李 強(qiáng)

（南京大學(xué)，江蘇 210019）

當(dāng)前，按照中央的統(tǒng)一決策部署，全國各地區(qū)各部門正在積極穩(wěn)妥分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。要在將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等類別的基礎(chǔ)上，對不同類別事業(yè)單位實(shí)施不同的改革和管理方式。其中，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革先期已經(jīng)廣為實(shí)踐。

一、改革實(shí)踐

事實(shí)上，在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）及其相關(guān)配套政策文件印發(fā)前，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革已在不斷推進(jìn)。從改革實(shí)踐看，此項(xiàng)改革主要采取自上而下推動(dòng)或者自下而上探索的辦法進(jìn)行。

（一）自上而下的推動(dòng)①需要指出的是，從下級(jí)政府的角度看，只要上一級(jí)政府部署的改革，都是自上而下推動(dòng)的。而這里基于中央與地方的區(qū)分，僅指中央自上而下統(tǒng)一部署在全國范圍內(nèi)推進(jìn)的改革。

從20世紀(jì)末以來，中央采取印發(fā)指導(dǎo)性文件、自上而下地在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一部署推動(dòng)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革。如1999年，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔1999〕37號(hào)文件印發(fā)了地質(zhì)勘查單位改革的方案。同年，國辦發(fā)〔1999〕101號(hào)文件明確了工程勘察設(shè)計(jì)單位改革的政策措施。2000年，對兩類從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)單位改革進(jìn)行了部署：一類是應(yīng)用型科研機(jī)構(gòu)，還有一類為會(huì)計(jì)師（審計(jì)）事務(wù)所、財(cái)會(huì)咨詢公司、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所，各種資產(chǎn)評估、價(jià)格鑒證、工程造價(jià)審計(jì)（審核、咨詢）等經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2005〕14號(hào)）明確了從事文化生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的要求和政策，改革對象包括其他藝術(shù)院團(tuán)，一般出版單位和文化、藝術(shù)、生活、科普類等報(bào)刊社，以及新華書店、電影制片廠、影劇院、電視劇制作單位和文化經(jīng)營中介機(jī)構(gòu)，黨政部門、人民團(tuán)體、行業(yè)組織所屬事業(yè)編制的影視制作和銷售單位。中發(fā)〔2011〕5號(hào)文件明確的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位具體指的是所提供的產(chǎn)品或服務(wù)可以由市場配置資源、不承擔(dān)公益服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位，這類單位要逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)或撤銷，今后也不再批準(zhǔn)設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位。

（二）自下而上的探索

除按照中央統(tǒng)一部署推進(jìn)外，地方政府還結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，主動(dòng)探索從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革。以江蘇省為例，2002年6月，省交通廳印發(fā)了《全省公路、航道機(jī)構(gòu)事企分開的指導(dǎo)意見》（蘇交法〔2002〕29號(hào)），要求將省、市、縣三級(jí)公路、航道機(jī)構(gòu)所屬的工程、養(yǎng)護(hù)、三產(chǎn)等生產(chǎn)性、經(jīng)營性、服務(wù)性單位與公路、航道管理機(jī)構(gòu)完全脫鉤，使其成為企業(yè)，參與公路、航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)市場的競爭。同年11月，省委辦公廳、省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于開展清理整頓黨政機(jī)關(guān)所辦賓館（飯店、招待所）和培訓(xùn)中心工作的實(shí)施意見》（蘇辦發(fā)〔2002〕31號(hào)），明確除省委、人大、政府、政協(xié)原有培訓(xùn)、接待基地分別保留，公安、檢察、法院和省以下垂直管理部門經(jīng)批準(zhǔn)適當(dāng)保留一處培訓(xùn)、接待基地外，原則上取消省級(jí)黨政機(jī)關(guān)所辦各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)基地。今后黨政機(jī)關(guān)不得再興建、經(jīng)營賓館（飯店、招待所）和各類培訓(xùn)中心，正在興建的培訓(xùn)中心基地改為機(jī)關(guān)或事業(yè)單位辦公用房。2003年1月，省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省城市市政公用事業(yè)改革的意見》（蘇政發(fā)〔2003〕9號(hào)），對生產(chǎn)性、經(jīng)營性和作業(yè)性城市市政公用事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作進(jìn)行了全面部署，明確了推進(jìn)改革的政策措施，規(guī)定各地城市市政公用行業(yè)不得新設(shè)事業(yè)單位，現(xiàn)有事業(yè)單位不得新增事業(yè)性質(zhì)人員。在總結(jié)市縣做法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2004年7月，召開了省屬事業(yè)單位改革動(dòng)員會(huì)，以省委辦公廳、省政府辦公廳名義出臺(tái)了《關(guān)于省屬生產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革實(shí)施意見》（蘇辦發(fā)〔2004〕20號(hào)），標(biāo)志著省屬從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革正式啟動(dòng)，并于2005年底基本結(jié)束此項(xiàng)改革。13個(gè)省轄市從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革也已基本完成。截止2007年底，全省共有3243家從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位進(jìn)行了改革，其中撤銷1164家，轉(zhuǎn)企改制2079家（江蘇省發(fā)展和改革委員會(huì)，2008）。

二、理論解釋

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，形成于計(jì)劃時(shí)代的我國國有部門作了重大調(diào)整，不僅大刀闊斧地實(shí)施了國有企業(yè)改革，而且積極推動(dòng)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革，并且國有企業(yè)改革的諸多理念和做法為從事生產(chǎn)經(jīng)營事業(yè)單位改革所借鑒、效仿。因此，有關(guān)國有企業(yè)改革的理論研究成果，對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革也具有解釋力，運(yùn)用相關(guān)理論可以分析從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的動(dòng)因。主要有以下三種代表性的見解：

（一）問題導(dǎo)向論

在一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者看來，國有企業(yè)之所以要改革，就是要解決國有企業(yè)存在的“所有者缺位”①國有企業(yè)從理論上講是屬于全體民眾的，全體民眾又將所有權(quán)委托給國家，政府及其部門則代表國家行使所有者的職能，但當(dāng)科層制下政府官員的激勵(lì)與國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績幾無關(guān)聯(lián)時(shí)，政府官員也就沒有動(dòng)力去真正監(jiān)督國有企業(yè)的經(jīng)營狀況。特別是在國資委成立前存在一家國有企業(yè)有多個(gè)政府主管部門的情況下，更是難以從制度上保證對國有企業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的有效性，從而出現(xiàn)了國有企業(yè)“所有者缺位”的問題。和信息不對稱②由于國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)自下而上多層級(jí)代理、自上而下多層級(jí)委托的特征，“委托——代理”鏈過長，難免造成代理人對上負(fù)責(zé)但對下不負(fù)責(zé)的狀況，影響國有企業(yè)制度績效。參見石磊：《國有企業(yè)的委托——代理結(jié)構(gòu)與制度改進(jìn)》，《管理世界》1997年第2期，第125-132頁。等制度性問題，放權(quán)讓利、承包經(jīng)營、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)等改革舉措，都是為克服國有企業(yè)存在的弊端而設(shè)計(jì)推行的（石磊，1992）。從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的主要目的，也是為了克服這些單位存在的市場壟斷、缺乏競爭、人浮于事、效率低下等問題。就是說，只有通過改革，才能徹底克服此類單位制度性的弊端，使其真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場主體。

（二）動(dòng)態(tài)過程論

學(xué)者樊綱總結(jié)了中國“漸進(jìn)式改革”與東歐、蘇聯(lián)等國“激進(jìn)式改革”不同的突出特點(diǎn)是，在暫時(shí)不觸動(dòng)舊體制的情況下，先發(fā)展新體制，然后隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變，逐步改革舊體制。這一新體制就是以市場為導(dǎo)向的“非國有經(jīng)濟(jì)”。隨著非國有經(jīng)濟(jì)的成長及其在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重的增加，逐漸為國有部門的改革提供了充分的理由，創(chuàng)造了必要的條件③非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為國有部門的改革創(chuàng)造的條件和環(huán)境具體包括：（1）非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步形成了對國有企業(yè)的競爭壓力，打破了國有企業(yè)在市場上原有的壟斷，使其壟斷利潤消失，導(dǎo)致其財(cái)務(wù)狀況惡化、虧損加劇，這是迫使國有企業(yè)走向改革的重要外部條件；（2）非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支撐了國有經(jīng)濟(jì)的增長，使政府能用某種方式利用收入的增量來對國有部門改革中利益受損的群體進(jìn)行補(bǔ)償，有助于減少改革的阻力；（3）非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為轉(zhuǎn)移一部分國有職工提供了就業(yè)機(jī)會(huì)；（4）非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成了資本實(shí)力和經(jīng)營能力俱備的新型企業(yè)和企業(yè)家，為收購、兼并國有企業(yè)提供了可能，人們也開始有錢買資本；（5）非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為國有體制的改革，提供了國內(nèi)的“體制示范”。參見樊綱：《論體制轉(zhuǎn)軌的動(dòng)態(tài)過程——非國有部門的成長與國有部門的改革》，《經(jīng)濟(jì)研究》2000年第1期，第14頁。（樊綱，2000）。從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革大抵也表現(xiàn)為類似過程。隨著政府規(guī)制的放松、市場的發(fā)育成熟，當(dāng)原本僅由事業(yè)單位從事的業(yè)務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)為主要由企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)，當(dāng)從事某項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的主體已是企業(yè)時(shí)，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革就成為必然要求。

（三）財(cái)政收入論

有學(xué)者注意到，在財(cái)政分權(quán)的體制下，地方政府有充足的動(dòng)力來推動(dòng)國有企業(yè)改革（朱恒鵬，2004）。這是由于1994年分稅制改革以來，受稅源、稅制等因素的影響，與中央財(cái)政收入逐年大幅增長不同，地方政府財(cái)政境遇每況愈下，特別是越到基層財(cái)政狀況越為糟糕，但承擔(dān)的事權(quán)卻不減反增。因此，在強(qiáng)大的財(cái)政壓力和預(yù)算約束硬化的條件下，地方政府會(huì)對實(shí)際上成為財(cái)政包袱的國有企業(yè)積極實(shí)施改革。地方政府也會(huì)基于同樣理由，積極推動(dòng)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革，最大程度地利用市場，降低運(yùn)行成本、提高資源配置效益。

當(dāng)然，上述對國有企業(yè)改革的理論解釋都只是基于某一視角，尚存在這樣或那樣的不足。如：問題導(dǎo)向論很難解釋為何國有企業(yè)改革舉措表現(xiàn)為逐步深化的過程；動(dòng)態(tài)過程論是以非國有部門的效率優(yōu)于國有部門為立論前提，但對于該前提卻未作論證；財(cái)政收入論與大多數(shù)財(cái)政狀況較好的地區(qū)改革力度大于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)不符。因此，正如國有企業(yè)改革可能需要綜合運(yùn)用多種理論才能得以解釋說明一樣，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革也絕不只有單一動(dòng)因，而是多因素共同作用的結(jié)果——既有可能為了從根本上克服事業(yè)單位存在的制度性弊端，也有可能是政府適應(yīng)建立市場經(jīng)濟(jì)體制需要的主動(dòng)選擇，或者是出于充分利用市場力量、有效配置資源的目的。此外，在上級(jí)未對改革作出統(tǒng)一部署要求的情況下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)都在開展從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革時(shí)，一種視作當(dāng)然的力量就會(huì)使改革在組織場域中擴(kuò)散，形成改革的濃郁氛圍，化為改革的自覺行為。

三、初步推斷

結(jié)合先前對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革原因的分析，對于在什么情況下此項(xiàng)改革分別最有可能采取自上而下推動(dòng)或者自下而上探索的方式這一問題，可以提出如下初步論斷：

（一）作為建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措

當(dāng)把推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革作為建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制重要舉措時(shí)，更多的會(huì)采取自上而下推動(dòng)改革的方式。如會(huì)計(jì)師（審計(jì)）事務(wù)所等經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)原為主管部門所屬事業(yè)單位，業(yè)務(wù)量充足，發(fā)展無憂。主管部門則控制其人、財(cái)、物等大權(quán)。在沒有外力強(qiáng)勢推動(dòng)的情況下，地方和部門、單位幾乎沒有可能主動(dòng)實(shí)施改革。但中央從建立健全與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)管理體制和符合市場經(jīng)濟(jì)要求的自律性運(yùn)行機(jī)制，維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制健康運(yùn)行的目的出發(fā)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)此類機(jī)構(gòu)獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)業(yè)，使其真正成為自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展、平等競爭的經(jīng)濟(jì)組織。同樣，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，推動(dòng)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的步伐也需相應(yīng)加快。每當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深推進(jìn)一步，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的迫切性和必要性就愈強(qiáng)。此外，市場經(jīng)濟(jì)程度相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，也更有可能探索生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革，改革的力度和深度也可能更大。這是因?yàn)殡S著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，市場配置資源的基礎(chǔ)性地位更加突出，開展同類業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的增多，逐漸打破原有的市場壟斷，迫切需要對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位實(shí)施改革，以進(jìn)一步明晰政府職能邊界，創(chuàng)新政府職能履行方式。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅帶來人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，而且增強(qiáng)了地方財(cái)政實(shí)力，為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革提供了人員分流、補(bǔ)償支付等方面的條件，有助于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的順利進(jìn)行。

（二）基于財(cái)力條件的限制

由于受財(cái)力條件的限制，為降低運(yùn)行成本、高效配置資源，地方政府有動(dòng)力探索從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革。如對養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位實(shí)施轉(zhuǎn)企改制，可以有效克服原有事業(yè)單位體制下的人浮于事、效率低下、用工成本高等弊端，轉(zhuǎn)而采用機(jī)械化作業(yè)、聘用合同工等方式，達(dá)到降低成本、提高效率、推動(dòng)發(fā)展的目的。當(dāng)然，地方政府既有可能出于前述動(dòng)機(jī)探索改革，也有可能由于缺乏支付改革成本的財(cái)力或者出于影響社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)心等原因而停止改革探索，甚至由于認(rèn)識(shí)不到位、措施不得力等因素導(dǎo)致中央自上而下推動(dòng)的改革有的時(shí)候也難以不折不扣地貫徹實(shí)施。

（三）形成共識(shí)

如果形成共識(shí)，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革就更容易推行。具體不僅體現(xiàn)在最初確定從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位名單時(shí)就需要相關(guān)方面形成共識(shí)、達(dá)成一致意見，而且在改革實(shí)施過程中更要如此，才能確保改革的順利進(jìn)行。如受前期相繼推進(jìn)的應(yīng)用型科研機(jī)構(gòu)、工程勘察機(jī)構(gòu)等轉(zhuǎn)企改制及市縣先行探索改革的影響，江蘇省屬事業(yè)單位及其主管部門能夠根據(jù)其承擔(dān)的工作職責(zé)和主要業(yè)務(wù)，實(shí)事求是地確定從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位類別①在事業(yè)單位分類過程中，不同程度地存在“往上靠”的現(xiàn)象，即從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位向從事公益服務(wù)事業(yè)單位靠、從事公益服務(wù)事業(yè)單位向承擔(dān)行政職能事業(yè)單位靠，由于缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn)，也由于思想認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一和政策把握上的不一致，分類操作部門與事業(yè)單位及其主管部門在具體類別確定時(shí)需要經(jīng)過反復(fù)溝通磋商，甚至有的時(shí)候需要高層領(lǐng)導(dǎo)作最后決定。但在江蘇省屬事業(yè)單位分類過程中，事業(yè)單位及其主管部門能根據(jù)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，主動(dòng)將其定為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位。應(yīng)該說，這與該省先期改革實(shí)踐以及當(dāng)初改革氛圍有著密切聯(lián)系。，并較為順利地實(shí)施了改革。同樣，當(dāng)視作當(dāng)然、形成共識(shí)后，自上而下推動(dòng)和自下而上探索也可以做到有機(jī)結(jié)合。正是在自下而上探索的過程中，遇到了機(jī)構(gòu)分類、社會(huì)保障、資產(chǎn)處置、人員安置、改革銜接等地方難以解決的深層次問題，中央印發(fā)了中發(fā)〔2011〕5號(hào)文件，自上而下地推進(jìn)事業(yè)單位改革。當(dāng)各地都已開展探索實(shí)踐，改革成為潮流和趨勢時(shí)，對上級(jí)適時(shí)推進(jìn)改革也就提出了迫切要求。自下而上的探索還為自上而下的推動(dòng)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，好的做法可以總結(jié)推廣，不當(dāng)之處需要糾正避免。此外，當(dāng)視作當(dāng)然、形成共識(shí)后，行政推動(dòng)和社會(huì)參與也會(huì)形成良性互動(dòng)。如2002年，江蘇省委、省政府順應(yīng)民主黨派及工商聯(lián)的聯(lián)名提案，對省級(jí)各部門所辦賓館、飯店、招待所和培訓(xùn)中心部署實(shí)施了改革（黃廣明，2002）。

四、改革操作

從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位的改革方向是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。此項(xiàng)改革涉及到利益關(guān)系的重新調(diào)整，社會(huì)關(guān)注度高，操作難度較大，需要結(jié)合實(shí)際，妥善處理一些關(guān)鍵問題，才能保證改革的順利進(jìn)行。

（一）資產(chǎn)處置

從資產(chǎn)所有制的角度來看，企業(yè)主要有三種存在形式，即國有企業(yè)、民營企業(yè)（包括外資企業(yè)）以及股份制企業(yè)。那么，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)應(yīng)當(dāng)選擇何種方式呢？這涉及到國有產(chǎn)權(quán)制度改革問題。我國國有企業(yè)改革經(jīng)歷了一個(gè)逐步深化的過程。尤其是十五屆四中全會(huì)作出“從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和改組國有企業(yè)”，要求繼續(xù)實(shí)行“抓大放小”的方針，“放開搞活國有中小企業(yè)”（江澤民，2006）的決策部署后，各地加快國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，除了在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域重點(diǎn)培育和抓好國有及國有控股的大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)外，在一般競爭性產(chǎn)業(yè)中則采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等多種形式，引導(dǎo)民營資本進(jìn)入，從而放開搞活了國有中小企業(yè)。可以說，正是通過實(shí)施國有產(chǎn)權(quán)制度改革，改變了國有企業(yè)存在的“所有者缺位”和委托鏈條過長、代理環(huán)節(jié)過多等制度性弊端，助推了轉(zhuǎn)制企業(yè)的發(fā)展。但由于認(rèn)識(shí)上的偏差、政策規(guī)定的缺失等原因，在國有企業(yè)改制過程中，出現(xiàn)了一些不規(guī)范的問題。尤其是2004年香港學(xué)者郎咸平運(yùn)用財(cái)務(wù)分析方法，指出國有企業(yè)改制中存在國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，并質(zhì)疑某些企業(yè)利用改制侵吞國有資產(chǎn)以及管理層收購的做法后，引起了社會(huì)各界關(guān)于國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的深刻反思和激烈爭辯。因此，從維護(hù)國家安全、保障社會(huì)安定、應(yīng)付國際危機(jī)的需要出發(fā)，確有必要在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵭袊衅髽I(yè)或者國有控股的股份制，由國資部門履行出資人職責(zé)并加強(qiáng)監(jiān)管，以有效發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，鞏固公有制的主體地位。而對于那些一般競爭性產(chǎn)業(yè)中的國有中小企業(yè)，則要按照建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，穩(wěn)步實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革。在改制過程中，可探索管理層收購或控股，但要切實(shí)做到規(guī)范操作，公開公正，有效維護(hù)出資人、債權(quán)人、企業(yè)和職工等多方面的利益。

基于上述認(rèn)識(shí)，深化改革時(shí)，考慮到目前多數(shù)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位開展的業(yè)務(wù)屬于競爭性行業(yè)，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的一個(gè)動(dòng)因就是為了進(jìn)一步打破市場壟斷，通過改革明確轉(zhuǎn)企改制單位的市場主體地位，在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，因此需要鼓勵(lì)實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革，將從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位凈資產(chǎn)經(jīng)評估后，通過產(chǎn)權(quán)交易市場競標(biāo)轉(zhuǎn)讓的方式，公開轉(zhuǎn)讓給內(nèi)部職工、法人或自然人，依法組建成民營企業(yè)或者民營控股企業(yè)。同時(shí)，鑒于少數(shù)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)關(guān)系國計(jì)民生或者涉及意識(shí)形態(tài)、為特定群體服務(wù)，可將此類單位轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)或者國有控股企業(yè)，并根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，建立健全國有資產(chǎn)出資人制度。此外，對那些規(guī)模較小、業(yè)務(wù)萎縮、經(jīng)營不善的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位，予以撤并重組。改革操作時(shí)要做到公開、公平、公正。因?yàn)榘óa(chǎn)權(quán)在內(nèi)的國有資產(chǎn)處置是關(guān)系到該項(xiàng)改革成敗的關(guān)鍵工作，須按國家有關(guān)對國有資產(chǎn)的財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評估，國有資產(chǎn)剝離、核銷、轉(zhuǎn)讓和租賃，劃撥的國有土地使用權(quán)處置等方面的政策規(guī)定，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，嚴(yán)格程序，規(guī)范操作，確保國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓依法有序地進(jìn)行。改制單位的名稱、資質(zhì)、商標(biāo)、專利等無形資產(chǎn)也必須納入評估范圍。資產(chǎn)評估必須通過招標(biāo)選擇中介機(jī)構(gòu)，評估結(jié)果必須向職工公示。所有國有資產(chǎn)的處置都須實(shí)行進(jìn)場交易，公開掛牌，競標(biāo)轉(zhuǎn)讓。否則，不僅容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失，而且直接影響改制單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）人員安置

從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革，需要妥善處理“人到哪里去”的問題。這涉及到每個(gè)涉改人員的切身利益。尤其在就業(yè)形勢嚴(yán)峻、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)加大的當(dāng)下，更要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和單位的主體作用，不能將轉(zhuǎn)企改制單位工作人員簡單地推向社會(huì)，而要針對其年齡、工作年限、原有身份以及改革方式等不同情況，實(shí)行不同的處理辦法。具體來講，參照政府機(jī)構(gòu)改革人員分流做法，對于符合一定條件的在編人員，履行規(guī)定程序后，可實(shí)行提前退休。對于改制為國有和國有控股企業(yè)的單位，由于仍為國有部門，改制后的單位有義務(wù)與原單位全部在編職工簽訂勞動(dòng)合同。對于改制為民營或民營控股企業(yè)的，則可運(yùn)用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)等多種手段，鼓勵(lì)其多錄用原單位在編人員。對于原單位的一些特殊身份在編人員，也可要求轉(zhuǎn)企改制單位作為政治任務(wù)承擔(dān)下來。如江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省屬生產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革實(shí)施意見》（蘇辦發(fā)〔2004〕20號(hào)）規(guī)定，改制后的企業(yè)原則上應(yīng)錄用原事業(yè)單位全部在編人員，確保原事業(yè)單位的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)退伍人員、省級(jí)以上勞動(dòng)模范、根據(jù)國家政策規(guī)定必須安排就業(yè)的在編人員在改制后的企業(yè)中就業(yè)（個(gè)人選擇自謀職業(yè)的除外）。對在原事業(yè)單位連續(xù)工作滿10年的在編人員，本人要求訂立無固定期限勞動(dòng)合同的，改制后企業(yè)應(yīng)當(dāng)與其訂立。由于已由事業(yè)單位性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)法人，轉(zhuǎn)企改制單位應(yīng)當(dāng)注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，所有在職職工都要調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系。對不進(jìn)入轉(zhuǎn)企改制后企業(yè)的職工，轉(zhuǎn)企改制單位要依法與其解除、終止用人關(guān)系；對進(jìn)入轉(zhuǎn)企改制后企業(yè)的職工，企業(yè)依法與其簽訂勞動(dòng)合同。對不再與轉(zhuǎn)企改制后企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的和進(jìn)入民營或民營控股企業(yè)的在編職工，可以參照國有企業(yè)改制調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的辦法，發(fā)放或提留安置費(fèi)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

此外，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革后，由原先主管部門的附屬變?yōu)檎嬲莫?dú)立法人和市場主體，職工也由單位人變?yōu)樯鐣?huì)人。因此，改革后的企業(yè)及其職工要按照屬地管理的原則，依法參加當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)，依法繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。改革前已參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位及其職工，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)。改革前按國家規(guī)定計(jì)算的連續(xù)工齡，應(yīng)當(dāng)視同繳費(fèi)年限，期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)。考慮到企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇存在較大差距，為保護(hù)職工合法權(quán)益，保障改革順利進(jìn)行，可實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”，對改革前已經(jīng)離退休（含提前退休）人員，原享受的離退休費(fèi)待遇標(biāo)準(zhǔn)不變。對改革后參加工作的人員，參加企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)。對改革前參加工作、改革后退休的部分人員，可在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行增發(fā)養(yǎng)老金補(bǔ)貼的辦法，以補(bǔ)平按企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金低于改制時(shí)原事業(yè)單位退休金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的差額部分。改革后有條件的單位，也可為職工建立補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和企業(yè)年金，以妥善解決這部分人員的養(yǎng)老、醫(yī)療等待遇。此外，要做好改革單位離退休人員的服務(wù)管理工作，離休人員可由原舉辦單位負(fù)責(zé)管理，退休人員逐步實(shí)行社會(huì)化管理。

（三）財(cái)政稅收

由于需要為職工補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)以及支付分流人員身份置換等費(fèi)用，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革，離不開財(cái)政的保障和支持。為推動(dòng)改革順利進(jìn)行，江蘇等地多渠道籌措資金，具體包括轉(zhuǎn)企改制單位的凈資產(chǎn)或國有資產(chǎn)變現(xiàn)收益；轉(zhuǎn)企改制單位行政劃撥土地出讓變現(xiàn)收入；主管部門系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)企改制單位統(tǒng)籌調(diào)劑資金；事業(yè)單位改革專戶統(tǒng)籌資金等。通過有力支付改革成本，消除了主管部門和轉(zhuǎn)企改制單位的后顧之憂，使分流人員身份置換補(bǔ)償及時(shí)到位、離退休人員待遇得到落實(shí)，促進(jìn)了事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的順利進(jìn)行。在提供財(cái)政保障的同時(shí)，各地還采取稅收優(yōu)惠等政策，在一定期限內(nèi)（一般為5年）對轉(zhuǎn)企改制單位“扶上馬、送一程”，幫助其提升競爭力，促使其更好地在市場經(jīng)濟(jì)中生存和發(fā)展。如江蘇省在城市市政公用事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制時(shí)，規(guī)定由事業(yè)單位改制組建的企業(yè)，在一段時(shí)間內(nèi)享受國家相關(guān)稅收優(yōu)惠政策和地方關(guān)于支持科技型企業(yè)發(fā)展的一系列配套政策；改制過程中涉及的各項(xiàng)收費(fèi)，按照國家和省有關(guān)規(guī)定實(shí)行減免；對名稱變化而主體未發(fā)生變化的非產(chǎn)權(quán)性交易的土地、房產(chǎn)、工商、稅務(wù)等權(quán)屬變更，以及改制土地、房產(chǎn)等權(quán)屬證件需要按規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)的，只收取工本費(fèi)。從改制年度起，其原有財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額可維持一定年限不變，用于規(guī)定補(bǔ)虧、安置分流人員和行業(yè)發(fā)展。這些優(yōu)惠政策措施為轉(zhuǎn)企改制單位提供了良好的條件，有助于他們更好地在市場競爭中發(fā)展。

總的來說，在推進(jìn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的過程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，妥善處理好國有資產(chǎn)這一敏感問題，同時(shí)圍繞減少轉(zhuǎn)企改制中的阻力因素和提升轉(zhuǎn)企改制后的發(fā)展能力這兩個(gè)目的（賈凌民、曹勝，2010），妥善處理人員安置、財(cái)政稅收等關(guān)鍵問題。從先前改革實(shí)踐看，也正是由于制定出臺(tái)了較為完善可行的配套政策措施，才較好地協(xié)調(diào)了改革涉及的多方利益，有力地推動(dòng)了從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位改革的順利進(jìn)行。

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