□ 本刊記者　丁筱凈

產(chǎn)業(yè)缺失造就“偽城鎮(zhèn)化”——訪國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎

“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的情況下，政府這只手動(dòng)得太早也太猛，某些方面用力過(guò)大過(guò)偏。政府的行政手段打亂了原來(lái)的‘產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化’這樣一種健康節(jié)奏?！?/p>

□ 本刊記者丁筱凈

針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在產(chǎn)業(yè)缺失這一核心問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎接受了《民生周刊》的采訪。

馮奎：中國(guó)的城鎮(zhèn)化有自己的特殊性，但也有世界城鎮(zhèn)化的共性。如果從世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展來(lái)看，產(chǎn)業(yè)必須發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)的作用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要帶動(dòng)力量，這是一條基本規(guī)律。

馮奎：目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)主要問(wèn)題在于一些地方城鎮(zhèn)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，有城無(wú)市。城市建設(shè)得很漂亮，但是非農(nóng)就業(yè)的發(fā)展并不充分，失地農(nóng)民失業(yè)現(xiàn)象、進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)不充分現(xiàn)象非常普遍。這種現(xiàn)象主要出現(xiàn)在改革開(kāi)放之后，集中于兩個(gè)階段——上世紀(jì)80年代末至90年代初，本世紀(jì)初至今。

馮奎：通過(guò)征地，農(nóng)民可以原地不動(dòng)實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”，但他們的就業(yè)并沒(méi)有轉(zhuǎn)為非農(nóng)就業(yè)。這種被征地農(nóng)民的失業(yè)現(xiàn)象十分普遍，有的省市達(dá)到50％以上。據(jù)保守統(tǒng)計(jì)，每年因被征地、被市民化后的農(nóng)民失業(yè)率至少為20％。

馮奎：主要是政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮自己的作用，動(dòng)用過(guò)多行政力量去干預(yù)了規(guī)劃、城鎮(zhèn)化過(guò)程。政府還常常將城鎮(zhèn)化理解為造城運(yùn)動(dòng)，動(dòng)用了很多的資源，比如土地資源，去建設(shè)一批新城。

這種新城發(fā)展并不是以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的，而是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的情況下，政府這只手動(dòng)得太早也太猛，某些方面用力過(guò)大過(guò)偏。政府的行政手段打亂了原來(lái)的“產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化”這樣一種健康節(jié)奏。

馮奎：政府熱衷于造城運(yùn)動(dòng)跟我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有關(guān)。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是粗放型的，體現(xiàn)為城市的建設(shè)面積越大，能夠吸引的企業(yè)越多，所得到的稅收也就越多。土地面積擴(kuò)大以后，政府通過(guò)土地出讓的辦法，能夠獲得大量的土地出讓金，這在地方財(cái)政收入中的比例越來(lái)越大。

政府考核機(jī)制、約束機(jī)制都沒(méi)有對(duì)這樣的行為給予很好的修正。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往對(duì)這些改變了地方面貌的官員加上“有能力、有魄力”的標(biāo)簽；當(dāng)?shù)厥忻褚矝](méi)有意識(shí)到這是一種粗放增長(zhǎng)的產(chǎn)物，是老子輩占用了兒子輩、孫子輩的資源，反而在民意上傾向于支持這種所謂很有魄力的領(lǐng)導(dǎo)。

我國(guó)現(xiàn)有的城市規(guī)劃通常是一種軟約束。地方政府往往通過(guò)發(fā)展規(guī)劃去沖擊本來(lái)具有法律效力的城市規(guī)劃，導(dǎo)致這些地方“規(guī)劃跟著發(fā)展走”，導(dǎo)致規(guī)劃起不到引領(lǐng)和約束的作用，從而使得新城越造越多，甚至像脫韁的野馬。

馮奎：河南很多地方政府因?yàn)檎胁坏缴?、引不到資而十分著急。一些政府提出要“全民招商”，努力表現(xiàn)出親商的態(tài)度。有些地方出臺(tái)了看上去很誘人的政策，比如土地零地價(jià)、免稅收，環(huán)保方面降低標(biāo)準(zhǔn)要求等等，但都沒(méi)有抓住問(wèn)題的根本——在沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況下先把城市造好了，再人為地讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建造相匹配，這是很困難的。

招商困難也與招商對(duì)象、招商產(chǎn)業(yè)、招商主體的不合理有關(guān)系。一些地方在招商過(guò)程中一心奔著世界500強(qiáng)或央企、國(guó)企而去，對(duì)引進(jìn)與培育中小企業(yè)不感興趣，對(duì)于調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒(méi)有措施。

一些地方片面強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)高端化，強(qiáng)調(diào)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，對(duì)于勞動(dòng)密集型、生活服務(wù)型的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)不感興趣；一些地方在招商過(guò)程中政府充當(dāng)主體，以透支政府公信力的方式制造一陣子效應(yīng)，企業(yè)的招商能力沒(méi)有得到培育與提高。

馮奎：城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升是未來(lái)城鎮(zhèn)化應(yīng)解決的主要問(wèn)題。如果城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，非農(nóng)就業(yè)得不到增長(zhǎng)，那么統(tǒng)計(jì)學(xué)上的城鎮(zhèn)化人口還可以持續(xù)增多，但新增城鎮(zhèn)化問(wèn)題也將會(huì)不斷增多。比方說(shuō)城市里新貧民現(xiàn)象會(huì)不斷出現(xiàn)、農(nóng)村一片蕭條農(nóng)業(yè)無(wú)法支撐龐大的城鎮(zhèn)人口需求等。如果繼續(xù)不修正這個(gè)問(wèn)題，未來(lái)農(nóng)村、城市問(wèn)題會(huì)互相疊加，導(dǎo)致我國(guó)陷入發(fā)展長(zhǎng)期滯后的局面。

拉美國(guó)家教訓(xùn)值得汲取。拉美國(guó)家的城鎮(zhèn)化率很高，僅次于北美，排在歐洲之前。多數(shù)拉美國(guó)家的城鎮(zhèn)化不是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果，而是原先的宗主國(guó)人為地建立一些行政中心，或沿海國(guó)家建立了很多貿(mào)易中心，因而帶動(dòng)了人口向城市的集中。

拉美國(guó)家實(shí)行人口的自由流動(dòng)政策。上世紀(jì)七十八年代以來(lái)，拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化率增加迅速，但工業(yè)化水平并沒(méi)有顯著提升。大量城鎮(zhèn)人口生活在環(huán)境比較惡劣的地方，城市中有大量棚戶區(qū)。大量人口沒(méi)有合適的就業(yè)崗位，從事非正規(guī)工作，工作環(huán)境較差，臨時(shí)性強(qiáng)，收入和權(quán)益得不到法律保障。

拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化率很高，但遲遲進(jìn)入不了發(fā)達(dá)國(guó)家的陣營(yíng)，是落入“中等收入陷阱”的典型代表。

（實(shí)習(xí)生李晨熙對(duì)本文有貢獻(xiàn)）

2012年4月21日，河南新密，城鎮(zhèn)化正在快速推進(jìn)，很多都市村莊、農(nóng)村的房子被拆除。圖/CFP