□ 本刊記者 呂天玲
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財稅改革瞄準“分稅制”
□ 本刊記者 呂天玲
富省、弱省紛紛進京“哭窮”,只因中央轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方“財源”中不可或缺的部分。近期財稅體制改革信號頻現(xiàn),“分稅制”被看做是此輪改革的焦點。
財政部近期頻頻發(fā)出財稅體制改革信號。圖/CFP
中國經(jīng)濟正在經(jīng)歷痛苦的轉(zhuǎn)折,改革的時機很難拿捏。
7月30日,中共中央政治局會議對下半年經(jīng)濟工作做出了定調(diào)——堅持統(tǒng)籌穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構、促改革,堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底,努力實現(xiàn)三者有機統(tǒng)一。
《民生周刊》記者了解到,相關部委已經(jīng)開始制定相關改革方案。而在財稅體制改革方面,分析人士則認為,今后將瞄準“分稅制”。
近期,財政部頻發(fā)財稅體制改革信號,即使是審計署首次對地方政府性債務進行審計,也被看做是為財稅體制改革鋪路。
7月26日,距中共中央政治局為下半年經(jīng)濟定調(diào)的會議召開還有四天,國家審計署接到了國務院的特急明電,要求審計署組織全國審計機關對政府性債務進行審計。
此次審計的時間節(jié)點恰巧處于美國底特律申請破產(chǎn)保護之后和十八屆三中全會之前,因而備受社會關注。而這一天,距離財政部部長樓繼偉出席第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話(S&ED)開幕式也只是過了16天。
今年3月上任的樓繼偉在7月份先后亮相第五輪S&ED及20國集團財長和央行行長會,并且分別在兩個場合向世界描繪出未來中國財稅改革的方向。
樓繼偉表示,中國政府不會再次推出大規(guī)模經(jīng)濟刺激政策,而是通過改革促進增長和就業(yè)。此外,他還特意向外界透露了將從四個方向進行財稅改革,包括調(diào)整中央和地方政府支出責任,構建地方稅體系,加快預算制度改革和改革養(yǎng)老、醫(yī)療體制等。
有消息人士透露,即將在10月份召開的十八屆三中全會報告初稿中,財稅、金融、行政體制、價格改革等將被列入。此份初稿中,財稅改革內(nèi)容分量最重,著筆墨最多。
7月26日,在全國財政廳(局)長座談會上,樓繼偉再次明確表示,要抓緊研究深化財稅體制改革,厘清下一步改革思路。8月份即將來臨的審計風暴更是被媒體解讀為“為財稅體制改革拉開序幕”——先將地方政府的賬本打開,然后再采取相應措施打擊局部的過度投資。
而此輪財稅改革的聚焦點被認為是對“分稅制”的微調(diào)。
每年的五六月份是北京最美的季節(jié),也是財政部門口最熱鬧的時候。此時可以看到各省高級官員紛紛進京“哭窮”。
6月3日上午,廣東省省長朱小丹在北京拜會財政部部長樓繼偉并進行座談。朱小丹向樓繼偉表示,廣東作為改革開放的先行軍,希望財政部綜合考慮廣東經(jīng)濟社會發(fā)展的實際和人均財力水平等因素,進一步加大對廣東的支持力度。
朱小丹來北京“哭窮”的理由是:廣東省財政改革發(fā)展面臨人均財力水平較低、區(qū)域經(jīng)濟財政發(fā)展不平衡、縣域財政經(jīng)濟薄弱的局面。
廣東省不是唯一來北京“哭窮”的省份。在朱小丹拜會樓繼偉之后的第三天,河南省省委書記郭庚茂、省長謝伏瞻一行出現(xiàn)在北京。此前的5月16日,還有河北省省委書記周本順。
省委書記、省長接連拜會財政部部長的目的非常明確:一是直接尋求財力支持,希望財政部增加轉(zhuǎn)移支付的力度;二是尋求財政政策支持,比如自行發(fā)債或者調(diào)節(jié)專款配套款項比例等。
轉(zhuǎn)移支付這塊蛋糕被各級省委牢牢盯住,只因“潛力”巨大。資料顯示,2012年全年全國公共財政收入11.72萬億元,支出12.57萬億元。不計中央對地方稅收返還的5120億元,中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總額是40262億元。
而2006年,這個數(shù)字還只有9143億元,六年間翻了整整兩番。
中央轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財政中不可或缺的關鍵部分,在部分中西部地區(qū)甚至已經(jīng)超過了本地地方財政收入,成為最主要的收入來源。據(jù)了解,貴州省2012年中央轉(zhuǎn)移支付資金為700億元,比貴州全省財政收入多出幾十億元。
根據(jù)2013年的預算,盡管財政壓力不輕,中央轉(zhuǎn)移支付仍將增加到43804億元,比去年增加了3500億元。
專項轉(zhuǎn)移支付在中央轉(zhuǎn)移支付中占很大比例,不僅需要得到財政部的支持,更需要通過國家發(fā)改委和相關部委的審批立項后,才能申請撥款。
“100元的GDP,中央拿走了55元。中央拿得多,但實際上用得不好;地方拿得少,實際上承擔的財政支出卻非常高?!?/p>
“與一般性轉(zhuǎn)移支付相比,手續(xù)非常繁雜?!币晃怀D犟v扎在北京、為陜西某市跑電力項目的人士告訴《民生周刊》記者。
地方政府一邊跑項目,一邊抱怨中央收的太多。
“富得流油的廣東也喊窮”其實并不是第一次。2012年全國“兩會”上,廣東省地稅局局長王南健就曾經(jīng)抱怨中央拿的太多:“上頭點菜,地方埋單,地方政府苦不堪言?!?/p>
作為經(jīng)濟發(fā)達省份的代表,王南健將地方財政收入緊缺的現(xiàn)狀歸結(jié)為分配的不合理。按照最初的分稅制設計,在公共財政收入分配上,中央拿大頭,地方拿小頭,比例基本在六比四,而近些年,這一比重逐漸變?yōu)槲灞任濉?/p>
“100元的GDP,中央拿走了55元。中央拿得多,但實際上用得不好;地方拿得少,實際上承擔的財政支出卻非常高?!蓖跄辖≌f。
他的這一觀點得到了很多地方財政官員的認同。東部某省一位不愿透露姓名的地稅局負責人告訴《民生周刊》記者,為了完成不停加碼的任務和指標,地方政府只能搞土地財政,甚至是增加收費項目,有時候還會在迫不得已的情況下下達一些不切實際的財稅增幅指標。
“不僅如此,由于營業(yè)稅改征增值稅以后,做為地方政府重要收入來源的營業(yè)稅已經(jīng)被中央和地方共享?!蔽髂献C券分析師殷忠彬認為,按“營改增”的改革目標和進度來看,未來“營改增”范圍會進一步擴大,從而使地方財政收入逐步減少。
今年全國“兩會”期間,包括遼寧、廣東等省人大代表團在內(nèi)的政府官員也紛紛呼吁,地方政府承擔了很多事權,中央應給地方更多財權,包括將一些地方稅率的調(diào)整及減免等權力下放,使地方政府有可支配的財力。
隨著宏觀調(diào)控政策的不斷加碼,地方政府在土地財政收入銳減、債務高企、融資受限等情況下,財政壓力不斷增加。中央和地方在財力和事權上的博弈成為制約改革的瓶頸。
上世紀80年代末90年代初,中央財政陷入嚴重危機,財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降,政府面臨前所未有的“弱中央”狀態(tài)。
這場財政危機,讓黨中央、國務院痛下決心,于1994年拉開了中國分稅制改革的序幕,并影響深遠。
分稅制的實行,使中央財政重獲活力,但也一直存在很多弊端。改革實施至今,一直沒有明確劃分各級政府的事權和財權。中央拿走了大部分稅收,地方財權少、稅收少,但是被要求做的事情卻很多。這就是通常所說的“財權重心上移而事權重心下移”。
多位專家在接受《民生周刊》記者采訪時表示,這種制度迫使地方政府想方設法增加非稅收入,如賣地、向企業(yè)收名目繁多的費用等,導致土地財政出現(xiàn)扭曲。
6月27日,國家審計署審計長劉家義向全國人大常委會做了《關于2012年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》(以下簡稱《報告》)。
該《報告》顯示,在事權方面,18個省2011年公共財政支出中,地方行政管理、公檢法支出等明確屬于地方責任的僅占21%,而教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等支出責任多數(shù)未明確。
在財權方面,18個省2011年的省域稅收中,中央財政分成52%,省、市、縣各級分成9%、13%、26%;地方各級稅收收入不能滿足其當年公共財政支出的一半,其中地方獨享稅僅夠當年公共財政支出的23%。
上述地稅局負責人告訴《民生周刊》記者,分稅制改革導致大部分稅收被中央拿走,地方財力相對較小,但事權又落在地方。沒有錢,地方政府只能另辟渠道,一是賣地,二是向銀行貸款,結(jié)果導致地方債臺高筑。
“中央政府與地方政府的關系就好像是總公司與分公司。”國務院發(fā)展研究中心宏觀研究部研究員魏加寧的比喻非常形象,“總公司管著分公司的人事、財權,就必然要對分公司的債務進行兜底?!彼慕Y(jié)論是,地方政府因為道德風險可以搞出很多債務,最后讓中央政府兜不起。
不僅地方政府對于“分稅制”有諸多不滿,在很多專家看來,“分稅制”也已遠不適應經(jīng)濟發(fā)展。
中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認為,“分稅制”在設計之初具有“分事、分稅、分管”三層含義,但經(jīng)過20年的演變,其內(nèi)涵發(fā)生了改變,尤其在地方一級正在變成“分錢制”。
財政部財政科學研究所所長賈康并不認可“地方隱性負債”、“土地財政”、“基層財政困難”等問題的根源在于分稅制的推行。在他看來,根本原因是省級以下政府至今遲遲不能真正進入分稅制狀態(tài),實際上已淪為五花八門、復雜易變、討價還價色彩較濃厚的分成制與包干制,不能適應市場經(jīng)濟模式。
財經(jīng)評論員周子勛也認為,省級以下政府組織基本沒有形成真正的分稅制,其收入劃分由省級政府根據(jù)實情自主決定,造成財權劃分極不規(guī)范。財權層層向上集中,上級政府的撥款又被層層截留,造成基層政府財權與事權高度不對稱。
“分稅制”只有可能微調(diào)。接近財政部的一位專家告訴《民生周刊》記者,涉及財權、事權的大調(diào)整并不容易推進。近年來的財稅改革都只是停留在一些稅種的調(diào)整。
財政部部長樓繼偉多次表示要深化財稅體制改革。圖/CFP
事實上,近年財稅改革也在推進,包括資源稅改革、增值稅的擴圍等等,但正如專家所說,只是停留在一些具體稅種上的調(diào)整。
今年的政府工作報告中,財稅改革被具體解釋為完善分稅制、推進預決算公開、完善政府采購制度、深化資源稅改革等。
諸多現(xiàn)象表明,樓繼偉正在不斷向外界釋放即將“微調(diào)分稅制”的信號。他在參加第五輪S&ED時談到的第一點,就是調(diào)整中央政府和地方政府支出責任,適當增加中央政府的支出責任,保障市場更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務的全國均等化。
今年6月底,樓繼偉在向全國人大常委會提交的2012年財政決算報告中更是著重提到,要將一部分事權上收中央,并逐步取消和下放部分專項轉(zhuǎn)移支付權力給地方。
其實,從樓繼偉今年4月份發(fā)表的《包容性增長中的財稅改革》文章中已經(jīng)能讀出新一屆政府財稅改革的核心思路,主要涉及中央和地方的財權和事權劃分、財政支出結(jié)構、稅制改革和化解地方債務問題。
根據(jù)樓繼偉的設想,財稅改革將是“修補完善”而非“推倒重來”。分析人士認為,分稅制改革方向是上收事權,而不是下放財權,這意味著分稅制主體不變。因此,財稅改革將合理界定中央和地方事權,將社保、食品安全監(jiān)督等上收為中央事權。
國務院發(fā)展研究中心研究員倪紅日認為,上收部分支出責任及取消和下放部分專項轉(zhuǎn)移支付,都涉及中央與地方財政關系的調(diào)整。對于這部分的改革方向,樓繼偉已表述得較為清楚。
□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政
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