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        綜合保稅區(qū)建設(shè):新時期對外開放的新高地

        2013-03-27 19:19:44陳凱杰商務(wù)部政策研究室
        對外經(jīng)貿(mào)實務(wù) 2013年6期
        關(guān)鍵詞:保稅貿(mào)易

        ■ 陳凱杰 商務(wù)部政策研究室

        黨的十八大提出,要“實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略”部署,“形成引領(lǐng)國際經(jīng)濟合作和競爭的開放區(qū)域”。為此,我們對當前各地大力推進的綜合保稅區(qū)建設(shè)做一梳理,探討新時期對外開放戰(zhàn)略和開放區(qū)域建設(shè)的重點與路徑。

        一、綜合保稅區(qū)建設(shè)發(fā)展的基本情況

        綜合保稅區(qū)(以下簡稱綜保區(qū))是設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)的具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域,基本實現(xiàn)了保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)等多種功能的疊加,是目前開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡化的特殊開放區(qū)域。綜保區(qū)參照保稅港區(qū)管理,可開展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù),享有的優(yōu)惠政策包括:(1)國外貨物入?yún)^(qū)保稅;(2)國內(nèi)貨物入?yún)^(qū)視同出口,實行退稅;(3)區(qū)內(nèi)企業(yè)之間貨物交易不征增值稅和消費稅。日前公布的《國務(wù)院關(guān)于促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2012〕58號)提出,現(xiàn)有5類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域(出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)和符合條件的保稅區(qū))將逐步整合成綜保區(qū),使之成為引導(dǎo)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。

        當前,綜保區(qū)建成運行時間雖短,但發(fā)展速度快,吸引輻射力強,在健全保稅加工與保稅物流功能、增強產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)、拉動地方外向型經(jīng)濟等方面,取得了積極進展:一是成長為對外貿(mào)易發(fā)展的重要支點。上海、蘇州、重慶(西永)綜保區(qū)的進出口貿(mào)易均占到當?shù)赝赓Q(mào)的1/4強。運行僅一年的成都高新綜保區(qū)和鄭州新鄭綜保區(qū)的年進出口貿(mào)易額有望超過200億美元,約占四川和河南全省外貿(mào)的40%和50%。保稅加工與保稅物流功能兼?zhèn)?,使綜保區(qū)在匯聚要素商品、開拓國際市場方面有明顯優(yōu)勢。二是助推產(chǎn)業(yè)合理布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。各地綜保區(qū)大都在原有出口加工區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等基礎(chǔ)上籌建,規(guī)劃面積5-7平方公里(重慶西永綜保區(qū)規(guī)劃面積達10.3平方公里)。相對傳統(tǒng)出口加工區(qū)(約2平方公里左右)而言,中西部地區(qū)的綜保區(qū)能以更為充裕的資源和空間承接投資和訂單轉(zhuǎn)移。成都、重慶、鄭州等地依托富士康、英特爾、惠普及其配套企業(yè)集群,形成了以電子信息技術(shù)產(chǎn)品加工組裝為主的全產(chǎn)業(yè)鏈布局。東部沿海以上海、蘇州綜保區(qū)為代表,重心逐步從保稅加工向研發(fā)設(shè)計、維修檢測、現(xiàn)代物流、國際航運集拼、融資租賃等服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移,如昆山綜保區(qū)新建超過30萬平米的保稅物流倉庫,2011年保稅物流貨物出入庫683億美元,吸引了宏基和惠普等公司在區(qū)內(nèi)設(shè)立零配件供應(yīng)分撥中心和備件中心。天津濱海新區(qū)綜保區(qū)依托空客320組裝項目,吸引配套零部件企業(yè)進駐,大力發(fā)展航空產(chǎn)業(yè),技術(shù)外溢效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。三是深化了開放型經(jīng)濟的體制創(chuàng)新。各地因地制宜,在細化完善綜保區(qū)政策、管理、服務(wù)等方面做了一些探索,為創(chuàng)新開放模式積累了經(jīng)驗。上海將浦東機場綜保區(qū)、外高橋保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)集中于綜保區(qū)管委會統(tǒng)一管理,園區(qū)間通關(guān)便利、功能互補,如通過外高橋保稅區(qū)解決了非保稅和保稅貨物的出入管理問題,彌補了綜保區(qū)對境內(nèi)區(qū)外商品交易的繁瑣不便。蘇州高新區(qū)綜保區(qū)打破傳統(tǒng)封關(guān)運行模式,通過“電子圍網(wǎng)”,利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段對分屬不同地域的綜保區(qū)北區(qū)和東區(qū)實施監(jiān)管,并計劃沿用此模式與吳中、吳江、常熟三個出口加工區(qū)共同整合成蘇州綜保區(qū),形成“一區(qū)四片”的發(fā)展格局。

        綜保區(qū)在快速發(fā)展的同時,也遇到一些瓶頸和困難,主要有以下兩方面:

        其一,保稅加工領(lǐng)域,迫切需要解決全球價值鏈高端環(huán)節(jié)包括研發(fā)設(shè)計、維修檢測業(yè)務(wù)的落區(qū)問題。如有企業(yè)反映,研發(fā)生物制藥入?yún)^(qū)一些藥材、器械,最后可能只出口一個藥方或產(chǎn)品配方,難以通過正常的海關(guān)保稅核銷,目前僅上海綜保區(qū)在試點解決此類問題。綜保區(qū)維修業(yè)務(wù)目前只限于國內(nèi)出口產(chǎn)品的復(fù)進口維修,內(nèi)銷產(chǎn)品返區(qū)維修和跨國公司在其他國家生產(chǎn)的產(chǎn)品集中維修剛剛啟動試點,尚未全面展開。天津濱海新區(qū)綜保區(qū)反映,目前僅對區(qū)內(nèi)從事飛機發(fā)動機維修業(yè)務(wù)的古德里奇公司予以個案批準,希望放開綜保區(qū)內(nèi)飛機維修業(yè)務(wù)的限制,以便吸引航空零部件及配套服務(wù)企業(yè)入駐。

        其二,保稅物流領(lǐng)域,迫切需要解決貿(mào)易、金融、物流服務(wù)便利化問題。受國內(nèi)市場巨大潛力的吸引,綜保區(qū)企業(yè)逐漸由專接出口加工轉(zhuǎn)為兼顧出口加工和國內(nèi)銷售,而區(qū)內(nèi)企業(yè)內(nèi)銷產(chǎn)品缺乏一般貿(mào)易資格,且不能作為一般納稅人開具增值稅發(fā)票,須在區(qū)外另行設(shè)立企業(yè)從事商貿(mào)活動,增加了經(jīng)營成本。同時,區(qū)內(nèi)企業(yè)尚無法開立離岸結(jié)算賬戶,投融資服務(wù)功能欠缺,難以滿足跨國公司財務(wù)管理和資金調(diào)撥需要。隨著投資和訂單向內(nèi)地轉(zhuǎn)移,東部沿海與中西部地區(qū)之間貨物跨關(guān)區(qū)移動將迅速增多,但目前不同關(guān)區(qū)的特殊監(jiān)管區(qū)域尚未實現(xiàn)保稅貨物自由流動。此外,有企業(yè)提出,希望綜保區(qū)能夠進一步簡化監(jiān)管流程,提高貿(mào)易便利化水平。

        二、從綜保區(qū)看未來對外開放新高地的戰(zhàn)略布局

        (一)確立體制、功能創(chuàng)新的新開放特區(qū)

        改革開放三十多年來,我國已批準設(shè)立了120多個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū),以及眾多的開發(fā)區(qū)、合作區(qū)、實驗區(qū)和示范區(qū),覆蓋全國各地,政策、定位、功能等往往各種各樣,目前雖基本趨同,但重復(fù)建設(shè)、彼此競爭加劇,不利于有效發(fā)揮我國競爭優(yōu)勢。各地普遍要求,把綜保區(qū)轉(zhuǎn)型為對外開放的新平臺。從現(xiàn)行體制看,綜保區(qū)急需有前瞻性的突破和創(chuàng)新,通過體制創(chuàng)新和功能創(chuàng)新,特別是政策集成創(chuàng)新和體制開放創(chuàng)新,打造開放的新高地??煽紤]選取一個或數(shù)個特定區(qū)域,賦予產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、金融等綜合體制創(chuàng)新和全面開放任務(wù),探索集成國家競爭優(yōu)勢、鞏固戰(zhàn)略發(fā)展機遇、引領(lǐng)區(qū)域科學發(fā)展的政策演進路徑。在規(guī)劃建設(shè)好現(xiàn)有綜保區(qū)的同時,可在部分省市試點開發(fā)區(qū)、合作區(qū)與綜保區(qū)功能疊加,開展自由貿(mào)易特區(qū)試點,賦予全方位的貿(mào)易投資自由化政策,創(chuàng)新監(jiān)管模式、精簡綜合稅負,實現(xiàn)人員、商品、資本、服務(wù)的自由進出。

        (二)形成更具活力和競爭力的對外貿(mào)易增長極

        前不久召開的全國兩會審議通過的政府工作報告,明確要求堅持把穩(wěn)定出口和擴大進口結(jié)合起來,推動對外貿(mào)易從規(guī)模擴張向質(zhì)量效益提高轉(zhuǎn)變;從成本和價格優(yōu)勢向綜合競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)變,促進形成以技術(shù)、品牌、質(zhì)量、服務(wù)為核心的出口競爭新優(yōu)勢。2012年前三季度,我國液晶顯示板和集成電路累計出口610億美元,增長34.8%,增長動力來自企業(yè)創(chuàng)新力的提升。如蘇州綜保區(qū)的名碩電腦為WIN8新產(chǎn)品提供電子電路研發(fā)設(shè)計服務(wù);昆山綜保區(qū)的神達集團從筆記本電腦代工成功轉(zhuǎn)型至生產(chǎn)自主品牌強固型電腦(野外軍用)。新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn),將持續(xù)推動電子信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。為此,應(yīng)根據(jù)市場和企業(yè)需求,制定有利于設(shè)計、品牌、營銷等業(yè)務(wù)發(fā)展的扶持政策,創(chuàng)造條件吸引電子信息技術(shù)企業(yè)設(shè)立區(qū)域乃至全球研發(fā)中心、售后服務(wù)中心、結(jié)算中心和物流分撥中心。

        (三)堅持梯度開放形成區(qū)域開放特色

        東部沿海和中西部地區(qū)資源稟賦不同,經(jīng)濟發(fā)展水平有差異,在開放區(qū)域的政策設(shè)計上要體現(xiàn)多層次、多元化,預(yù)留足夠的調(diào)配空間。要堅持分類指導(dǎo),統(tǒng)籌推進不同地區(qū)的加工貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易發(fā)展,鼓勵東部沿海和中西部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)配套、資金結(jié)算、物流分撥等環(huán)節(jié)加強合作,主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈上下游的垂直分工。要繼續(xù)加大對中西部地區(qū)二線城市和邊境城市的政策和資金傾斜力度,支持其擴大對外開放,構(gòu)建沿邊和內(nèi)陸外向型經(jīng)濟帶。同時,要創(chuàng)造條件,鼓勵各地因地制宜,合理規(guī)劃開放區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局,培育和引進特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)集群,促進戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。如天津濱海新區(qū)綜保區(qū)依托大飛機組裝項目,與國內(nèi)西安、沈陽等地加強航空技術(shù)合作,引進國外航空零部件企業(yè),積極發(fā)展上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè),形成了特色經(jīng)濟區(qū)。

        (四)推進國內(nèi)國際兩個市場的均衡聯(lián)動

        實踐表明,較為理想的開放型區(qū)域,應(yīng)能靈活應(yīng)對國際國內(nèi)兩個市場的變化。因此,不能將綜保區(qū)僅視為發(fā)展外貿(mào)的區(qū)域,還應(yīng)將它們建設(shè)成為內(nèi)貿(mào)流通的重要節(jié)點。上海、蘇州綜保區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)的經(jīng)驗表明,有效連接國際國內(nèi)兩個市場的關(guān)鍵是消除進口及流通環(huán)節(jié)中的政策性制約因素,發(fā)揮重點開放口岸和港口的“進、出、轉(zhuǎn)”優(yōu)勢,全力打造專業(yè)化、國際化的市場交易及電子商務(wù)平臺,完善大宗商品儲運及期貨保稅交割功能,推動商品進口-分撥-配送-展銷、零售的全流程便利化。上海、蘇州綜保區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)均重視并規(guī)劃建設(shè)了大型保稅交易市場、商貿(mào)集散區(qū)和物流配送區(qū),吸引國內(nèi)外知名物流企業(yè)進駐,展示展銷高檔化妝品、食品、紅酒、機械設(shè)備等,促進了國際國內(nèi)市場的有效對接。從發(fā)展趨勢看,我國將很快成為全球最重要的消費市場,重要消費品進口將成為影響內(nèi)外經(jīng)濟貿(mào)易平衡的重要因素。實現(xiàn)國際國內(nèi)市場的均衡聯(lián)動,不僅是供需總量平衡與調(diào)控的需要,也是降低流通成本和平抑價格的需要,因此應(yīng)盡快建成以我為主、面向全球的貿(mào)易管網(wǎng)和操作平臺,建立國際大宗商品儲運及交易網(wǎng)絡(luò),推動進口、分撥、展銷、零售的全流程信息化,為健全國內(nèi)市場體系,引導(dǎo)資源優(yōu)化配置創(chuàng)造條件。

        三、政策建議

        第一,順應(yīng)全球價值鏈調(diào)整和跨國直接投資特點,抓緊完善開放區(qū)域的服務(wù)功能。抓好國發(fā)〔2012〕58號文的落實工作,繼續(xù)研究制定綜合保稅區(qū)的管理辦法和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引,盡快出臺綜保區(qū)開展研發(fā)、檢測、維修等業(yè)務(wù)的保稅監(jiān)管政策及操作流程。在蘇州綜保區(qū)和天津濱海新區(qū)綜保區(qū)進行全球維修檢測中心試點工作,協(xié)調(diào)落實相關(guān)稅收、環(huán)保、進出口檢驗檢疫、監(jiān)管賬冊核銷等配套政策。同時,對于綜保區(qū)開展一般貿(mào)易和進口內(nèi)銷等業(yè)務(wù),可借鑒上海等地的做法,給予一定的政策扶持。

        第二,適時在部分綜保區(qū)啟動新一輪擴大開放試點。建議按照“一線放開、二線便捷、區(qū)內(nèi)自由”的基本原則,在上海綜保區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)開展“自由貿(mào)易園區(qū)”試點,區(qū)內(nèi)實行特殊的外匯政策,允許企業(yè)試點離岸賬戶、增加專用賬戶的貿(mào)易融資和理財功能,實行更為寬松的外匯核銷政策,開展離岸金融試點。支持兩地開展集裝箱集拼中轉(zhuǎn)、船舶保稅登記,以及融資租賃等業(yè)務(wù),全面提升口岸與港口的國際化水平。支持兩地的保稅港區(qū)建設(shè)進口貿(mào)易促進創(chuàng)新示范區(qū),鼓勵發(fā)展國際貿(mào)易、現(xiàn)代物流、航運金融和制造研發(fā)融合集成的商務(wù)模式,進一步做大做優(yōu)進口貿(mào)易服務(wù)平臺,集聚以國際貿(mào)易業(yè)務(wù)為主導(dǎo)的國際性、區(qū)域性跨國公司總部和運營總部。

        第三,引導(dǎo)東部和中西部的綜保區(qū)加強產(chǎn)業(yè)鏈合作。支持蘇州、鄭州、成都、重慶等地綜保區(qū)圍繞電子信息技術(shù)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進行合作,支持天津濱海新區(qū)綜保區(qū)與西安、沈陽、成都開展航空儀器設(shè)備制造、檢測維修等方面的合作。加快發(fā)展關(guān)區(qū)之間的保稅物流、展示營銷、分撥配送、電子商務(wù)等綜合業(yè)務(wù)。鼓勵地方依托整合后的綜保區(qū)和保稅港區(qū),全力打造高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)保稅加工和物流基地,吸引國內(nèi)外大型企業(yè)設(shè)立研發(fā)中心、維修檢測中心、國際采購和分銷中心。推動有關(guān)地區(qū)和城市加強協(xié)作,共享智力資源,促進新材料、新能源、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、汽車零部件、高端裝備等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,形成優(yōu)勢互補、輻射聯(lián)動的良好局面。

        第四,繼續(xù)推進加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級。在監(jiān)管方式、監(jiān)管平臺、審核流程等方面進行管理創(chuàng)新,加強企業(yè)誠信體系建設(shè),全面實施區(qū)內(nèi)企業(yè)分類監(jiān)管和風險管理措施,減少或簡化對區(qū)內(nèi)物流操作的監(jiān)管環(huán)節(jié),以對企業(yè)的監(jiān)管為主,輔以對貨物的抽查監(jiān)管,將環(huán)保、安全生產(chǎn)、能耗、用工、設(shè)備水平等指標納入加工貿(mào)易企業(yè)經(jīng)營狀況與生產(chǎn)能力核查范圍,健全準入管理。全面實施加工貿(mào)易信息化管理,推行加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)審批監(jiān)管平臺,由商務(wù)、銀行、海關(guān)、外匯等部門在同一網(wǎng)絡(luò)平臺審批監(jiān)管?!?/p>

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