蚍?wù)的國家，因此憲法必須保護公民獲得的由國家提供的利益。②參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第390—391頁。因此，最高法院在判決中認為紐約市當前提供的程序不符合程序性正當程序的要求，只有給予事前聽證的機會才能符合程序性正當程序的要求。法院在判詞中認為，福利津貼對于有資格領(lǐng)取的人來說是一種法定請求權(quán)，它的終止是州政府裁決重要權(quán)利的行為。程序性正當程序應(yīng)當給予福利津貼受益人的保護程度取決于他受到損害的程度。雖然事后聽證也能適用，但是本案受到一個壓倒性事實的支配，根據(jù)事實的本質(zhì)，領(lǐng)取福利津貼的人是沒有財產(chǎn)和資金的窮人，處于極其困苦的情況，在此情況下沒有任何事先聽證就終止津貼發(fā)放是不公正的。程序性正當程序的最基本要求是給予相對人在適當?shù)臅r間，通過適當?shù)姆绞较碌穆犠C。①Goldberg v．Kelly，397 U.S.254（1970）.也就是說，法院在對受益人沒取得事前聽證而受到的損害與政府提供事前聽證所要多支出的費用進行了衡量，認為津貼受益人的可救濟利益大于政府增加的支出?；诖?，法院基于程序性正當程序的要求，判決對于福利津貼終止發(fā)放的行政裁決案件，行政機關(guān)應(yīng)當提供事前聽證，且該聽證的內(nèi)容應(yīng)包括：（a）恰當?shù)臅r間提供聽證并事先通知；（b）給予相對人足夠的參與機會；（c）給予相對人在不偏私的聽證官面前當面陳述申辯；（d）允許相對人雇傭律師參與聽證；（e）允許當事雙方交叉詢問與抗辯；（f）聽證后的決定應(yīng)當也只能根據(jù)法律與聽證時所引用的證據(jù)做出。

由此可見，聯(lián)邦最高法院認為，需要保護的是憲法上所確立的公民利益，而這成為美國行政法上的程序性正當程序的適用條件。

（三）程序性正當程序所保護的法益

在1970年Goldberg v.Kelly案中，法院確立程序性正當程序適用條件之一為判斷是否有憲法所保護的利益存在，而在之后1972的Roth案與1985年的Loudermill案中，法院進一步界定了何謂程序性正當程序所保護的法益并加以類型化：根據(jù)憲法第五條與第十四條條文可以得出，程序性正當程序所保護的利益主要是“財產(chǎn)權(quán)利”與“自由權(quán)利”。財產(chǎn)權(quán)利是指除聯(lián)邦憲法以外的由其他聯(lián)邦或州所制定的法律法規(guī)直接、明文規(guī)定的要求保護的有關(guān)財產(chǎn)的權(quán)利，例如法律規(guī)定的私人擁有不動產(chǎn)、動產(chǎn)的權(quán)利，私人從救濟部門獲得福利的權(quán)利，私人接受公立學(xué)校教育的權(quán)利。自由的權(quán)利相較于財產(chǎn)權(quán)利范圍要廣一些，既可以是除聯(lián)邦憲法外聯(lián)邦或州所制定法律法規(guī)直接規(guī)定所要保護的自由的權(quán)利，也可以是自然法或固有權(quán)利說所要求的自由的權(quán)利，例如簽訂合同的自由、從事職業(yè)的自由、宗教信仰的自由等。

在Board of regents v.Roth一案中，Roth是州立大學(xué)試聘一年的助理教授，在試聘期滿前他得到學(xué)校將不再續(xù)聘他的通知。Roth認為學(xué)校不續(xù)聘他是因為他有不利于學(xué)校的言論，學(xué)校在做出不再續(xù)聘決定前既沒有給予他聽證的機會也沒有給予他相應(yīng)的解釋，因此Roth以學(xué)校這樣做違反了程序性正當程序的要求起訴學(xué)校。最高法院在判決中認為，首先，學(xué)校在做出不續(xù)聘決定時并沒有做出對Roth個人產(chǎn)生嚴重影響的任何指控，也沒有危害其社會地位與社會關(guān)系，沒有證據(jù)證明學(xué)校不續(xù)聘決定對其造成名譽污點或妨礙其找尋其他工作，所以，Roth不能僅因不被續(xù)聘而聲稱被剝奪了自由權(quán)利。其次，無論是校方與Roth簽訂的合同或是學(xué)校的規(guī)章規(guī)定都沒有要求試聘期滿必須續(xù)聘，所以，校方有終止聘任的權(quán)利，而Roth在此只有個人單方面抽象的期望卻沒有法律法規(guī)明文規(guī)定要求保護的財產(chǎn)權(quán)利存在。①Board of Regents v．Roth，408 U.S.564（1972）.因此，校方既沒有侵害Roth的財產(chǎn)權(quán)利也沒有侵害Roth的自由權(quán)利，校方行為也就沒有違反程序性正當程序的要求。

而在Cleveland Board of Education v.Loudermill一案中，校委員會決定解雇兩名雇員，同時只提供給他們事后聽證而非事前聽證的機會。此案中法院認定，因為州法律規(guī)定在工作表現(xiàn)良好的情況下員工享有繼續(xù)獲得雇傭的權(quán)利，這是一項由州法律創(chuàng)設(shè)的財產(chǎn)權(quán)利，因此程序性正當程序應(yīng)當適用。校委員會在抗辯中提出，因為州法律創(chuàng)設(shè)了此財產(chǎn)權(quán)利，那么也應(yīng)當由州法律來規(guī)定以怎樣的程序授予和剝奪該財產(chǎn)權(quán)利。法院則堅持認為，只要雇員因為法律而享有的財產(chǎn)權(quán)利，就應(yīng)當適用程序性正當程序保護雇員們的利益，而不論州法律是否規(guī)定或怎樣規(guī)定解雇的程序。②Cleveland Board of Education v．Loudermill，470 U.S.532（1985）.所以，法院以事后聽證并不能滿足程序性正當程序的要求為由，判決校委員會必須給予員工解聘裁決做出前聽證的機會。綜上所述，在Roth案中，法院著重強調(diào)了財產(chǎn)權(quán)利并非是個人抽象的某種期望，而必須是已經(jīng)獲得的在法律上得到確認的權(quán)利。在Loudermill案中法院強調(diào)，只要個人有單行的法律法規(guī)保護的財產(chǎn)或自由權(quán)利，不論該單行法規(guī)對行政機關(guān)程序怎樣規(guī)定，程序性正當程序依然作為最低保障規(guī)范行政機關(guān)的行為。

（四）程序性正當程序的衡量標準

在Matthews v.Eldridge（1972）一案中，法院確立了程序性正當程序所具體要求的三個衡量標準：（a）受行政行為影響的私人利益；（b）由于行政機關(guān)所使用的程序，這些利益可能被錯誤剝奪的危險以及采取增加或替代程序可能獲取的任何效益；（c）采取增加或替代程序所給政府利益造成的負擔，包括政府運行與財政方面的負擔等。③Mathews v．Eldridge，424 U.S.319（1976）.

在該案中，Eldridge是根據(jù)社會保障法的規(guī)定領(lǐng)取殘疾津貼的受益人，他從1968年開始領(lǐng)取殘疾津貼。到了1972年州行政機關(guān)向他發(fā)去問卷要求調(diào)查并掌握其醫(yī)療健康情況，Eldridge在問卷中回復(fù)他的健康狀況并沒有提升，并提交了個人醫(yī)生及心理咨詢師所作的近期診斷記錄給行政機關(guān)。在審閱了Eldridge提交的所有文件后，行政機關(guān)做出了預(yù)備在1972年5月份停止對其發(fā)放殘疾津貼的決定，并告知其可以書面提交申述。雖然Eldridge在申述中提出他的健康狀況仍符合領(lǐng)取津貼的標準，但州行政機關(guān)仍認為其不再具有領(lǐng)取殘疾津貼的資格。社會保障局于1972年7月通知Eldridge，其津貼將在一個月后停止，并告知Eldridge在接到通知的六個月內(nèi)有權(quán)要求州行政機關(guān)重新裁決。然而，Eldridge直接以行政機關(guān)行為不符合程序性正當程序的要求向法院提出了上訴。

法院在分析該案中指出：第一，Eldridge接受殘疾津貼的權(quán)利屬于程序性正當程序所保護的利益。但是就當事人利益而言，盡管終止殘疾津貼會對受益人造成很大困難，但此困難與Goldberg v.Kelly（1970）一案中終止福利津貼有所不同。接受福利津貼的人由于沒有其他收入來源，其生存已經(jīng)達到極端困苦狀態(tài)，相較而言，大部分殘疾津貼受益人除了可領(lǐng)取殘疾津貼外還可以領(lǐng)取其他津貼，即有其他的收入來源。所以，停止發(fā)放殘疾津貼的危害程度低于停止發(fā)放福利津貼的危害程度。第二，在確定了Eldridge應(yīng)當受程序性正當程序保護后，必須解決什么樣的程序符合程序性正當程序的要求。就社會保障局所提供的程序是否適當，是否需要增加程序上的保護而言，殘疾津貼與福利津貼爭論的事實不同。殘疾津貼所爭議的事實大都由于受益人所提供的醫(yī)生證明與社會保障局所取得的醫(yī)生證明的沖突，而福利津貼所爭議的事實大都取決于受益人所提供的證言，以及證人提供的關(guān)于受益人情況的證言是否可靠。所以，關(guān)于福利津貼的爭議必須舉行口頭聽證，當事人之間、當事人和證人之間進行對質(zhì)，以避免發(fā)生錯誤。而殘疾津貼的爭議可以通過客觀標準解決，就本案而言，社會保障局就當事人提供的健康證明經(jīng)過兩次官方醫(yī)生的復(fù)查后才做出停止津貼發(fā)放的決定，這種程序已屬正當，增加或采取代替程序?qū)τ诒苊馐聦嵟袛嗟腻e誤已沒有幫助。此外，福利津貼受益人大多受教育程度低，利用書面程序較困難，而殘疾津貼受益人受教育程度相對較高且可以通過書面答辯方式充分反映私人醫(yī)生與官方醫(yī)生的檢查沖突。所以，就采取增加或替代程序而言，殘疾津貼受益人的需要顯得沒有福利津貼受益人那樣迫切。第三，就政府的財政負擔而言，在終止殘疾津貼前給予受益人聽證機會，行政機關(guān)需要多支付兩項費用即聽證的費用與聽證決定做出前繼續(xù)支付給受益人殘疾津貼的費用。這種費用對政府的負擔過大且政府可以節(jié)省這筆費用以支付更多的津貼給殘疾人。所以在此，在考慮到公眾的利益而不僅是政府利益的情況下，給予受益人事前聽證是不必要的。在該案中，法院所確立的判斷行政機關(guān)所運用的程序是否符合程序性正當程序的衡量標準，可以稱之為利益平衡的標準。這三條標準主要平衡私人利益、政府利益及公眾利益，在具體運用中多被打上了時代的烙印，帶有主觀的色彩。不過直至目前，此衡量標準仍作為法院在實踐中所運用的主要標準，具有重要意義。

（五）程序性正當程序所要求的程序內(nèi)容

如前所述，聽證乃是程序性正當程序所要求的主要內(nèi)容，但聽證以何種形式，聽證包括哪些內(nèi)容，并沒有一個統(tǒng)一的標準。法院在針對不同案例進行分析時，根據(jù)Mattews案中確定的三條衡量標準作為分析的原則，以確定具體的案件所適用的具體的程序。就聽證的時間而言，可分為事前的聽證與事后的聽證；就聽證的形式而言，可以分為正式的聽證與非正式的聽證；就聽證所包含的內(nèi)容而言，恰當?shù)臅r間提供聽證并事先通知、給予相對人足夠的參與機會、給予相對人在不偏私的聽證官面前當面陳述申辯、允許相對人雇傭律師參與聽證、允許當事雙方交叉詢問與抗辯等都是其重要內(nèi)容。

在Igraham v.Wright一案中，兩名公立學(xué)校學(xué)生因為被老師體罰，而聲稱被剝奪了程序性正當程序所保護的權(quán)利，并認為學(xué)校應(yīng)當在他們被體罰之前給予其事前聽證的機會。在此案中，最高法院首先確定了學(xué)生不受不正當?shù)捏w罰屬于憲法所規(guī)定自由權(quán)利的范圍，所以應(yīng)當受到程序性正當程序的保護。其次，法院分析了在此案中怎樣的程序內(nèi)容滿足程序性正當程序的要求，認為第一，在普通法傳統(tǒng)上并未要求教師在體罰學(xué)生前必須給予其聽證的機會。第二，教師對學(xué)生進行體罰一般是在學(xué)校公開環(huán)境中作出，如果超出合法限度，將會受到民事和刑事上的追究。第三，如果增加事前聽證程序，學(xué)校將放棄對學(xué)生進行合理體罰的手段，這樣反而會影響到學(xué)校的教學(xué)與秩序。①Igraham v．Wright，430 U.S.651（1977）.衡量了以上因素以后，法院認定增加事前聽證程序會極大增加學(xué)校的負擔，即學(xué)校所損失的利益大于學(xué)生因事前聽證程序所獲得的利益，所以，法院判決程序性正當程序并不要求公立學(xué)校在進行體罰前給予學(xué)生聽證的機會。也就是通過此案，法院強調(diào)程序性正當程序所要求的程序內(nèi)容，根據(jù)不同的案件事實而有所不同，法院需在運用Mattews一案中建立的衡量標準，對特定的事實進行具體的分析，并進一步確定到底怎樣的程序才充足、正當。

上述六個判例可以展現(xiàn)出美國行政法在程序性正當程序中基于適用范圍、適用條件、保護法益、衡量標準、程序內(nèi)容的分析框架，將憲法中正當程序條款所要求的程序性正當程序保護提供給相對人，使其在無法獲得聯(lián)邦行政程序法或者州行政程序法或者各行政部門規(guī)章救濟的時候，可以運用該程序性正當程序救濟權(quán)利。這有效地保障了公民運用憲法，保護其財產(chǎn)權(quán)利和自由權(quán)利。在近80年判例發(fā)展中，美國法院逐步將程序性正當程序由抽象的概念落實到了具體的實踐，并建立起了一套較完整可行的分析與運用的體系。在橫向上，確定了程序性正當程序的適用條件、適用范圍、衡量標準、程序內(nèi)容；在縱向上，確定了程序性正當程序的基礎(chǔ)地位，進而與行政程序法、政府規(guī)章、授權(quán)法規(guī)相銜接，共同構(gòu)成由低到高的程序保障體系。

由此，可以看出美國行政法上程序性正當程序的運作步驟：第一，判斷行政機關(guān)的行為是否屬于對特定相對人基于特定事實做出的具體裁決，即判斷行政機關(guān)的行為是否屬于程序性正當程序所規(guī)制的范圍。第二，判斷行政相對人是否被剝奪了程序性正當程序所要求保護的財產(chǎn)權(quán)利或自由權(quán)利，即判斷相對人所要求保護的利益是否屬于程序性正當程序所要求保護的利益。第三，在前兩項判斷符合程序性正當程序的適用條件以后，分析怎樣的程序滿足程序性正當程序的要求，即通過將（a）受行政行為影響的私人利益；（b）由于行政機關(guān)所使用的程序，私人利益可能被錯誤剝奪的危險以及采取增加或替代程序可能獲取的任何效益；（c）采取增加或替代程序所給政府利益造成的負擔，該利益負擔既包括運行負擔也包括財政負擔。這三條衡量標準與具體的案件事實相結(jié)合后最終確定程序性正當程序所要求的正當程序內(nèi)容。進一步說，在具體案件審理中，適用范圍、適用條件、所保護的利益是判斷前提，這些決定了是否存在案件爭議，如果前提無法滿足，相對人無法向法院證成其據(jù)稱利益屬于程序性正當程序的保護范圍，法院則就不再具體衡量行政機關(guān)所運用的程序是否存在爭議。如果相對人利益符合適用范圍、條件時，法院則開始運用衡量標準、所要求的程序內(nèi)容審查行政機關(guān)所運用程序是否合理。如具體案件中行政機關(guān)雖然提供聽證，但為事后聽證，法院便將這種事后聽證對相對人權(quán)利的保護程度與行政機關(guān)提供更多相對人所要求的程序?qū)⑾某杀具M行衡量，從而得出行政機關(guān)行政裁決程序是否合理的結(jié)論。

三、對中國的啟示

通過對美國司法實踐中這六個經(jīng)典案例構(gòu)建出來的分析框架介紹，突出對程序性正當程序進行考量的重要性，這為我國在立法機關(guān)行政程序立法，行政機關(guān)根據(jù)程序要求具體執(zhí)法，以及法院在審理行政案件中的審查標準提供思維進路——即在立法、執(zhí)法、司法中注重對何種相對人利益需要行政程序之保護，行政機關(guān)所提供的程序內(nèi)容與時間安排是否合理，怎樣的程序在平衡相對人利益與行政機關(guān)利益后能達到最佳效果。

程序性正當程序作為美國法上一種衡平救濟手段，歸根結(jié)底，該套程序的具體運作必須以存在一部行政程序法作為具體的運作基礎(chǔ)。從這個意義上說，與美國相比，我國行政法中程序運作顯得相當不足，集中體現(xiàn)在行政程序立法的不足上。聯(lián)系當前我國行政程序具體實踐情況，“重實體，輕程序”的弊端已經(jīng)引起反思，而且對于行政程序立法的構(gòu)建也引起足夠的反思，①參見楊建順：《行政程序立法的構(gòu)想與反思》，載《法學(xué)論壇》2002年第6期。集中體現(xiàn)為在統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺的背景下，各地紛紛試水地方行政程序立法，也有學(xué)者對此作出了地方立法草案的建議稿。②參見江必新、鄭傳坤、王學(xué)輝：《先地方后中央：中國行政程序立法的一種思路》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第2期。如湖南省即針對規(guī)范行政程序而出臺了《湖南省行政程序規(guī)定》，有學(xué)者評價《湖南省行政程序規(guī)定》時認為，該規(guī)定以信息公開和公眾參與為主線，進行了行政程序制度創(chuàng)新的有益探索，這些新制度的引入，不僅回應(yīng)了當下問題，而且也符合行政程序法未來發(fā)展方向，是地方行政程序的一個嶄新突破。③參見王錫鋅：《行政程序法理念與制度：發(fā)展、現(xiàn)狀及評估——兼評〈湖南省行政程序規(guī)定〉正式頒行》，載《湖南社會科學(xué)》2008年第5期。

但是該程序規(guī)定的法律位階也僅為地方政府規(guī)章；而且，盡管《湖南省行政程序規(guī)定》對行政決策程序、行政執(zhí)法程序等作了翔實的規(guī)定，但在司法實踐中其是否囿于形式，能否真正落實成為司法審查當中可資援引的規(guī)范，也令人擔憂。與此同時，加快《行政程序法》的立法工作也成為行政法學(xué)界長久以來的呼聲。有學(xué)者認為，行政程序立法，是一個“政府再造”的契機；④參見應(yīng)松年、王錫鋅：《中國的行政程序立法：語境、問題與方案》，載《中國法學(xué)》2003年第6期。也有學(xué)者指出，制定行政程序法是我國構(gòu)建完備的行政法體系極其重要的一環(huán)，是中國民主法制建設(shè)的重要步驟，對于發(fā)展民主政治、保護公民權(quán)利、遏制腐敗現(xiàn)象、克服官僚主義、提高行政效率、建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制、建設(shè)社會主義法治國家都具有十分重要意義，特別對于推進政府依法行政、建設(shè)法治政府具有重要意義，它有利于發(fā)展民主政治，有利于保障公民基本權(quán)利、促進和發(fā)展人權(quán)事業(yè)，有利于遏制和消除腐敗現(xiàn)象、促進廉政建設(shè)，有利于克服官僚主義、提高行政效率。①參見馬懷德：《行政程序法的價值及立法意義》，載《政法論壇》2004年第5期。然而，我國《行政程序法》的難產(chǎn)也成為我國行政法在立法上構(gòu)建正當程序的一項先天不足之處。從20世紀80年代開始，我國即醞釀制定《行政程序法》，但卻一直沒有出臺，這也是我國行政法上確定程序性正當程序的一個大問題，亟待克服。

美國行政法中確立程序性正當程序，對我國來說，主要有以下的啟示：

第一，要轉(zhuǎn)變觀念，將行政法從傳統(tǒng)的管理法定位轉(zhuǎn)為服務(wù)法。美國行政法是控權(quán)法，是控制和規(guī)范行政機關(guān)行政行為的法律體系，不僅通過立法確定行政程序，而且還通過確立程序性正當程序作為衡平的手段，力求在行政審查之外尋求司法審查的機制，防止行政專斷和行政權(quán)濫用，從而保障公民權(quán)利。在我國，受到過去計劃經(jīng)濟體制的影響，行政法的“管理法”性質(zhì)濃厚，突出強調(diào)行政權(quán)力，強調(diào)行政主體的管理性質(zhì)，對公民權(quán)利的關(guān)懷不足，導(dǎo)致在行政權(quán)力的運作過程中，強調(diào)服從性質(zhì)的行政命令占據(jù)主導(dǎo)，而對相對人在這一過程中的抵抗權(quán)沒有提供相應(yīng)的救濟渠道。隨著依法行政與法治政府的要求逐步得到貫徹落實，行政過程日益呈現(xiàn)復(fù)雜多變的情勢，同時在行政過程中對公眾參與要求導(dǎo)致單一的權(quán)力強制性調(diào)節(jié)已突現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，這些新問題也直接指向了管理性質(zhì)濃厚的我國行政法體系，將管理法定位轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)法成為我國行政法未來的重要轉(zhuǎn)型目標。而在服務(wù)法當中，強調(diào)民眾參與、強調(diào)保障民眾權(quán)利成為平衡效率與公平的首要標準，而這只能通過加強行政程序規(guī)范，強調(diào)程序性正當程序來實現(xiàn)。

第二，要切實推進《行政程序法》立法，為具體運用程序性正當程序奠定規(guī)范基礎(chǔ)。切實規(guī)范行政權(quán)力運作、落實程序性正當程序的最根本方法，就是切實推進《行政程序法》的立法。應(yīng)松年教授認為，中國的行政程序法典與其他國家一樣，立法的直接目的之一即是要實現(xiàn)行政程序的法治化。中國的法律傳統(tǒng)是重實體、輕程序，現(xiàn)實中執(zhí)法人員和普通公民的程序權(quán)利意識都比較淡漠。這樣的法律傳統(tǒng)一方面凸顯了制定統(tǒng)一法典的必要性，另一方面，也會使中國的行政程序法典的制定和實施面臨更多的困難。①參見應(yīng)松年：《中國行政程序法立法展望》，載《中國法學(xué)》2010年第2期。針對這一問題，姜明安教授曾經(jīng)梳理了影響乃至決定行政程序法的性質(zhì)、功能、作用和調(diào)整范圍的問題，即統(tǒng)一法典與單行法、程序法與實體法、規(guī)范具體行政行為與規(guī)范抽象行政行為、規(guī)范外部行政行為與規(guī)范內(nèi)部行政行為、規(guī)范行政行為與規(guī)范行政救濟行為、規(guī)范權(quán)力性行政行為與規(guī)范非權(quán)力性行政行為、規(guī)范國家公權(quán)力行為與規(guī)范社會公權(quán)力行為、規(guī)范行政機關(guān)公權(quán)力行為與規(guī)范其他國家機關(guān)公權(quán)力行為等八對關(guān)系，明確指出中國行政程序立法應(yīng)當考慮的問題。②參見姜明安：《制定行政程序法應(yīng)正確處理的幾對關(guān)系》，載《政法論壇》2004年第5期。這些都是我國將來制定行政程序立法、落實和運用程序性正當程序所必須關(guān)注的。

第三，在具體的制度建設(shè)當中完善權(quán)力的制約機制。美國行政法是管理行政機關(guān)的法，而不是由行政機關(guān)制定的法，因此是典型的控權(quán)法，認為任何權(quán)力都必須受制約，尤其在國家承擔起更多的增進社會福祉功能的當代社會，具有強大強制力的行政權(quán)更應(yīng)該受到法律的全面管理與規(guī)范。我國的人民代表大會制度決定了行政法機制不是單純意義上的控權(quán)法，而更多是服務(wù)型的法律。盡管如此，在法律實踐中，仍然強調(diào)權(quán)力之間的相互分工和相互制約，這一點顯得尤為重要。隨著市場經(jīng)濟體制改革的逐步完善，我國行政法正朝著提高行政制度化和自律化的目標邁進，這就包括通過制定和落實相關(guān)的規(guī)范，明確權(quán)、責、利三者的關(guān)系，理清行政機關(guān)內(nèi)部的組織關(guān)系和權(quán)力劃分，以發(fā)展一套與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的高效的行政組織系統(tǒng)。《行政強制法》、《行政處罰法》和《行政許可法》的出臺，以及《行政訴訟法》的修改都旨在規(guī)范政府行為，這都充分說明，構(gòu)建我國行政法意義上的程序性正當程序，都指向構(gòu)建一個權(quán)力相互制約的有效機制。

第四，拓展司法審查范圍，增強司法機關(guān)對行政行為的審查力度。我國長期以來對行政行為實行有限的司法審查，自行政訴訟確立以來，法院對行政機關(guān)行使行政權(quán)力的制約一直局限在行政機關(guān)的具體行政行為上，對抽象行政行為和內(nèi)部行政行為沒有審查的依據(jù)，也無權(quán)對行政機關(guān)行使的自由裁量權(quán)加以實質(zhì)性審查，這都不利于規(guī)范行政權(quán)力的運作。在強調(diào)依法行政、構(gòu)建服務(wù)型政府的今天，主要靠行政機關(guān)的自律和有限的司法審查已不足以防止行政的恣行專斷和行政權(quán)的濫用，必須提高司法審查的力度。從加強保護人權(quán)和個人合法權(quán)益的角度出發(fā)，要求加強司法控制、擴大司法審查范圍的呼聲日益高漲。有學(xué)者認為，我國司法對抽象行政行為的審查，有憲法上的默示依據(jù)和《行政訴訟法》的具體條文規(guī)定，但是仍然規(guī)范不夠，底氣不足，仍需加強立法層面的努力。①參見劉俊祥：《論我國抽象行政行為的司法審查》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第6期。也有學(xué)者認為，若重構(gòu)我國行政行為司法審查標準，首先應(yīng)當調(diào)整司法審查標準的方向，包括區(qū)分法律問題和事實問題、轉(zhuǎn)變司法審查的強度和確定“正當程序”原則。同時，要建立以堅持合法性審查標準、確立合理性審查標準和正當程序?qū)彶闃藴蕿閮?nèi)容的三元化標準體系，從而提高司法審查的實質(zhì)力度。②參見劉東亮：《我國行政行為司法審查標準之理性選擇》，載《法商研究》2006年第2期。這都體現(xiàn)了司法審查對我國行政機關(guān)行政行為的基本要求，有利于保障公民權(quán)利，促進政府依法行政。

四、結(jié)語

美國行政法上的程序性正當程序?qū)嵸|(zhì)上是一個最低的、最基本的保障行政相對人的權(quán)利機制，也是在行政程序法之中預(yù)設(shè)的一個衡平救濟手段。結(jié)合該程序得以逐步完善的具體判例，并對此結(jié)合具體運作的步驟考察，可以看出，正當程序不僅要求形式上的程序設(shè)計，更需要對正當程序?qū)嵸|(zhì)性因素的考量。但根本來說，程序性正當程序的完善以存在一部基本的行政程序法律規(guī)范作為基礎(chǔ)，而這恰恰是我國行政法體系中最為缺乏的。盡管多個地方政府已經(jīng)出臺地方行政程序規(guī)定，但統(tǒng)一的行政程序立法從提出立法至今近三十年，卻仍未出臺，這表明我國的行政程序立法還需要學(xué)界和立法機構(gòu)的進一步實踐智慧。無論如何，在今后的行政立法實踐中，可以借鑒美國行政法對程序性正當程序的運作經(jīng)驗，把正當程序理論落實到具體行政法律制定與實施的過程中。只有在形式化的行政程序制度中整合立法的目的和各種實質(zhì)因素，才能保障行政程序功能的充分實現(xiàn)。③參見劉藝：《行政程序中的形式與形式主義》，載《河北法學(xué)》2007年第6期。

（初審編輯 呂凌銳）

Operation of Procedural Due Process in American Adm inistrative Law

Cheng Shang Luo Xiaoping

美國行政法中程序性正當程序的運作能夠體現(xiàn)其憲法中的自由價值。本文以確立該程序具體要素的判例為線索，介紹美國行政程序法中程序性正當程序的制度價值、適用范圍、適用條件、保護法益、衡量標準、程序內(nèi)容等內(nèi)涵，歸納其運作步驟。反觀我國行政程序存在諸多不足，集中體現(xiàn)為行政程序的立法缺失。以此結(jié)合美國行政法中程序性正當程序的經(jīng)驗，獲得對中國行政法中正當程序制度建構(gòu)的有益啟示。

美國行政法判例程序性正當程序中國行政法

The operation of American procedural due process in administrative law reflects the value of freedom in the USConstitution.Based on relevant cases，this paper introduces the value of procedural due process，its applicable scope，its applicable conditions，its protection benefit，its measurable standards，and its program content.The author reflects on many problems in Chinese administrative procedure，which centrally embodies a lack of administration procedure laws. Using the experience of American administrative due process，we can gain beneficial inspiration in the construction of due process in China's administrativelaw system.

the USAdministrative Law Suit Case Procedural Due Process Chinese Administrative Law

*承上，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院碩士生；羅小萍，西南政法大學(xué)教授。