楊 光
(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院,河南 鄭州 450015)
新型城鎮(zhèn)化是與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相對而言,其“新”主要體現(xiàn)在由過去以政府為主導(dǎo),片面注重追求城市規(guī)模擴大、人口數(shù)量增長及空間擴張,轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥茖W(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以新型產(chǎn)業(yè)以及信息化為推動力,追求人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。河南省在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化過程中,雖然速度較快,但無論與全國平均水平相比,還是與中部六省相比,城鎮(zhèn)化水平仍然偏低。在發(fā)展大城市與建設(shè)小城鎮(zhèn)的思路上還有所偏頗,推進城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展過程中還存在體制機制矛盾。新型城鎮(zhèn)化要在中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中充分發(fā)揮引領(lǐng)和主導(dǎo)作用才能使新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)作用得到更有效保障。因此,深入分析制約河南省發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的制約因素,具有十分重要的現(xiàn)實意義。
人口狀況對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響至關(guān)重要,新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵指標之一就是實現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)村人口的絕對減少,城鎮(zhèn)人口的集聚程度是衡量城鎮(zhèn)化水平的重要尺度,隨著城鎮(zhèn)容量的不斷擴充,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度的不斷更新,必然使大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚。但是,河南省存在著人口壓力較大、人地矛盾突出等問題,由于農(nóng)村勞動力的大量過剩,農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移規(guī)模往往大于城市的吸納能力。2011年,河南省人口總數(shù)為1.0489億人,其中城鎮(zhèn)人口4255萬人,農(nóng)村人口6234萬人,59%的人口都生活在農(nóng)村,即使在城鎮(zhèn)人口中,還有相當(dāng)一部分是農(nóng)業(yè)戶籍人口,如此龐大的農(nóng)村人口數(shù)量對發(fā)展新型城鎮(zhèn)化是一個很大的制約。同時,河南省勞動力文化素質(zhì)偏低。受過初中教育的人口數(shù)量最多,所占比重最大,占49.4%,其次是小學(xué)教育程度的人口占25.4%,而大專及以上文化程度的人口所占比很小,僅為4.7%。根據(jù)國家統(tǒng)計局2008年的抽樣調(diào)查顯示,河南省15歲以上人口中文盲占比為7.4%,分別高于廣東、湖南省3.4個和1.5個百分點,高中以上文化程度的人口僅占18.2%,低于全國平均水平2.2個百分點,分別低于廣東、山東、湖南、湖北省5.8個、1.6個、3.4個和5.9個百分點。2008年河南省每萬名人口中擁有的專業(yè)技術(shù)人才數(shù)為134人,比全國平均水平少40人,不僅低于山東、江蘇和浙江等省,也低于中部和周邊的湖南、湖北、江西和河北等省。
新型城鎮(zhèn)化過程中,需要投入巨額公共資金和建設(shè)資金,而且要保證持續(xù)性投入,這就給新型城鎮(zhèn)化資金供給帶來很大的挑戰(zhàn)。資金的約束主要體現(xiàn)在兩個方面,一是資金總量的約束,對于資金總量,雖然近年來河南省經(jīng)濟保持了較好的發(fā)展態(tài)勢,積累不斷增加,但各方面事業(yè)的發(fā)展都需要資金的支持,新型城鎮(zhèn)化作為河南省事業(yè)的一部分,其資金來源必然會受到資金總量的制約。作為全國第一人口大省,且生產(chǎn)力水平較低的欠發(fā)達省份,人均GDP只有20477元,僅相當(dāng)于全國平均水平的81.3%,地方財政一般預(yù)算收入1126億元,人均財政收入1133元,全國倒數(shù)第一。據(jù)有關(guān)方面研究,近年來每增加一個城鎮(zhèn)人口,至少需要10萬元的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資,包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)等。照此計算,到2020年,河南省要實現(xiàn)50%的城鎮(zhèn)化目標,至少需要1.3萬億的城市建設(shè)投資。如果再加上社會保障、義務(wù)教育和醫(yī)療等方面的投入,所需財力更是驚人。二是資金結(jié)構(gòu)的約束。新型城鎮(zhèn)化資金結(jié)構(gòu)主要由公共資金與建設(shè)資金組成,新型城鎮(zhèn)化最大的資金約束來自于公用事業(yè)的建設(shè)資金,既涵蓋城市的供水、供氣、供熱、供電和公共交通等,還包括其他公共服務(wù)資金,財政主體與市場主體都不能輕易的提供和滿足,因此河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程嚴重受到資金結(jié)構(gòu)的制約。
城鎮(zhèn)化是各種要素資源不斷積聚和再配置的過程,城鎮(zhèn)的形成和發(fā)展對自然資源及生產(chǎn)要素有著很強的依賴性,城市發(fā)展的規(guī)模、數(shù)量以及速度要受到資源條件的約束。與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化粗放使用各種資源模式相比,新型城鎮(zhèn)化雖然更講求資源的集約使用,但河南省面臨的卻是資源稀缺的現(xiàn)實。
1.礦產(chǎn)資源后備不足。河南省人均礦產(chǎn)資源占有量僅為全國平均水平的1/4,由于長期以來的過度開發(fā),后備資源緊缺。鐵礦石基本依賴從國外進口和從其他省購進,全省石油儲量的2/3已經(jīng)消耗,天然氣則消耗了一半以上,鋁土礦也只能滿足14年的開發(fā)需求。
2.土地資源緊張。河南省人均耕地面積只相當(dāng)全國平均水平的87.7%。耕地每公頃平均占有量4620立方米,相當(dāng)全國每公頃平均水平的1/5,居全國第22位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地的矛盾十分突出,用地控制將越來越嚴,勢必會使城鎮(zhèn)化始終處于嚴格的土地約束環(huán)境中。
3.水資源短缺。河南省地表水資源人均占有量為366立方米,人均水資源占有量約相當(dāng)于全國平均水平的1/5,是水資源比較貧乏的省區(qū)之一,遠遠低于國際公認的1700立方米人均水資源緊張警戒線。全省絕大部分城市都屬于缺水或嚴重缺水城市。據(jù)測算,一個城市人口的平均用水量是農(nóng)村人口的3倍以上,伴隨著城市化進程的加快,也必然導(dǎo)致全省城市用水量的激增,再加上工業(yè)用水量的不斷增加,使水資源供需矛盾日益尖銳,水資源短缺將成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。
此外,河南省經(jīng)濟增長方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)裝備水平和管理落后,2005年以來單位GDP能耗均高出全國平均水平的10%以上,對資源的利用率較低,更加劇了資源的供需矛盾。
工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基本動力,第三產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的有力支撐。城鎮(zhèn)化先由工業(yè)的發(fā)展啟動和加速,再到二、三產(chǎn)業(yè)的共同推動,最后過渡到主要依靠第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和逐步成熟。2009年,河南省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為14.3∶56.6∶29.1,與全國平均水平相比,第一產(chǎn)業(yè)比重過高、第三產(chǎn)業(yè)比重過低,其中,第一產(chǎn)業(yè)高出全國4.7個百分點,分別高于廣東、山東、江蘇、浙江四省9.2個、4.8個、7.9個和9.2個百分點。第三產(chǎn)業(yè)低于全國平均水平13.5個百分點,分別低于廣東、浙江、江蘇、山東省16.5個、13.9個、10.4個和5個百分點;與中部及周邊省份相比,分別低于湖北、湖南、江西、安徽、河北省11.4個、11.7個、5.2個、7.2個和5.7個百分點。由于河南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低,吸納就業(yè)的能力較弱,大量農(nóng)民工被迫到外省打工,這將在很大程度上制約河南省新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速發(fā)展。
作為一個近億人口的大省,城市規(guī)模結(jié)構(gòu)明顯不合理,大城市發(fā)育不足,中小城市規(guī)模普遍偏小。河南省有地級和縣級市共計38個,其中只有鄭州和洛陽兩座特大城市,大城市有7個,中等城市有12個,小城市有17個。而鄭州作為中心城市規(guī)模優(yōu)勢不突出,首位度不高,2008年鄭州市的經(jīng)濟首位度僅為16.3%,位居中部省會城市之末,分別比武漢、長沙、南昌、太原、合肥在本省的首位度低18.7、10.6、9.3、4.9和2.5個百分點。全省中等城市數(shù)量偏少,承上啟下的節(jié)點作用不夠突出,豫東、豫南、豫西、豫北地區(qū)由于城市實力不強、服務(wù)功能不完善、承載能力弱等問題,尚未形成重量級的、輻射帶動作用較強的地區(qū)性中心城市??h級市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度高,城鎮(zhèn)間互補性差,經(jīng)濟聯(lián)系不緊密,城鎮(zhèn)體系帶動區(qū)域整體發(fā)展的功能不強。作為河南省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要增長極和動力源,其有限的輻射和帶動作用難以徹底改變河南省城鎮(zhèn)化總體水平滯后的狀況。同時,在河南省城鎮(zhèn)的宏觀區(qū)域布局上還存在城市數(shù)量偏少、鄉(xiāng)村太多、建制鎮(zhèn)規(guī)模太小等主要問題。城市內(nèi)部功能分區(qū)混亂,城市核心區(qū)、中間區(qū)、邊緣區(qū)、郊區(qū)和郊縣的關(guān)系不清,致使城市盲目外擴,“攤大餅”,這也是“城中村”現(xiàn)象發(fā)生的重要原因之一。
雖然河南省在城鎮(zhèn)化方面進行了一些有益探索和實踐,但從總體上看,體制機制創(chuàng)新相對滯后,與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的客觀要求不相適應(yīng),尤其是農(nóng)民進城門檻仍然較高,進城務(wù)工農(nóng)民仍然難以融入城市。
一是農(nóng)地制度制約?,F(xiàn)行農(nóng)地制度實行承包經(jīng)營權(quán)30年不變,對穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)業(yè)起到重要作用,但在農(nóng)地兩權(quán)分離情況下,土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不明晰和土地流轉(zhuǎn)制度的不健全,阻礙了新型城鎮(zhèn)化的進程。
二是戶籍制度的制約。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度改革進程緩慢,并未從根本上改變農(nóng)民與市民在地位、身份、就業(yè)、住房、補貼勞保和福利等方面仍存在著不平等問題,無疑影響了農(nóng)民的市民化。
三是就業(yè)制度的制約。自20世紀50年代初開始實行的勞動用工制度,原則上只負責(zé)城鎮(zhèn)非農(nóng)人口在城市的就業(yè)安置,不允許農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)就業(yè)。近年來,農(nóng)民就業(yè)環(huán)境有所改善,但仍然不夠?qū)捤伞2糠执笾谐鞘袨榱吮Wo本地勞動力就業(yè),實施了對外來勞動力就業(yè)的各種限制政策,設(shè)置各種障礙,且有愈演愈烈之勢。
四是社會保障制度制約。受經(jīng)濟發(fā)展水平制約,河南省城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)及工傷保險等社會保障覆蓋面均低于全國平均水平,且社會保障水平較低,保障能力較弱,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險才剛剛試點。目前在河南省廣大的農(nóng)村,社會保障體系還沒有完全建立起來,土地已成為農(nóng)村勞動力的唯一失業(yè)保障和養(yǎng)老保險,農(nóng)村剩余勞動力離開土地進城后,將處于毫無保障的真空地帶,一旦失業(yè),基本生活就難以保障。
五是城鄉(xiāng)教育制度制約。由于城鎮(zhèn)教育制度中存在一些不合理的限制性規(guī)定,使得許多農(nóng)村勞動力往往在進程務(wù)工經(jīng)商或在家照顧子女之間猶豫徘徊,這方面的考慮和擔(dān)憂,已成為一部分農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的嚴重障礙。
經(jīng)濟社會的快速發(fā)展極大地改善了人們的生活,但也帶來了前所未有的環(huán)境問題,水體污染、空氣污染、噪聲污染及其他污染不斷增加,隨著工業(yè)化的進一步發(fā)展,環(huán)境容量和可用的環(huán)境資源日益減少,環(huán)境壓力越來越大。河南省長期以來形成的以紡織、印染、化工為主的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),對環(huán)境的影響至今仍不可低估。河南省地處內(nèi)陸,人口密度大,發(fā)展方式粗放,環(huán)境承載量不斷下降,環(huán)境污染十分嚴重,已接近環(huán)境承載的極限,污染減排壓力持續(xù)增大,經(jīng)濟快速發(fā)展與環(huán)境容量不足的矛盾越來越突出。2011年全省一項污染排放指標氮氧化物排放量不降反升,地表水環(huán)境質(zhì)量按新標準評價為中度污染,給“十二五”減排工作帶來巨大挑戰(zhàn)。此外,重金屬、機動車尾氣、灰霾等新污染問題不斷凸顯。當(dāng)前,一些企業(yè)社會責(zé)任缺失,污染治理設(shè)施不能正常運行、超標排污、違法建設(shè),以種種手段刻意逃避環(huán)境監(jiān)管,突發(fā)環(huán)境事件時有發(fā)生,給防范環(huán)境風(fēng)險、維護環(huán)境安全帶來巨大壓力。環(huán)境問題使城鎮(zhèn)居民的身心健康受到損害,生活質(zhì)量下降,人力資本的可持續(xù)發(fā)展也受到影響,這些都無形中制約了河南省新型城鎮(zhèn)化的進程。
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