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        中國(guó)共產(chǎn)黨黨代表任期制探索的歷史沿革及啟示

        2013-03-27 08:23:27王同昌石本惠
        關(guān)鍵詞:任期制全國(guó)代表大會(huì)黨代表

        王同昌 石本惠

        我黨十七大首次明確提出要“實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制”,十八大報(bào)告又提出了“落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制”、“實(shí)行黨代會(huì)代表提案制”的任務(wù)。那么,我黨在歷史上是否曾實(shí)行過(guò)黨代表任期制呢?為了回答這個(gè)問(wèn)題,需要首先明確以下兩點(diǎn):一、黨代表任期制與黨代會(huì)常任制是同一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)層面,雖然內(nèi)涵不完全相同,但實(shí)際上密切相關(guān),難以分開(kāi)①?gòu)垬s臣:《黨代表任期制和黨代會(huì)常任制辨析》,載《理論前沿》2008年第9期。;二、在民主革命時(shí)期,雖然我黨沒(méi)有明確提出實(shí)行黨代表任期制,但由于當(dāng)時(shí)的黨代表人數(shù)比較少且都是各級(jí)黨組織的骨干,他們不但在大會(huì)期間發(fā)揮著重要作用,在大會(huì)閉會(huì)后仍然能夠履行自己的職責(zé),發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)常性作用。從這個(gè)意義上說(shuō),民主革命時(shí)期雖然沒(méi)有提出“黨代表任期制”的概念,但實(shí)際上為實(shí)行黨代表任期制進(jìn)行了探索??傮w上看,我黨對(duì)黨代表任期制的探索可以分為三個(gè)大的階段:民主革命時(shí)期、黨的八大前后、改革開(kāi)放新時(shí)期。

        一、民主革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代表任期制的探索

        建黨初期,中共模仿俄共 (布)的模式,基本上實(shí)行了代表大會(huì)年會(huì)制,黨代表每年都可以進(jìn)行活動(dòng),發(fā)揮作用。1921年7月在上海召開(kāi)一大時(shí),由于當(dāng)時(shí)黨員人數(shù)較少,各地的黨組織還沒(méi)有普遍建立起來(lái),因此在一大上沒(méi)有成立黨的中央委員會(huì),只是選出中央局作為黨的臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),并決定由中央局起草一個(gè)黨章,再交黨的二大討論通過(guò)。1922年7月黨的二大在通過(guò)的章程中明確規(guī)定:“全國(guó)代表大會(huì)每年由中央執(zhí)行委員會(huì)定期召集一次”①中央檔案館:《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次至第六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》,人民出版社1981年版,第31頁(yè)。。按照預(yù)定日期,黨的三大于1923年6月在廣州召開(kāi)。這次大會(huì)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行了第一次修正,重申“全國(guó)代表大會(huì)每年由中央執(zhí)行委員會(huì)定期召集一次”。三大黨章對(duì)黨代表的產(chǎn)生辦法也有了新規(guī)定,由原來(lái)的“全國(guó)代表大會(huì)的人數(shù)由中央執(zhí)行委員會(huì)臨時(shí)決定”改為“每地方必須派代表一人,人數(shù)在四十人以上的派兩人,六十人以上的派三人,以上每加四十人增加代表一人”②同上,第72頁(yè)。。這就使各級(jí)黨組織的代表名額有了制度依據(jù)。

        黨的四大沒(méi)有按時(shí)召開(kāi),而是延期了半年,于1925年1月在上海召開(kāi)。這次大會(huì)對(duì)黨章進(jìn)行了第二次修正,仍然規(guī)定“全國(guó)代表大會(huì)每年由中央執(zhí)行委員會(huì)定期召集一次”。這時(shí)黨員人數(shù)已發(fā)展到近千人,因此對(duì)每個(gè)黨代表所代表的黨員人數(shù)進(jìn)行了新的修訂,改為“每地方必須派代表一人,人數(shù)在百人以上的派二人,二百人以上者派三人,以上每增加百人加派代表一人”③同上,第129頁(yè)。。

        黨的四大以后,革命形勢(shì)發(fā)展很快,黨員人數(shù)也獲得很大發(fā)展,由四大時(shí)的近千人猛增到五萬(wàn)多人。黨的五大本應(yīng)于1926年召開(kāi),但由于種種原因未能按時(shí)召開(kāi),而是時(shí)隔兩年零三個(gè)月后于1927年4月在武漢召開(kāi)。這次大會(huì)決定對(duì)章程進(jìn)行重大修改。由于當(dāng)時(shí)革命形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下,五大把修改黨章的職權(quán)授予了中央政治局在大會(huì)后進(jìn)行。因此,1927年6月中央政治局通過(guò)的第三次修正章程,是我黨歷史上唯一不是由黨代表大會(huì)制定和修改的黨章④陳麗鳳:《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史考察》,上海人民出版社2007年版,第23頁(yè)。。這次修正后的章程仍然規(guī)定“全國(guó)代表大會(huì)每年由中央委員會(huì)召集一次”,并明確規(guī)定了黨的全國(guó)代表大會(huì)的四項(xiàng)職權(quán):1、討論與批準(zhǔn)中央委員會(huì)、中央監(jiān)察委員會(huì)及其他中央各部工作的報(bào)告;2、審查與修改黨綱及黨章;3、決定一切重要問(wèn)題政策的方針;4、改選中央委員會(huì)及監(jiān)察委員會(huì)等。

        大革命失敗后,國(guó)民黨反動(dòng)派對(duì)共產(chǎn)黨人實(shí)行屠殺政策,白色恐怖十分嚴(yán)重,我黨已經(jīng)很難在國(guó)內(nèi)找到一個(gè)安全的地方召開(kāi)黨代表大會(huì)。為了讓廣大黨員及時(shí)認(rèn)清中國(guó)革命的性質(zhì)、對(duì)象、動(dòng)力、前途等關(guān)系中國(guó)革命成敗的重大問(wèn)題,中共中央決定,黨的六大在莫斯科召開(kāi),并得到了共產(chǎn)國(guó)際和蘇共的支持。1928年6月至7月,黨的六大在莫斯科舉行,并對(duì)章程進(jìn)行了修改,同樣規(guī)定黨的全國(guó)代表大會(huì)“按通常規(guī)例,每年開(kāi)會(huì)一次,由中央委員會(huì)得共產(chǎn)國(guó)際同意后召集之”①中央檔案館:《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次至第六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》,第364頁(yè)。。

        總起來(lái)看,在從一大到六大的七年時(shí)間,中國(guó)共產(chǎn)黨共舉行了六次全國(guó)代表大會(huì),基本上平均每年開(kāi)會(huì)一次,充分發(fā)揮了黨代表的經(jīng)常性作用,使黨的各種重要事務(wù)能夠在黨代會(huì)上進(jìn)行討論決定。盡管六大黨章明確規(guī)定黨的全國(guó)代表大會(huì)每年開(kāi)會(huì)一次,但實(shí)際上并沒(méi)有得到執(zhí)行,黨的七大直到1945年6月才召開(kāi),被推遲了17年之久。因此,黨的七大通過(guò)的黨章對(duì)此進(jìn)行了修改,規(guī)定“黨的全國(guó)代表大會(huì)由中央委員會(huì)決定并召集之。在通常情況下,每三年召集一次。在特殊情況下,由中央委員會(huì)決定延期或提前召集”②《中國(guó)共產(chǎn)黨歷次黨章匯編:1921-2002》,中國(guó)方正出版社2006年版,第105頁(yè)。。但實(shí)際上,七大黨章的規(guī)定也沒(méi)有得到貫徹執(zhí)行,黨的八大直到時(shí)隔11年之后的1956年才召開(kāi)。對(duì)此,鄧小平在八大關(guān)于修改黨章的報(bào)告中表示了遺憾。

        二、黨的八大前后中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代表任期制的探索

        新中國(guó)成立后,中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨變成了執(zhí)政黨。為了更好地完成黨所肩負(fù)的歷史任務(wù),提高自身的執(zhí)政能力,必須更加重視黨的自身建設(shè)。為此,毛澤東把按時(shí)召開(kāi)黨代表大會(huì)作為發(fā)展黨內(nèi)民主的一個(gè)重要辦法。他指出:“實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的辦法,是實(shí)行代表大會(huì)及代表會(huì)議的制度。我們黨內(nèi)是有民主的,但是還不足或者缺乏,現(xiàn)在要增加。辦法是用代表大會(huì)、代表會(huì)議代替干部會(huì)議。”③《毛澤東文集》第5卷,人民出版社1996年版,第137頁(yè)。劉少奇也指出:“黨委制,黨的代表會(huì)議與代表大會(huì)制,黨內(nèi)批評(píng)與自我批評(píng)的制度,在黨章上已有規(guī)定,中央在過(guò)去也有過(guò)決定和指示,這些,都必須在全國(guó)范圍內(nèi)付諸實(shí)施,不應(yīng)再有保留與拖延?!雹堋督▏?guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第2冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社1992年版,第170頁(yè)。這是在理論上的重要?jiǎng)?chuàng)新,但在實(shí)踐上還沒(méi)有來(lái)得及立即認(rèn)真執(zhí)行。直到1955年3月,才召開(kāi)了建國(guó)后的第一次全國(guó)黨代表會(huì)議,直到1956年9月才召開(kāi)了黨的八大。

        在籌備八大的過(guò)程中,以毛澤東為代表的黨中央對(duì)黨代表任期制進(jìn)行了新的探索。1956年4月28日,毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的總結(jié)講話中提出:“是否可以仿照人民代表大會(huì)的辦法,設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國(guó)會(huì),有黨的國(guó)會(huì),黨的國(guó)會(huì)就是黨的代表大會(huì)。設(shè)常任代表有什么好處呢?就是可以一年開(kāi)一次代表大會(huì)。我們已經(jīng)有十年沒(méi)有開(kāi)黨的代表大會(huì)了,有了常任代表制度,每年就非開(kāi)會(huì)不可。是不是可以考慮采用這個(gè)辦法,比如五年一任”⑤《毛澤東文集》第7卷,人民出版社1999年版,第54頁(yè)。。毛澤東的設(shè)想受到黨中央的采納。1956年9月,黨的八大在北京召開(kāi),鄧小平代表黨中央在關(guān)于修改黨章的報(bào)告中對(duì)黨代表任期制作了系統(tǒng)說(shuō)明。他指出,為了徹底克服不經(jīng)常召集代表大會(huì)的缺憾,“把黨的民主生活提高到更高的水平,黨中央委員會(huì)在黨章草案中決定采取一項(xiàng)根本的改革,就是把黨的全國(guó)的、省一級(jí)的和縣一級(jí)的代表大會(huì),都改作常任制,多少類似各級(jí)人民代表大會(huì)那樣”,“這三級(jí)代表大會(huì)一律每年開(kāi)會(huì)一次”①《鄧小平文選》第1卷,人民出版社1994年版,第233頁(yè)。。據(jù)此,八大黨章明確規(guī)定:“黨的全國(guó)代表大會(huì)每屆任期五年”,“全國(guó)代表大會(huì)會(huì)議由中央委員會(huì)每年召開(kāi)一次。在特殊情形下,中央委員會(huì)可以決定延期或者提前召開(kāi)”②《中國(guó)共產(chǎn)黨歷次黨章匯編:1921-2002》,第228頁(yè)。。從此正式規(guī)定我黨實(shí)行黨代表任期制。

        在八大關(guān)于修改黨章的報(bào)告中,鄧小平還論述了實(shí)行黨代表任期制的幾大好處:第一,“大大減少了代表選舉工作的負(fù)擔(dān),代表大會(huì)在任期屆滿以前,可以隨時(shí)召集”;第二,“使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān),它的效果,是幾年開(kāi)會(huì)一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的”;第三,“按照新的制度,黨的最重要的決定,都可以經(jīng)過(guò)代表大會(huì)討論。黨的中央、省、縣委員會(huì)每年必須向它報(bào)告工作,聽(tīng)取它的批評(píng),答復(fù)它的詢問(wèn)”;第四,“代表由于是常任的,要向選舉他們的選舉單位負(fù)責(zé),就便于經(jīng)常地集中下級(jí)組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見(jiàn)和經(jīng)驗(yàn),他們?cè)诖泶髸?huì)會(huì)議上,就有了更大的代表性,而且在代表大會(huì)閉會(huì)期間,也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞?,監(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的工作……必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展”③《鄧小平文選》第1卷,第233頁(yè)。。由此可見(jiàn),我黨黨代表任期制設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn),在于充分有效地實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)的決策和監(jiān)督功能,體現(xiàn)了我黨在社會(huì)主義制度建立后對(duì)實(shí)行民主決策、密切聯(lián)系群眾、防止蛻化變質(zhì)的良好愿望與制度化追求④陳麗鳳:《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史考察》,第167頁(yè)。。

        根據(jù)八大的方針政策,1956年11月,黨中央發(fā)出了《關(guān)于黨的第八次全國(guó)代表大會(huì)以前召開(kāi)的地方各級(jí)黨的代表大會(huì)實(shí)行常任制問(wèn)題的規(guī)定》,1957年10月又發(fā)出了《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)代表名額和代表改選、補(bǔ)選問(wèn)題的規(guī)定》,對(duì)地方各級(jí)黨組織實(shí)行黨代表任期制進(jìn)行具體的指導(dǎo)和規(guī)范。1957年至1958年初,全國(guó)各地方黨組織大都召開(kāi)了本屆黨代表大會(huì)的第一次或第二次會(huì)議,但是八大二次會(huì)議卻沒(méi)有按時(shí)召開(kāi),而是被推遲至1958年5月。隨后,各省先后舉行了省級(jí)黨代會(huì)的第三次年會(huì)。

        在八大二次會(huì)議期間,毛澤東曾明確表示: “明年五月開(kāi)三屆大會(huì),請(qǐng)做準(zhǔn)備”⑤《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第7冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社1992年版,第202頁(yè)。。但八大三次會(huì)議仍未按時(shí)召開(kāi),后來(lái)擬定于1960年7月6日舉行。但由于此前發(fā)生了蘇共在布加勒斯特會(huì)議上對(duì)中共突然發(fā)難的重大事件,于是中共中央在6月26日決定繼續(xù)推遲會(huì)議召開(kāi),實(shí)際上后來(lái)再也沒(méi)有召開(kāi)⑥高放:《中國(guó)政治體制改革的心聲》,重慶出版社2006年版,第212頁(yè)。。黨的九大于1969年4月召開(kāi)時(shí),距黨的八大已經(jīng)13年,距黨的八大二次會(huì)議也已經(jīng)11年。九大通過(guò)的新黨章否定了八大黨章的有關(guān)規(guī)定,決定“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次。在特殊情況下,可以提前或延期舉行”①《中國(guó)共產(chǎn)黨歷次黨章匯編:1921-2002》,第288頁(yè)。。八大前后中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代表任期制的探索就此中斷。

        三、改革開(kāi)放新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代表任期制的探索

        十一屆三中全會(huì)開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)改革開(kāi)放的新時(shí)期,但黨代表任期制問(wèn)題并沒(méi)有隨著撥亂反正的完成而及時(shí)提出和實(shí)行。十二大黨章規(guī)定:“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次,由中央委員會(huì)召集。中央委員會(huì)認(rèn)為有必要,或者有三分之一以上的省一級(jí)組織提出要求,全國(guó)代表大會(huì)可以提前舉行;如無(wú)非常情況,不得延期舉行?!雹凇吨袊?guó)共產(chǎn)黨歷次黨章匯編:1921-2002》,第322頁(yè)。面對(duì)各界對(duì)黨代表任期制的呼聲,胡喬木還對(duì)為什么不實(shí)行黨代表任期制的原因作了說(shuō)明③參見(jiàn)《胡喬木同志就十二大黨章答記者問(wèn)》,載《北京日?qǐng)?bào)》1982年9月14日。。但實(shí)際上,由于當(dāng)時(shí)的黨代會(huì)制度存在缺陷,在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)不少弊端,主要表現(xiàn)在:黨代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān),其功能和作用的發(fā)揮缺乏相應(yīng)制度空間;黨內(nèi)重大問(wèn)題往往不是由黨代會(huì)決定,而是被其他會(huì)議 (全委會(huì)、常委會(huì)、工作會(huì)議)討論決定以后再由黨代會(huì)進(jìn)行表決,黨代會(huì)成了簡(jiǎn)單的表決機(jī)器;黨代會(huì)對(duì)其執(zhí)行機(jī)關(guān)難以發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用,在黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)關(guān)系上出現(xiàn)了權(quán)力倒置現(xiàn)象④陳麗鳳:《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史考察》,第304頁(yè)。。這些弊端的存在,嚴(yán)重制約了黨內(nèi)民主的發(fā)展,影響了黨代表和廣大黨員積極性、創(chuàng)造性和主動(dòng)性的發(fā)揮。為了發(fā)展黨內(nèi)民主,從根本上克服黨代會(huì)制度流于形式的現(xiàn)象,黨的十三大后,黨代表任期制的改革思路重新被提起,并開(kāi)始在實(shí)踐中進(jìn)行試點(diǎn)。

        與歷史上的黨代表任期制不同的是,這次黨代表任期制實(shí)踐是從地方開(kāi)始進(jìn)行的。1988年,中央組織部確定在浙江、山西、湖南、河北、黑龍江、福建等6省、16個(gè)縣市進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作⑤王勇兵:《黨內(nèi)民主的制度創(chuàng)新與路徑選擇:基于基層和地方黨內(nèi)民主試點(diǎn)的實(shí)證研究》,中央編譯出版社2010年版,第117頁(yè)。。然而,這些地方的試點(diǎn)工作大多半途而廢,只有浙江臺(tái)州椒江區(qū)等少數(shù)幾個(gè)地方堅(jiān)持了下來(lái)。對(duì)于有些地區(qū)沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)的原因,有學(xué)者認(rèn)為是因?yàn)橹醒牖蛏霞?jí)沒(méi)有明確態(tài)度,既不反對(duì)也不支持,做得好與不好都無(wú)所謂,因此對(duì)地方來(lái)說(shuō),理性的選擇就是不再堅(jiān)持黨代會(huì)常任制⑥同上,第119頁(yè)。。

        2002年11月,江澤民總書(shū)記在黨的十六大報(bào)告中指出:“黨內(nèi)民主是黨的生命,對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ),以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn),從改革體制機(jī)制入手,建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”⑦《江澤民文選》第3卷,人民出版社2006年版,第570頁(yè)。。這就把對(duì)黨代表任期制的探索提到了一個(gè)新的高度。十六大以后,新一輪的黨代表任期制試點(diǎn)工作在更大范圍內(nèi)展開(kāi)。至2005年8月,已經(jīng)有15個(gè)省市的五十多個(gè)縣市進(jìn)行了試點(diǎn)。隨著這些試點(diǎn)工作的逐步深入,不少地方進(jìn)行了制度性創(chuàng)新,創(chuàng)造了不同的模式,除原有的浙江臺(tái)州“椒江模式”外,還有四川的“雅安模式”、湖北的“羅田模式”等。

        為了進(jìn)一步從理論上指導(dǎo)各地黨代表任期制的實(shí)踐探索,以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央總結(jié)了各地的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),并進(jìn)行了理論提升。2007年10月,胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中提出要“完善黨的代表大會(huì)制度,實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制,選擇一些縣 (市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制”①胡錦濤:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟,為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》,人民出版社2007年版,第51頁(yè)。。這是首次在黨的代表大會(huì)上明確提出要實(shí)行黨代表任期制,并被寫(xiě)入了十七大黨章。為了貫徹落實(shí)十七大精神,對(duì)各地試行黨代表任期制進(jìn)行具體指導(dǎo),2008年7月,中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》,對(duì)實(shí)行黨代表任期制的目的、黨代表的權(quán)利與職責(zé)、開(kāi)展工作的方式、履行職責(zé)的保障以及代表資格的終止和停止等,都作出了明確規(guī)定。2009年9月,黨的十七屆四中全會(huì)再次重申,要“落實(shí)和完善黨代表大會(huì)代表任期制,建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評(píng)議、列席黨委有關(guān)會(huì)議、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法,做好代表聯(lián)絡(luò)工作,保障代表充分行使各項(xiàng)權(quán)利,充分反映黨員意見(jiàn)和建議”②《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》,人民出版社2009年版,第17頁(yè)。。

        十七大以后,地方各級(jí)黨組織認(rèn)真貫徹落實(shí)中央要求,加強(qiáng)了對(duì)推進(jìn)黨代表任期制工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo),精心組織實(shí)施,積極探索創(chuàng)新,基本實(shí)現(xiàn)了各級(jí)代表有序參與常態(tài)化、代表作用發(fā)揮經(jīng)常化、代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)規(guī)范化,使黨代表任期制工作取得明顯成效。截止2012年8月,全國(guó)共有27個(gè)省 (市、自治區(qū))結(jié)合本地實(shí)際制定了貫徹落實(shí)黨代表任期制《暫行條例》的實(shí)施辦法;365個(gè)市 (州)、2684個(gè)縣(市、區(qū))探索建立了代表提案與提議、調(diào)查研究、列席黨內(nèi)重要會(huì)議、聯(lián)系服務(wù)黨員群眾等具體配套制度;20個(gè)省 (市、自治區(qū))、174個(gè)市 (州)、780個(gè)縣(市、區(qū))在黨委組織部門(mén)成立了黨代表聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu),分別占全國(guó)總數(shù)的64.5%、46.5%和27.9%③中組部組織一局:《關(guān)于十七大以來(lái)黨代表任期制工作推進(jìn)情況的調(diào)查》,載《光明日?qǐng)?bào)》2012年8月7日。。

        2012年11月,胡錦濤總書(shū)記在十八大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào),要“完善黨的代表大會(huì)制度,提高工人、農(nóng)民代表比例,落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制,試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制,深化縣 (市、區(qū))黨代會(huì)常任制試點(diǎn),實(shí)行黨代會(huì)代表提案制”④《黨的十八大文件匯編》,黨建讀物出版社2012年版,第38頁(yè)。。這不僅明確了進(jìn)一步落實(shí)和完善黨代表任期制的工作,而且第一次在黨代會(huì)上提出要實(shí)行黨代會(huì)代表提案制。黨代表提案制是對(duì)黨代表任期制的進(jìn)一步發(fā)展和完善,為黨代表作用的發(fā)揮提供了新的平臺(tái)。

        四、幾點(diǎn)啟示

        通過(guò)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨黨代表任期制歷史沿革的考察,可以得出以下幾點(diǎn)啟示:

        第一,黨的領(lǐng)導(dǎo)集體的重視,是黨代表任期制能夠得到逐步發(fā)展的直接原因。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)高度重視自身建設(shè),毛澤東曾經(jīng)把黨的建設(shè)作為中國(guó)革命取得成功的“三大法寶”之一。民主革命時(shí)期,從一大到六大平均每年開(kāi)一次黨代會(huì),與黨的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨章是密不可分的,盡管當(dāng)時(shí)還沒(méi)有形成穩(wěn)定的中央領(lǐng)導(dǎo)集體。1956年黨的八大前后,是黨代表任期制探索的一個(gè)黃金時(shí)期,這當(dāng)然與毛澤東的設(shè)想直接相關(guān)。在1956年4月28日毛澤東提出黨代表任期制的設(shè)想之前,鄧小平主持起草的八大黨章草案第一稿和第二次修改稿中,都沒(méi)有關(guān)于黨代表任期制的內(nèi)容①陳麗鳳:《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史考察》,第216頁(yè)。。毛澤東提出自己的設(shè)想供大家討論,獲得了中央領(lǐng)導(dǎo)集體的認(rèn)可,最后在黨的八大上獲得通過(guò)。1958年以后,黨代表任期制的中斷也是與黨的領(lǐng)導(dǎo)人在指導(dǎo)思想上逐漸“左”傾密不可分。

        改革開(kāi)放以后,黨代表任期制進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。1988年開(kāi)始的第一輪黨代表任期制試點(diǎn),雖然是經(jīng)中央同意、由中組部負(fù)責(zé)實(shí)施的,但試點(diǎn)的結(jié)果是,有的堅(jiān)持下來(lái)了,有的中途停止了,這也與黨中央和上級(jí)黨組織的重視程度有關(guān)。特別是黨的十四大、十五大報(bào)告,對(duì)黨代表任期制都沒(méi)有明確表態(tài),所以有的地方就不再繼續(xù)試點(diǎn)了。2002年,江澤民在十六大報(bào)告中提出要“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn),積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”,所以十六大以后黨代表任期制試點(diǎn)工作獲得了蓬勃發(fā)展。黨的十七大、十八大報(bào)告都對(duì)黨代表任期制做出了明確部署,相信我黨黨代表任期制將獲得進(jìn)一步發(fā)展和完善。

        第二,社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的多元化是黨代表任期制能夠獲得發(fā)展的持久動(dòng)力。改革開(kāi)放以來(lái),尤其是上世紀(jì)90年代中期以來(lái),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、分配方式、人們的利益關(guān)系等都發(fā)生了深刻變化,出現(xiàn)了利益主體多元化和利益訴求多樣化。這些變化不能不反映到黨組織內(nèi)部。一方面,傳統(tǒng)的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子黨員出現(xiàn)了利益多元化和利益訴求多樣化,這些變化促使黨員的參與意識(shí)、自主意識(shí)日益提高,為黨內(nèi)民主和黨代表任期制提供了新動(dòng)力。另一方面,“我國(guó)的社會(huì)階層構(gòu)成發(fā)生了新的變化,出現(xiàn)了民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會(huì)階層”②《江澤民文選》第3卷,第286頁(yè)。,這些新的社會(huì)階層通過(guò)他們的勞動(dòng)和工作,為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)做出了自己的貢獻(xiàn),他們?cè)讷@取經(jīng)濟(jì)上成功的同時(shí),也渴望政治上的進(jìn)步,我們黨不該對(duì)他們關(guān)閉大門(mén)?!叭齻€(gè)代表”重要思想的提出,使這些新社會(huì)階層中的優(yōu)秀分子加入黨組織有了理論依據(jù),正如有學(xué)者指出:“中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)使自己的黨員多樣化,從一個(gè)完全由工人和農(nóng)民構(gòu)成的黨變成一個(gè)由各種社會(huì)群體構(gòu)成的黨”①呂增奎:《執(zhí)政的轉(zhuǎn)型:海外學(xué)者論中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)》,中央編譯出版社2011年版,第165頁(yè)。。隨著各種新社會(huì)階層的加入,各級(jí)黨組織充滿了生機(jī)與活力,但也可能表現(xiàn)出利益多元化。新社會(huì)階層的優(yōu)秀分子有的還被選為各級(jí)黨代表,據(jù)統(tǒng)計(jì),在十八大代表中有工人代表169人,農(nóng)民工代表26人,大學(xué)生村官24人,民營(yíng)企業(yè)家34人。這些新型黨員的出現(xiàn),是黨代表任期制能夠獲得發(fā)展的另一持久動(dòng)力。

        第三,上下互動(dòng)的方式是黨代表任期制健康發(fā)展的最佳步驟。所謂上下互動(dòng),是指在中央做出實(shí)行黨代表任期制的決策后,地方和基層黨組織要積極進(jìn)行探索和試點(diǎn)。有學(xué)者指出:“發(fā)展黨內(nèi)民主,還要講究科學(xué)步驟。黨的組織層級(jí),客觀上分為上層、中層和基層。實(shí)行和發(fā)展黨內(nèi)民主,首先要從基層黨組織做起,然后像登臺(tái)階一樣逐級(jí)而上,直至實(shí)現(xiàn)全黨民主。反之,操之過(guò)急,欲速則不達(dá)?!雹谠S耀桐:《馬克思主義黨內(nèi)民主思想及其在中國(guó)的實(shí)踐》,載《新視野》2006年第1期。民主革命時(shí)期以及黨的八大前后,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代表任期制的探索和實(shí)踐,都是只有上層決策,缺乏下層的探索,最終都沒(méi)有能夠繼續(xù)下去。改革開(kāi)放以后,第一輪黨代表任期制的試點(diǎn)工作雖然在部分地方開(kāi)展起來(lái),但由于十四大、十五大報(bào)告都沒(méi)有明確論述,所以有的地方堅(jiān)持下來(lái)了,有的地方?jīng)]有堅(jiān)持下來(lái)。十六大以后,黨代表任期制獲得巨大發(fā)展,一方面是由于十六大、十七大、十八大報(bào)告都有明確部署,另一方面是由于各地方按照中央的部署進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新,在實(shí)踐中積累了豐富經(jīng)驗(yàn),為中央制定黨代表任期制暫行條例奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

        第四,有序性與自主性的統(tǒng)一是黨代表任期制進(jìn)一步完善的重要原則。有學(xué)者認(rèn)為,黨內(nèi)民主的有序性和自主性是相輔相成、協(xié)調(diào)一致的。所謂自主性,是指黨員不受任何限制和外界壓力,完全根據(jù)自己的意志和判斷,自主履行黨員的各項(xiàng)民主權(quán)利。有序性是指在堅(jiān)持民主集中制的原則下,由黨章做出明確、規(guī)范的民主程序③李景治:《黨內(nèi)民主的有序性與自主性》,載《學(xué)習(xí)論壇》2012年第6期。。改革開(kāi)放以來(lái),尤其是黨的十六大以后,黨代表任期制之所以獲得蓬勃發(fā)展并逐漸完善,是因?yàn)槲尹h充分認(rèn)識(shí)到“黨內(nèi)民主是黨的生命”,黨員在黨內(nèi)居于“主體地位”,因此必須保障黨員和各級(jí)黨代表的“知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”,進(jìn)一步完善黨的代表大會(huì)制度。實(shí)行黨代表任期制是尊重黨員和黨代表自主性的體現(xiàn),同時(shí),黨代表任期制也是發(fā)展黨內(nèi)民主的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新,從根本上說(shuō)是為了更好地提高黨的執(zhí)政能力。因此,黨代表任期制必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行,必須堅(jiān)持黨的民主集中制原則,認(rèn)真執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》。

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