● 王正惠 張樂(lè)天

城鄉(xiāng)教育一體化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的客觀(guān)要求和重要組成部分，城鄉(xiāng)教育一體化業(yè)已成為現(xiàn)今乃至未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)城鄉(xiāng)教育發(fā)展的重大政策行動(dòng)。為此，從政策層面對(duì)城鄉(xiāng)教育政策演進(jìn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的考察，對(duì)城鄉(xiāng)教育政策演進(jìn)過(guò)程的梳理，對(duì)城鄉(xiāng)教育政策嬗變特點(diǎn)的歸納，就顯得尤為必要。這對(duì)于我們進(jìn)一步明晰城鄉(xiāng)教育政策生成演變過(guò)程，全景考察城鄉(xiāng)教育政策發(fā)展脈絡(luò)，準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)教育政策的未來(lái)發(fā)展方向，具有十分重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、城鄉(xiāng)教育政策嬗變：從城鄉(xiāng)二元教育到城鄉(xiāng)教育一體化

由教育與社會(huì)發(fā)展關(guān)系規(guī)律可知，教育水平深受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，教育的性質(zhì)受制于社會(huì)政治制度。新中國(guó)成立后的城鄉(xiāng)教育關(guān)系也深深地受制于城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，城鄉(xiāng)教育政策的演進(jìn)與城鄉(xiāng)關(guān)系演變具有高度的內(nèi)在一致性?？v觀(guān)新中國(guó)城鄉(xiāng)教育發(fā)展的歷程，城鄉(xiāng)教育關(guān)系先后經(jīng)歷了“城鄉(xiāng)二元教育”和“城鄉(xiāng)教育一體化”兩個(gè)發(fā)展階段，具體表現(xiàn)為：改革前“城市教育國(guó)家辦、農(nóng)村教育集體辦”，改革后“城市教育國(guó)家辦、農(nóng)村教育靠集資”，[1]兩種不同的教育資源配置方式體現(xiàn)了城市教育優(yōu)先的政策價(jià)值取向；新世紀(jì)以來(lái)，政府加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村教育的責(zé)任，確立了城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、一體化發(fā)展的政策理念。

（一）新中國(guó)成立至20世紀(jì)末期：城鄉(xiāng)二元教育政策的興起與發(fā)展

城鄉(xiāng)二元教育政策的集中體現(xiàn)就是城市教育優(yōu)先發(fā)展政策的大力推行與農(nóng)村教育“自食其力”政策的落實(shí)。新中國(guó)成立后，國(guó)家的發(fā)展重點(diǎn)在工業(yè)化和城市建設(shè)，與之相應(yīng)，教育的重點(diǎn)也在城市。在城鄉(xiāng)教育發(fā)展政策方面，國(guó)家實(shí)行了中、小學(xué)教育的“有計(jì)劃”、“有重點(diǎn)”的發(fā)展，也即“重點(diǎn)校政策”：1952年，教育部發(fā)布了《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一些中學(xué)和師范學(xué)校的意見(jiàn)》；1953年11月，政務(wù)院第一百九十五次會(huì)議通過(guò)《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于整頓和改進(jìn)小學(xué)教育的指示》強(qiáng)調(diào)，要重點(diǎn)發(fā)展城市公立小學(xué)，鄉(xiāng)村公立小學(xué)一般不做發(fā)展；1962年，教育部發(fā)布《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》，“重點(diǎn)?！闭叱醪叫纬?；1978年，教育部制定了《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)試行方案》，在經(jīng)費(fèi)投入、師資隊(duì)伍、學(xué)生生源、辦學(xué)條件等方面向重點(diǎn)學(xué)校傾斜；1980年，教育部頒發(fā)《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》；1992年，國(guó)家教委辦公廳印發(fā)《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于搞好城市教育綜合改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“城市基礎(chǔ)教育不僅要在普及程度上高于農(nóng)村，而且在全面貫徹教育方針，克服片面追求升學(xué)率的傾向，提高教育質(zhì)量等方面在全國(guó)起到示范作用“；1994年，國(guó)務(wù)院在頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，每個(gè)縣要重點(diǎn)辦好一兩所中學(xué)，全國(guó)建設(shè)1000所左右實(shí)驗(yàn)性、示范性高中。至此，基礎(chǔ)教育階段的國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)的“層層重點(diǎn)”的重點(diǎn)學(xué)校格局最終形成，而重點(diǎn)中小學(xué)分布集中于縣及縣以上的大中城市，優(yōu)勢(shì)的教育資源流向重點(diǎn)學(xué)校，普通學(xué)校資源匱乏。

在教育經(jīng)費(fèi)投入方面，城市教育基本由國(guó)家負(fù)責(zé)，農(nóng)村教育由農(nóng)民自己買(mǎi)單。新中國(guó)成立后至二十世紀(jì)六十年代中期，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育主要由國(guó)家來(lái)辦；文化大革命后期，農(nóng)村基礎(chǔ)教育主要由社隊(duì)來(lái)辦。1983年5月，面對(duì)農(nóng)村普遍實(shí)行了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的新形勢(shì)，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問(wèn)題的通知》，要求農(nóng)村學(xué)校教育要堅(jiān)持“兩條腿走路”的方針，中央和地方要逐年增加教育經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村合作組織、農(nóng)民要集資辦學(xué)。1984年12月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》，要求鄉(xiāng)人民政府征收教育事業(yè)費(fèi)附加，以“取之于民，用之于民”發(fā)展農(nóng)村教育。1985年，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革決定》，確立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理的新體制；1986年頒布了《義務(wù)教育法》，在普及義務(wù)教育的進(jìn)程中，逐步形成并完善了國(guó)家辦高中和城市基礎(chǔ)教育，農(nóng)民辦農(nóng)村義務(wù)教育和學(xué)前教育的城鄉(xiāng)分割的二元教育體制；1987年國(guó)家教委、財(cái)政部聯(lián)合頒布的《關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制改革若干意見(jiàn)》中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)在農(nóng)村義務(wù)教育中的職責(zé)權(quán)限，而擴(kuò)大鄉(xiāng)一級(jí)管理農(nóng)村學(xué)校的職責(zé)權(quán)限成為農(nóng)村教育改革的一個(gè)重要特點(diǎn)。在這種管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，加之地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，缺乏有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，致使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的教育經(jīng)費(fèi)差距懸殊。從1993年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》到1998年教育部制定的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，都強(qiáng)調(diào)了基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲的目標(biāo)，并將之確定為全國(guó)教育工作的“重中之重”，到2000年，全國(guó)實(shí)現(xiàn)了基本普及九年義務(wù)教育的任務(wù)。

至此，“人民教育人民辦，辦好教育為人民”成為二十世紀(jì)八十年代至九十年代農(nóng)村教育的真實(shí)寫(xiě)照。農(nóng)民的教育集資和農(nóng)村教育費(fèi)附加為中國(guó)教育實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育的普及做出了重大貢獻(xiàn)。但是，巨大的教育負(fù)擔(dān)也在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，加劇了農(nóng)村的各種社會(huì)矛盾。

（二）新世紀(jì)以來(lái)：城鄉(xiāng)教育一體化政策的確立與推進(jìn)

城鄉(xiāng)二元教育體制下，城鄉(xiāng)教育差距進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)村教育的“貧窮”與“落后”成為整個(gè)中國(guó)教育發(fā)展的瓶頸。為此，城鄉(xiāng)教育在城鄉(xiāng)關(guān)系演變的背景下也在自上而下地改變著，集中體現(xiàn)為國(guó)家教育政策由城市教育優(yōu)先發(fā)展、重點(diǎn)發(fā)展走向城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展、均衡發(fā)展，國(guó)家從政策層面肯定了農(nóng)村教育的地位與作用——農(nóng)村教育與城市教育一樣都是中國(guó)教育發(fā)展不可或缺的部分，沒(méi)有農(nóng)村教育的發(fā)展，就沒(méi)有整個(gè)中國(guó)教育的騰飛。城市教育與農(nóng)村教育從原來(lái)相互獨(dú)立、相互分離、相互對(duì)立的主權(quán)實(shí)體逐步結(jié)合成為一個(gè)相互依存、協(xié)調(diào)共生、融合發(fā)展的單一的實(shí)體，在教育方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，共同繁榮以逐步消除城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，這也是城鄉(xiāng)教育一體化政策的本質(zhì)所在。城鄉(xiāng)教育一體化中的“一體化”既是目標(biāo)也是手段，正如民主只能經(jīng)由民主而不是專(zhuān)制去實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)教育一體化的目標(biāo)只能經(jīng)由城鄉(xiāng)教育一體化手段去實(shí)現(xiàn)：作為手段，即強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)教育的一體化就是要打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的束縛，構(gòu)建動(dòng)態(tài)均衡、雙向溝通、良性互動(dòng)的教育體系和機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；作為目的，即是強(qiáng)調(diào)其目的是縮小城鄉(xiāng)之間的教育差距，消除地域、經(jīng)濟(jì)等原因?qū)е碌慕逃还剑咕饣墓步逃?wù)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展。[3]當(dāng)然教育一體化的過(guò)程也不是一蹴而就的，而是一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程，包括了城鄉(xiāng)教育在資源配置方面基本均衡的初步一體化，在城鄉(xiāng)教育吸引力方面基本等同的基本一體化的，以及在教育結(jié)果意義上后續(xù)教育機(jī)會(huì)平等的真正一體化三個(gè)基本的階段。

為了破除城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了諸多教育政策。2000年，國(guó)家實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，同時(shí)取消了教育集資和農(nóng)村教育費(fèi)附加；2001年，為了解決農(nóng)村義務(wù)教育稅費(fèi)改革后面臨的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了與農(nóng)村“稅費(fèi)改革”相配套的重要改革措施，下發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，確立了“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”，把義務(wù)教育投入重心由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上移至縣一級(jí)政府，實(shí)現(xiàn)了從“人民教育人民辦”向“人民教育政府辦”的歷史性轉(zhuǎn)變[2]；2003年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》明確提出了城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，文件強(qiáng)調(diào)，發(fā)展農(nóng)村教育是實(shí)現(xiàn)教育公平、體現(xiàn)社會(huì)公正的重要方面，要“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育”，要“加大城市對(duì)農(nóng)村教育的支持和服務(wù)，促進(jìn)城市和農(nóng)村教育協(xié)調(diào)發(fā)展，城市各級(jí)政府要堅(jiān)持流入地政府管理為主、以公辦中小學(xué)為主，保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育”；“各大中城市要充分發(fā)揮教育資源的優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)農(nóng)村教育的幫助和服務(wù)”；“地（市）、縣教育行政部門(mén)要建立區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)‘校對(duì)?！處煻ㄆ诮涣髦贫取保€明確提出了要促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享等政策文件精神。同年9月，溫家寶在全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議上講話(huà)指出，“我們要縮小教育差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須大力發(fā)展農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育?！睘榱诉M(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的保障責(zé)任，2005年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制；2006年6月29日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法（修正案）》，一部新修訂的《義務(wù)教育法》頒布，其“重要指向是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展”[4]；2007年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育普遍推行了“兩免一補(bǔ)”政策；2008年，十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，其強(qiáng)調(diào)，要大力發(fā)展農(nóng)村教育，促進(jìn)教育公平，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)2020年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)，農(nóng)村人人享有接受良好教育機(jī)會(huì)的教育目標(biāo)。

2009年1月，溫家寶總理在國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上的《百年大計(jì)，教育為本》講話(huà)中明確提出要“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把農(nóng)村教育放在重要地位”。2010年7月29日頒布的 《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》曾兩次提到“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”以縮小城鄉(xiāng)教育差距，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。2010年，教育部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》，明確提出了義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)，并對(duì)合理配置教育資源，提高經(jīng)費(fèi)保障水平，制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，提高教育教學(xué)水平等方面提出指導(dǎo)意見(jiàn)，促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展和內(nèi)涵提升。2011年，根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》的要求，教育部制定了義務(wù)教育分規(guī)劃、教師隊(duì)伍建設(shè)分規(guī)劃，與有關(guān)部門(mén)一起啟動(dòng)了義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，深化了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、中小學(xué)教師特崗計(jì)劃、教師國(guó)培計(jì)劃、農(nóng)村薄弱學(xué)校改造計(jì)劃、中小學(xué)校舍安全工程，并與北京等27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)簽署了義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄，在省部級(jí)層面上進(jìn)一步強(qiáng)力推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作，加大了對(duì)各地義務(wù)教育均衡發(fā)展的支持力度。

2012年1月，袁貴仁在全國(guó)教育工作會(huì)議上講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)教育公平是中國(guó)特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路的根本目標(biāo)，是國(guó)家基本教育政策，要著力促進(jìn)公共教育資源配置公平，加快縮小校際、城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均衡化。同年6月，教育部印發(fā)了《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃第十二個(gè)五年規(guī)劃》，提出了“十二五”期間東部地區(qū)要基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化，其他地區(qū)要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的發(fā)展目標(biāo)。

綜上可見(jiàn)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展，特別是自2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，先后頒布了一系列重要文件，確立了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實(shí)施了國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、“兩免一補(bǔ)”、農(nóng)村義務(wù)教育“新機(jī)制”等政策，中國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元教育體制發(fā)生了根本性變革，城鄉(xiāng)二元教育正通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌逐步走向城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的新階段，特別是2008年十七屆三中全會(huì)決定的頒布，“標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元教育在國(guó)家決策層面的終結(jié)”[5]。

二、城鄉(xiāng)教育政策嬗變之反思

城鄉(xiāng)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面要依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量，另一方面更要求政府的自覺(jué)行為，從初步一體化到真正一體化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)政策科學(xué)運(yùn)行的過(guò)程。反思我國(guó)城鄉(xiāng)教育政策嬗變過(guò)程，我們可以獲得如下啟示。

（一）教育政策嬗變的應(yīng)然價(jià)值取向：對(duì)價(jià)值理性的高度關(guān)注

雖然政策科學(xué)本身蘊(yùn)含著對(duì)價(jià)值理性和工具理性的雙重關(guān)注，但在某一時(shí)期某一階段政策價(jià)值取向往往偏重一方。新中國(guó)成立后到20世紀(jì)末，國(guó)家發(fā)展工業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，亟需人才，但教育資源有限，教育發(fā)展的整體水平比較落后，為了“快出”人才，國(guó)家放棄了普及民眾教育，選擇了犧牲部分民眾教育機(jī)會(huì)，集中資源提高部分學(xué)校質(zhì)量的重點(diǎn)學(xué)校政策，認(rèn)為這是回報(bào)最直接、最快速的教育投資方式。正如在1959年二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上周恩來(lái)總理所強(qiáng)調(diào)的，要集中力量辦好重點(diǎn)學(xué)?！プ≈攸c(diǎn)，帶動(dòng)一般。改革開(kāi)放后，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展重點(diǎn)小學(xué)、中學(xué)，把最優(yōu)秀的人集中在重點(diǎn)學(xué)校。繼續(xù)制造重點(diǎn)、扶持重點(diǎn)、建設(shè)重點(diǎn)的思路仍在繼續(xù)，城鄉(xiāng)學(xué)校差距仍在繼續(xù)人為地?cái)U(kuò)大?？梢?jiàn)，在此階段，一系列偏向城市教育發(fā)展的政策使農(nóng)村教育受到嚴(yán)重的忽視，教育的公平性、民主性等價(jià)值理性為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)所壓倒。這是一種具有明顯的“社會(huì)需求取向”、“回報(bào)率取向”、“優(yōu)勝劣汰取向”的工具理性取向，而忽視了“個(gè)體發(fā)展取向”、“教育公平取向”、“弱勢(shì)補(bǔ)償取向”——忽視了教育政策的價(jià)值理性取向。隨著基本普及九年義務(wù)教育任務(wù)的完成，新世紀(jì)我國(guó)加強(qiáng)了農(nóng)村教育的發(fā)展，認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)教育是一個(gè)統(tǒng)一體，統(tǒng)一于整個(gè)中國(guó)教育發(fā)展之下，沒(méi)有農(nóng)村教育的發(fā)展就沒(méi)有整個(gè)國(guó)家教育的高水平發(fā)展；沒(méi)有城鄉(xiāng)教育的公平發(fā)展，就沒(méi)有整個(gè)社會(huì)的公平，教育公平成為社會(huì)公平的基石，平等接受義務(wù)教育成為每個(gè)人的基本權(quán)利，對(duì)弱勢(shì)群體的利益補(bǔ)償成為政策共識(shí)，為此國(guó)家出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展的政策?！巴高^(guò)種種加強(qiáng)農(nóng)村教育發(fā)展的政策決定，我們能強(qiáng)烈感受到教育公平價(jià)值取向的彰顯與弘揚(yáng)”，[6]感受到對(duì)作為工具理性對(duì)立面的合法性、主體性、公平性、民主性等價(jià)值理性的高度關(guān)注。

（二）教育政策嬗變模式：應(yīng)常規(guī)變化模式與“范式”轉(zhuǎn)換相結(jié)合

常規(guī)變化模式與范式轉(zhuǎn)換模式是政策變化或演進(jìn)的兩種基本模式：（1）常規(guī)變化模式，即政策在保持基本方向或目標(biāo)的前提下發(fā)展演化，或新舊政策之間保持較大程度的連續(xù)性；（2）范式轉(zhuǎn)換，即政策連續(xù)過(guò)程出現(xiàn)中斷或飛躍，新政策取代舊政策。[7]縱觀(guān)我國(guó)城鄉(xiāng)教育政策的嬗變模式，其主要體現(xiàn)為以下特點(diǎn)：新中國(guó)成立至20世紀(jì)末，以常規(guī)變化模式為主；新世紀(jì)以來(lái)，城鄉(xiāng)教育政策出現(xiàn)了范式轉(zhuǎn)換。新中國(guó)成立至20世紀(jì)末，效率成為整個(gè)社會(huì)發(fā)展的信念和目標(biāo)，理所當(dāng)然地在教育領(lǐng)域也得到了充分的體現(xiàn)：從城市教育國(guó)家辦，到重點(diǎn)學(xué)校政策；從農(nóng)村學(xué)校集體辦到農(nóng)村教育靠集資，無(wú)不體現(xiàn)出教育領(lǐng)域中的效率優(yōu)先、兼顧公平的政策方向和目標(biāo)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，從農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)村教育集資到義務(wù)教育“新機(jī)制”再到“兩免一補(bǔ)”政策，從加強(qiáng)農(nóng)村教育到城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展再到城鄉(xiāng)教育一體化、均衡化，這一系列政策都體現(xiàn)出以 “公平優(yōu)先”、“城鄉(xiāng)一體”的新政策取代“城市優(yōu)先”的舊政策——體現(xiàn)出政策的范式轉(zhuǎn)換。公平成為整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的主導(dǎo)價(jià)值觀(guān)，教育公平、教育均衡更是成為教育發(fā)展的方向和目標(biāo)，成為教育政策共同體所持有的“政策范式”。當(dāng)然新世紀(jì)以來(lái)的這一系列政策間又保持著較大程度的連續(xù)性，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)教育一體化的基本目標(biāo)和方向，為此又體現(xiàn)出政策演進(jìn)的常規(guī)變化模式。為此，沒(méi)有常規(guī)變化模式的教育政策嬗變就難以實(shí)現(xiàn)教育的階段發(fā)展目標(biāo)，沒(méi)有“范式”轉(zhuǎn)化的教育政策嬗變就難以實(shí)現(xiàn)教育的變革與跨越性的發(fā)展，只有二者的有機(jī)結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育持續(xù)的、突破性的大發(fā)展。

（三）教育政策嬗變方式：應(yīng)政策延續(xù)與政策終結(jié)相結(jié)合

政策的演進(jìn)意味著政策的演變與發(fā)展，意味著新舊政策的之間的替代與變遷?？v觀(guān)城鄉(xiāng)教育政策的演變發(fā)展方式主要表現(xiàn)為政策延續(xù)與政策終結(jié)，政策終結(jié)中又主要表現(xiàn)為政策替代、政策廢止與政策法律化。政策延續(xù)相對(duì)于政策終結(jié)而言，指的是新政策與舊政策為了共同的政策目標(biāo)，解決共同的問(wèn)題，滿(mǎn)足共同的要求，新政策對(duì)舊政策進(jìn)行補(bǔ)充、加強(qiáng)或擴(kuò)展，以更好地解決舊政策所面對(duì)的問(wèn)題，充分實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。從20世紀(jì)50年代到20世紀(jì)90年代先后頒布了大量的重點(diǎn)學(xué)校政策，雖然政策內(nèi)容不盡相同，但其共同的政策目標(biāo)是要集中有限的優(yōu)秀教育資源形成一批教育質(zhì)量方面在全國(guó)起示范作用的重點(diǎn)中小學(xué)校，以高效率地培養(yǎng)國(guó)家所需人才。其政策演進(jìn)的方式主要表現(xiàn)為新政策對(duì)舊政策的進(jìn)一步補(bǔ)充、加強(qiáng)或擴(kuò)展，政策精神一直在延續(xù)。直到2006年新修訂《義務(wù)教育法》的第二十二條明確規(guī)定要“縮小學(xué)校之間辦學(xué)差距，不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校，學(xué)校不得設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班”，重點(diǎn)學(xué)校政策才在國(guó)家層面予以廢除，這種直截了當(dāng)?shù)匦家豁?xiàng)不合適宜、不合理的政策廢止的政策演進(jìn)方式，即政策廢止，是教育政策發(fā)展變化的重要方式之一。再如2006年面對(duì)新的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，對(duì)1986年制定的《義務(wù)教育法》進(jìn)行了重新的修訂，廢除了法律中過(guò)時(shí)的部分，保留原法律中合理部分，增加、補(bǔ)充了新的法律條文，以更好地解決義務(wù)教育問(wèn)題，促進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)生的全面發(fā)展。其政策演進(jìn)的方式就主要體現(xiàn)為政策縮減、政策替代以及政策的法律化等政策終結(jié)方式。只有政策終結(jié)與政策延續(xù)的有機(jī)結(jié)合，才能廢止不合時(shí)宜的、阻礙教育發(fā)展的“舊”政策，賦予科學(xué)的、合理的“新”政策以強(qiáng)大的生命力。

[1]邵澤斌，從“城市教育優(yōu)先”到“城鄉(xiāng)教育均衡”[J].社會(huì)科學(xué)，2010，(10)：74.

[2]袁桂林.新機(jī)制、新希望、新問(wèn)題——農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政政策回顧與展望[J].人民教育，2006，(10).

[3]褚宏啟.城鄉(xiāng)教育一體化：體系重構(gòu)與制度創(chuàng)新[J].教育研究，2009，(11)：3.

[4]張樂(lè)天.實(shí)施義務(wù)教育有了更完善的法律保障——解讀新《義務(wù)教育法》[J].江蘇教育，2006，(9)：22.

[5]韓清林.中國(guó)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的理論、實(shí)踐與對(duì)策思路[C].首屆中國(guó)農(nóng)村教育論壇論文集（一），2011.29.

[6]張樂(lè)天.新世紀(jì)我國(guó)加強(qiáng)農(nóng)村教育發(fā)展的政策回顧與反思[J].復(fù)旦教育論壇 2010，(3)：11.

[7]陳振明.政策科學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.413.