皇甫戰(zhàn)民

（龍口市財(cái)政局 山東 龍口 265701）

一、兩種制度出臺(tái)的各自背景

長(zhǎng)期以來，財(cái)政性資金的收繳和撥付方式，是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的。由于收支環(huán)節(jié)過多，導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度差，不利于對(duì)其實(shí)行有效的監(jiān)督管理，截留、挪用財(cái)政資金問題時(shí)有發(fā)生。為此，中紀(jì)委、財(cái)政部鼓勵(lì)各級(jí)在行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)管理方面進(jìn)行大膽改革和探索，全國(guó)各地先后出現(xiàn)了會(huì)計(jì)委派制、集中核算制等改革模式。2005年，財(cái)政部和山東省財(cái)政廳要求各級(jí)全面推行會(huì)計(jì)核算制度，各地紛紛成立會(huì)計(jì)核算中心，對(duì)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立核算。具體做法是：在單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，取消單位會(huì)計(jì)和出納，各單位只設(shè)報(bào)賬員，由財(cái)政部門集中辦理各單位會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)。會(huì)計(jì)核算制度，融會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體，有效地強(qiáng)化了會(huì)計(jì)監(jiān)督，規(guī)范了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)，從源頭上預(yù)防了該領(lǐng)域的腐敗。

但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，會(huì)計(jì)集中核算制度遇到了新情況，出現(xiàn)了新問題。主要表現(xiàn)為：一是會(huì)計(jì)管理工作薄弱。會(huì)計(jì)集中核算后，核算單位財(cái)務(wù)工作減少，一些單位領(lǐng)導(dǎo)不重視，撤銷會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，僅設(shè)一名報(bào)賬員或由非財(cái)會(huì)專業(yè)人員擔(dān)任報(bào)賬員，使單位會(huì)計(jì)工作的積極性、主動(dòng)性受到影響。一些收入不及時(shí)入賬、現(xiàn)金坐支、往來賬目不及時(shí)清理現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重的甚至造成國(guó)有資產(chǎn)流失，致使單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、財(cái)務(wù)管理大大削弱。二是資產(chǎn)物資管理相脫節(jié)。會(huì)計(jì)核算中心將單據(jù)結(jié)算、資金劃轉(zhuǎn)、記賬等工作進(jìn)行了集中核算，而對(duì)單位的各種實(shí)物資產(chǎn)卻由于其局限性無法納入統(tǒng)一管理，這樣一來勢(shì)必造成賬目與實(shí)物管理相脫節(jié)，資產(chǎn)清查制度難以執(zhí)行，一些資產(chǎn)流失或賬外資產(chǎn)無法得到反映，嚴(yán)重削弱了會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能。三是財(cái)務(wù)責(zé)任主體不清?！稌?huì)計(jì)法》規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。”會(huì)計(jì)集中核算以后，如果出現(xiàn)會(huì)計(jì)差錯(cuò)、單位會(huì)計(jì)信息失真、財(cái)產(chǎn)物資流失、違法經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)等問題，單位與會(huì)計(jì)核算中心很難界定是一方責(zé)任還是雙方責(zé)任，在追究會(huì)計(jì)責(zé)任時(shí)，單位負(fù)責(zé)人和中心很可能互相推卸責(zé)任，很難界定雙方的責(zé)任及區(qū)分責(zé)任大小。四是會(huì)計(jì)信息容易失真。會(huì)計(jì)中心與核算單位日常結(jié)算時(shí)只根據(jù)票據(jù)來判斷，一是看單位報(bào)賬發(fā)票的手續(xù)是否完備：是否有經(jīng)辦人、單位領(lǐng)導(dǎo)人簽字，材料是否有入庫手續(xù)等等；二是看票據(jù)是否規(guī)范合法。只要手續(xù)完備，票據(jù)合法有效，都予以報(bào)銷。會(huì)計(jì)核算中心日常工作多著重于報(bào)賬、結(jié)賬、記賬、出具報(bào)表，無法顧及發(fā)票內(nèi)容的真實(shí)性，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來是否合法、合規(guī)，會(huì)計(jì)監(jiān)督職能難以真正實(shí)現(xiàn)。

揚(yáng)長(zhǎng)避短，去偽存真，在肯定會(huì)計(jì)集中核算制度優(yōu)越性的前提下，各地都采取了不同的方法，來進(jìn)一步彌補(bǔ)會(huì)計(jì)核算制度本身存在的缺陷。主要表現(xiàn)在：一是加強(qiáng)報(bào)賬員隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)報(bào)賬員加強(qiáng)法制教育和加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)等；二是要求各單位建立備查賬，定期與核算中心核對(duì)；三是制定相關(guān)制度，確保核算單位財(cái)產(chǎn)物資安全，并督促核算單位建立、健全相關(guān)資產(chǎn)監(jiān)控制度。應(yīng)該說，這些措施的施行，都起到了一定的積極作用。但從制度本身講，仍不能從根本上解決問題。因此，根據(jù)上級(jí)要求，2007年，開始國(guó)庫集中支付制度的試點(diǎn)，經(jīng)過5年的試點(diǎn)，2012年，該項(xiàng)制度全面推開。

二、國(guó)庫集中支付的主要內(nèi)容

1、建立國(guó)庫單一賬戶體系

（1）國(guó)庫單一賬戶體系的構(gòu)成。財(cái)政部門在人民銀行國(guó)庫開設(shè)國(guó)庫單一賬戶，按收入和支出設(shè)置分類賬，收入賬按預(yù)算科目進(jìn)行明細(xì)核算，支出賬按資金使用性質(zhì)設(shè)立分賬冊(cè)；財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)財(cái)政零余額賬戶，在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶；財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專戶，按收入和支出設(shè)置分類賬；經(jīng)國(guó)務(wù)院和省、市人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部門開設(shè)特殊過渡性專戶（以下簡(jiǎn)稱特設(shè)專戶）。建立國(guó)庫單一賬戶體系后，相應(yīng)取消各類收入過渡性賬戶。預(yù)算單位的財(cái)政性資金逐步全部納入國(guó)庫單一賬戶管理。

（2）國(guó)庫單一賬戶體系中各類賬戶的功能。國(guó)庫單一賬戶為國(guó)庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收入和支出活動(dòng)，并用于與財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶進(jìn)行清算；財(cái)政部門的零余額賬戶，用于財(cái)政直接支付和與國(guó)庫單一賬戶清算；預(yù)算單位的零余額賬戶用于財(cái)政授權(quán)支付和與國(guó)庫單一賬戶清算；預(yù)算外資金財(cái)政專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算外資金收入和支出活動(dòng)，并用于預(yù)算外資金日常收支清算；特設(shè)專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的特殊專項(xiàng)支出活動(dòng)，并與國(guó)庫單一賬戶清算。

2、明確支出撥付程序

（1）支付方式。按照不同類型的支出，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付，根據(jù)財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算和用款計(jì)劃，預(yù)算單位提出用款申請(qǐng)，由財(cái)政部門向人民銀行國(guó)庫和代理銀行開具支付令，代理銀行根據(jù)支付令通過國(guó)庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人（即商品和勞務(wù)供應(yīng)者，下同）賬戶。適用財(cái)政直接支付方式的支出主要包括財(cái)政統(tǒng)發(fā)的工資和離退休費(fèi)用支出、政府集中采購支出及轉(zhuǎn)移支出等。財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政授權(quán)支付是指預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門的授權(quán)，自行向代理銀行開具支付令，代理銀行根據(jù)支付令，在財(cái)政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)，通過國(guó)庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶或支取現(xiàn)金。實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付的支出主要包括未納入財(cái)政統(tǒng)發(fā)的工資和離退休費(fèi)用支出、分散采購支出及其他零星支出。財(cái)政授權(quán)支付方式包括轉(zhuǎn)賬支付和現(xiàn)金支付。財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的具體支出項(xiàng)目，由財(cái)政部門在改革的具體實(shí)施辦法中規(guī)定。

（2）支付程序。其一，財(cái)政直接支付程序。預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算和用款計(jì)劃提出支付申請(qǐng)，財(cái)政部門對(duì)支付申請(qǐng)審核確認(rèn)后，向代理銀行開具支付令，并通知清算銀行（指辦理國(guó)庫單一賬戶清算業(yè)務(wù)的人民銀行和代理預(yù)算外資金等財(cái)政專戶清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行）。代理銀行根據(jù)支付令及時(shí)將資金支付給收款人，并將當(dāng)日實(shí)際支付的資金，按各預(yù)算用款單位分預(yù)算科目進(jìn)行匯總和清算。其二，財(cái)政授權(quán)支付程序。由財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算下達(dá)月度授權(quán)支付額度，財(cái)政部門將月度授權(quán)支付額度通知預(yù)算單位、代理銀行和清算銀行。預(yù)算單位在月度授權(quán)支付額度內(nèi)向代理銀行開具支付令，代理銀行據(jù)此通過預(yù)算單位的零余額賬戶辦理資金支付，并與國(guó)庫單一賬戶、預(yù)算外資金等財(cái)政專戶進(jìn)行資金清算。

三、兩種制度并行的基本模式和優(yōu)越性

1、基本模式

國(guó)庫集中支付制度是在會(huì)計(jì)核算制度基礎(chǔ)上的進(jìn)一步完善和補(bǔ)充，它的基本模式是：集中支付+統(tǒng)一核算。很明顯，集中支付指國(guó)庫集中支付，統(tǒng)一核算指會(huì)計(jì)核算統(tǒng)一。換句話說，財(cái)政預(yù)算撥款改變了以前的撥款方式，通過國(guó)庫單一賬戶和預(yù)算單位零余額賬號(hào)，以財(cái)政直接支付或授權(quán)直付的方式，將資金直接撥付至商品和勞務(wù)供應(yīng)者，減少了資金的周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高了工作效率，預(yù)防的腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。會(huì)計(jì)核算中心不再設(shè)立實(shí)質(zhì)性質(zhì)的資金賬戶，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對(duì)單位財(cái)會(huì)賬務(wù)的處理，相當(dāng)于單位會(huì)計(jì)的性質(zhì)。

2、優(yōu)越性

（1）保持了會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算的獨(dú)立性和目的性。兩制度并行，發(fā)揚(yáng)了原會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算的優(yōu)點(diǎn)，使單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相對(duì)獨(dú)立，用“財(cái)政人”管理預(yù)算單位財(cái)務(wù)，規(guī)范了單位的財(cái)務(wù)管理制度，強(qiáng)化了財(cái)政資金的支出管理，是對(duì)原實(shí)行會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算目的繼續(xù)維持，而不是否定。

（2）進(jìn)一步強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算資金管理。國(guó)庫集中支付是財(cái)政改革的重要舉措。預(yù)算單位的財(cái)政資金存放在國(guó)庫，減少了庫外資金的無效運(yùn)轉(zhuǎn)，通過會(huì)計(jì)集中核算，兩者相結(jié)合，解決了國(guó)庫、專業(yè)銀行的頻繁資金劃轉(zhuǎn)、結(jié)算和對(duì)賬問題，不但大大提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，從根本上解決了財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，而且強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，推進(jìn)了部門預(yù)算改革步伐，有效防止了對(duì)財(cái)政資金的擠占、挪用和截留，從根本上提高了資金到位速度。

四、兩制度并行下應(yīng)注意的現(xiàn)實(shí)問題

1、部門預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化程度應(yīng)加強(qiáng)

當(dāng)前，有些地方的財(cái)政預(yù)算編制比較粗糙，許多分類沒有細(xì)化到“項(xiàng)”“目”級(jí)，因此給依據(jù)年度預(yù)算逐筆按具體用途提出用款申請(qǐng)，實(shí)行國(guó)庫集中支付帶來一定的不便。其次是因?yàn)椴块T預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)，過多的預(yù)算調(diào)整，追加或減少，直接影響國(guó)庫集中支付制度的施行。

2、會(huì)計(jì)核算職能的再次轉(zhuǎn)換（通俗講“退賬”）成為國(guó)庫集中支付改革的瓶頸

一是思想觀念的轉(zhuǎn)換。預(yù)算單位已習(xí)慣了會(huì)計(jì)集中核算的模式，許多人思想模糊認(rèn)為是財(cái)政部門“瞎折騰”。二是“退賬”方式的選擇。考慮到有些地方預(yù)算單位人員少等因素，“退賬”方式成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

3、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，社會(huì)基礎(chǔ)條件制約嚴(yán)重

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件制約，一些縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息網(wǎng)絡(luò)條件、銀行網(wǎng)點(diǎn)的布局以及商家POSS機(jī)的配置等等嚴(yán)重不足，基層服務(wù)商結(jié)算手段單一，銀行現(xiàn)代化服務(wù)水平亟需改善，這也是預(yù)算單位國(guó)庫集中支付改革需要注意的問題之一。

[1]劉北華：事業(yè)單位國(guó)庫集中支付的會(huì)計(jì)核算[J].財(cái)會(huì)通訊，2011（13）.

[2]溫晶：大型企業(yè)會(huì)計(jì)集中核算制利弊分析[J].會(huì)計(jì)之友，2011（34）.