陳文杰 李曉慧

（陳文杰：中共儀征市委黨校；李曉慧：中共儀征市委組織部）

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，對(duì)行政權(quán)力的制約成了國(guó)家治理的突出問(wèn)題。儀征市對(duì)于權(quán)力的限制對(duì)象定位于基層“一把手”，早在2010年起，就對(duì)鄉(xiāng)（科）級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部有計(jì)劃地組織實(shí)施“三責(zé)聯(lián)審”工作，對(duì)“一把手”開(kāi)展選人用人責(zé)任審查、機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審核、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，切實(shí)有效地加強(qiáng)了對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為的制約和監(jiān)督。

“三責(zé)聯(lián)審”：用制度約束基層“一把手”權(quán)力

2009年，中共江蘇省委辦公廳、江蘇省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《江蘇省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“三責(zé)聯(lián)審”辦法（試行）》，對(duì)開(kāi)展各級(jí)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部選人用人責(zé)任審查、機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審核和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提出明確要求。儀征市在原有的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，把制度落到了實(shí)處。

建立健全“三責(zé)聯(lián)審”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2010年，儀征市在原有的市鄉(xiāng)（科）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，建立了市“三責(zé)聯(lián)審”工作協(xié)調(diào)會(huì)議制度。協(xié)調(diào)會(huì)議成員單位由組織、紀(jì)委、審計(jì)、編制、財(cái)政等部門(mén)組成，市委常委、組織部部長(zhǎng)為協(xié)調(diào)會(huì)議的召集人。組織、審計(jì)、編制三部門(mén)相關(guān)職能科室成立“三責(zé)聯(lián)審”工作小組，承擔(dān)具體的聯(lián)審任務(wù)。在聯(lián)審實(shí)施過(guò)程中，各協(xié)調(diào)會(huì)議成員單位按照管理權(quán)限和職能分工，各司其職，同時(shí)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)通報(bào)有關(guān)信息，研究存在問(wèn)題及對(duì)策，做到資源共享、協(xié)同作戰(zhàn)，全面推進(jìn)“三責(zé)聯(lián)審”工作。

科學(xué)確定“三責(zé)聯(lián)審”對(duì)象。圍繞市委、市政府中心工作，按照聯(lián)審對(duì)象離任與任中相結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市直單位兼有，著重聯(lián)審掌管較大用人、用財(cái)、用編權(quán)等重點(diǎn)崗位、關(guān)鍵崗位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的原則，將離任的或任職達(dá)一定年限的鎮(zhèn)（辦事處）、市級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)和事業(yè)單位黨政正職作為“三責(zé)聯(lián)審”的對(duì)象。重點(diǎn)安排任職時(shí)間較長(zhǎng)、擬提拔晉升群眾意見(jiàn)較大、掌握較大資金量和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較頻繁的在任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任審計(jì)。

精心組織“三責(zé)聯(lián)審”工作。在“三責(zé)聯(lián)審”實(shí)施過(guò)程中，堅(jiān)持“有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合”的原則，按照“六統(tǒng)一”開(kāi)展工作。一是統(tǒng)一聯(lián)審方案。每個(gè)項(xiàng)目開(kāi)始前，組織、編制、審計(jì)部門(mén)組成工作小組，研究制訂實(shí)施方案。在實(shí)施聯(lián)審前與聯(lián)審對(duì)象及其任職單位進(jìn)行積極溝通，聽(tīng)取情況介紹，確保工作順利開(kāi)展。二是統(tǒng)一通知公示。聯(lián)審工作小組正式進(jìn)駐前，向聯(lián)審對(duì)象及其任職單位送達(dá)聯(lián)審?fù)ㄖ瑫r(shí)在一定范圍內(nèi)公布聯(lián)審內(nèi)容及工作小組人員組成、聯(lián)系方式等，積極發(fā)揮群眾監(jiān)督。三是統(tǒng)一聯(lián)審進(jìn)點(diǎn)。聯(lián)審工作小組正式進(jìn)駐后，對(duì)聯(lián)審對(duì)象履職情況進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，并將測(cè)評(píng)結(jié)果作為報(bào)告內(nèi)容的重要組成部分。四是統(tǒng)一情況匯總。通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、座談訪談、查閱資料、問(wèn)卷調(diào)查等方式廣泛深入了解情況，分別形成審查、審核、審計(jì)報(bào)告，向聯(lián)席會(huì)議匯報(bào)、提交討論。五是統(tǒng)一意見(jiàn)反饋。根據(jù)討論結(jié)果，形成“三責(zé)聯(lián)審”報(bào)告征求意見(jiàn)稿，向聯(lián)審對(duì)象及其黨委（黨組）及時(shí)進(jìn)行反饋并征求意見(jiàn)。六是統(tǒng)一整改督查。對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)存在的問(wèn)題以及單位內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)，提出審計(jì)建議，要求黨委（黨組）在一定范圍內(nèi)將報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行通報(bào)，針對(duì)存在問(wèn)題，落實(shí)整改措施。

強(qiáng)化“三責(zé)聯(lián)審”結(jié)果運(yùn)用。把“三責(zé)聯(lián)審”結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核、選拔任用、評(píng)優(yōu)表彰和責(zé)任追究的重要依據(jù)。對(duì)在聯(lián)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、傾向性、苗頭性的問(wèn)題，提出對(duì)策措施或政策建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。在2011年對(duì)原水務(wù)局局長(zhǎng)、黨委書(shū)記“三責(zé)聯(lián)審”過(guò)程中，聯(lián)審小組將該局原現(xiàn)金會(huì)計(jì)挪用公款達(dá)2215萬(wàn)元重大案件線索，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，為國(guó)家挽回了損失。市紀(jì)委也出臺(tái)了意見(jiàn)明確提出鎮(zhèn)（科）級(jí)“一把手”必須做到“四個(gè)不直接分管”，即不直接分管財(cái)務(wù)、不直接分管人事、不直接分管工程招投標(biāo)、不直接分管物資采購(gòu)。

約束“一把手”權(quán)力：完善基層權(quán)力制約的制度規(guī)范

通過(guò)制度限制“一把手”的權(quán)力，從而規(guī)范和約束“一把手”對(duì)于權(quán)力的運(yùn)用，既是廉政建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是行政體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。對(duì)此，我們可以做的不僅僅是在“一把手”任職期的監(jiān)督，還可以將制度延伸到選拔前，跟蹤到卸任后。

任前慎重選擇，選準(zhǔn)配強(qiáng)“一把手”。首先，要完善“一把手”選拔制度?，F(xiàn)在“一把手”基本上是委任制，應(yīng)逐步取消，代之以多輪推薦、黨委票決制和公推公選等。各級(jí)黨政部門(mén)“一把手”擬任人選應(yīng)逐步實(shí)行由本級(jí)黨委（黨組）常委會(huì)投票初選、全委會(huì)全體委員一人一票投票決定的制度，真正把選用“一把手”的決定權(quán)交給集體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職則可以采用“公推公選”的形式，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，堅(jiān)持以公開(kāi)、公平、公正來(lái)克服“由少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人”的弊端和用人上的不正之風(fēng)，以注重實(shí)績(jī)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)調(diào)動(dòng)想干事、能干事、干成事的人的積極性，以民心擁護(hù)、民意公認(rèn)來(lái)引導(dǎo)“一把手”用權(quán)為民，讓民意在較大范圍內(nèi)有序參與，從制度上有效抑制干部任用“潛規(guī)則”。其次，要建立健全選任責(zé)任追究制度。實(shí)行“誰(shuí)推薦誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，推薦“一把手”的干部，必須按組織程序辦事，負(fù)責(zé)任地寫(xiě)出推薦材料并署名，不得以書(shū)記辦公會(huì)定人的方式取代“民主推薦、組織考察、充分醞釀、討論決定”等規(guī)定程序。對(duì)在選任“一把手”工作中決策失誤的，分清主觀和客觀原因，根據(jù)造成影響的大小，追究主要責(zé)任人。

任中規(guī)范用權(quán)，限制“一把手”權(quán)力。首先，適度放權(quán)?？茖W(xué)界定“一把手”應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)力，并公開(kāi)權(quán)力范圍，讓監(jiān)督部門(mén)和人民群眾知道“一把手”有多少項(xiàng)權(quán)力，保證執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)能有的放矢地進(jìn)行監(jiān)督。其次，規(guī)范用權(quán)。要堅(jiān)持民主集中制，規(guī)范“一把手”的用權(quán)行為。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員討論決定重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用的會(huì)議程序作出嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定。第三，堅(jiān)決限權(quán)。要建立工作制度，對(duì)“一把手”在重大決策方面的實(shí)際權(quán)限作出具體的規(guī)定，堅(jiān)決實(shí)行黨務(wù)、政務(wù)公開(kāi)制度，把對(duì)“一把手”的權(quán)力限制在履行職責(zé)所允許的范圍內(nèi)。第四，形成制衡機(jī)制。通過(guò)教育、宣傳、示范等形式，在班子成員中形成強(qiáng)烈的民主意識(shí)與同舟共濟(jì)的合力，監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確貫徹執(zhí)行民主集中制原則，在班子內(nèi)部建立一種積極健康的權(quán)力制衡機(jī)制，以保證決策的科學(xué)性。

任后長(zhǎng)效追蹤，全方位對(duì)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督。首先，要建立權(quán)力與責(zé)任相配套的責(zé)任追究機(jī)制。一旦決策或權(quán)力運(yùn)行失誤，不僅要追究“一把手”的責(zé)任，而且要追究所有相關(guān)決策人的責(zé)任。其次，各監(jiān)督主體要依法依紀(jì)各負(fù)其責(zé)，切實(shí)履行監(jiān)督職能。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為實(shí)施監(jiān)督、監(jiān)察的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，應(yīng)把經(jīng)常性的監(jiān)督、監(jiān)察同及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)、違法問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，不僅要及時(shí)懲處違規(guī)、違紀(jì)者，而且要把好防范的關(guān)口，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用；各級(jí)人大常委會(huì)要進(jìn)一步做好對(duì)依法任免的政府部門(mén)“一把手”的法律監(jiān)督；各級(jí)政協(xié)要發(fā)揮廣泛聯(lián)系社會(huì)各界人士的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)“一把手”工作的民主監(jiān)督。第三，要發(fā)揮媒體與群眾的力量，形成共同監(jiān)督“一把手”的信息通報(bào)網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)定期、不定期情報(bào)交流，咨詢互通，及時(shí)掌握“一把手”的相關(guān)情況，研究相關(guān)對(duì)策，制訂防范措施。