胡建美

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、房產(chǎn)稅社會(huì)化的內(nèi)涵及其必要性

稅收是聯(lián)系公民與國(guó)家的最直接、最寬泛的紐帶。合理的稅種、稅率有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)富增加，財(cái)政增收；但不良的稅收，不但難以籌集足夠的財(cái)政收入，誘發(fā)財(cái)政危機(jī)，甚至威脅國(guó)家穩(wěn)定與安全。因此，稅收問(wèn)題不僅僅是一個(gè)籌集財(cái)政收入的問(wèn)題，也不只是一般意義上的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其社會(huì)屬性凸顯。房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種直接稅。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)劇烈、社會(huì)貧富差距拉大、地方政府主體稅源缺失的形勢(shì)下，房產(chǎn)稅被賦予了很多的期待，并將在很大程度上影響固有的利益格局。2011年初，上海、重慶兩地先后頒布《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》和《重慶市關(guān)于開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》，我國(guó)開(kāi)始了房產(chǎn)稅改革的試點(diǎn)工作。然而，經(jīng)過(guò)兩年試點(diǎn)后，房產(chǎn)稅擴(kuò)圍遭遇尷尬，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為房產(chǎn)稅試點(diǎn)收效甚微。那么，收效不顯的原因何在呢？本文認(rèn)為，十分重要的一點(diǎn)便是房產(chǎn)稅社會(huì)化沒(méi)有到位。所謂的房產(chǎn)稅社會(huì)化，是社會(huì)個(gè)體對(duì)房產(chǎn)稅的認(rèn)識(shí)與適應(yīng)并逐步內(nèi)化為自覺(jué)行為的過(guò)程。換句話說(shuō)，就是房產(chǎn)稅的征納不僅是政府獨(dú)自決策的問(wèn)題，作為社會(huì)個(gè)體的納稅人是否能有效地參與其中，至關(guān)重要，某種程度甚至決定著改革的成敗。

房產(chǎn)稅社會(huì)化受國(guó)家稅收文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、國(guó)家政策方針、稅種屬性以及社會(huì)輿論、納稅個(gè)體對(duì)稅收的認(rèn)知程度等的影響。房產(chǎn)稅作為直接稅，其征繳社會(huì)化的必要性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，房產(chǎn)稅社會(huì)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。熊彼得曾經(jīng)指出，現(xiàn)代國(guó)家一般為稅收國(guó)家，國(guó)家征稅的目的在于滿足公共需要；國(guó)家也只能以稅收作為唯一的財(cái)政來(lái)源。我國(guó)是一個(gè)有著幾千年封建農(nóng)業(yè)史的國(guó)家，“普天之下，莫非王土”，農(nóng)民種田繳糧被認(rèn)為是天經(jīng)地義的事。新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是隨著我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)從農(nóng)業(yè)型社會(huì)向工業(yè)型社會(huì)轉(zhuǎn)型，從“自產(chǎn)國(guó)家”向“稅收型國(guó)家”過(guò)渡，一方面，我國(guó)民眾的自覺(jué)納稅意識(shí)不強(qiáng)；另一方面，我國(guó)目前的稅收征管機(jī)制是建立在對(duì)間接稅征收的基礎(chǔ)上，即使是個(gè)人所得稅這種直接稅，也是施行代扣代繳方式，因此，房產(chǎn)稅的征收社會(huì)化過(guò)程，是培育民眾納稅意識(shí)，增強(qiáng)房產(chǎn)稅稅種有效性的過(guò)程。

其次，房產(chǎn)稅社會(huì)化是財(cái)政體制改革的必然結(jié)果。1994年分稅制改革以來(lái)，形成了地方以營(yíng)業(yè)稅為主體的財(cái)政收入體制。然而，隨著2012年“營(yíng)改增”的試點(diǎn)并擴(kuò)圍，地方主體稅種改革面臨“倒逼”情勢(shì)；同時(shí)，土地財(cái)政退出“歷史舞臺(tái)”，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，且缺少社會(huì)化監(jiān)督，因此，建立現(xiàn)代化稅制、完善制度建設(shè)是財(cái)政體制改革的必然要求。從地方財(cái)政收入的可持續(xù)發(fā)展來(lái)看，房產(chǎn)稅終將成為地方的一大主體稅種。房產(chǎn)稅的改革必須通過(guò)系統(tǒng)的、深入的改革，重建“社會(huì)化”的游戲規(guī)則。

再次，房產(chǎn)稅社會(huì)化是稅收史經(jīng)驗(yàn)借鑒的必然選擇。從稅收法治史來(lái)看，“無(wú)代表則無(wú)稅”、“未經(jīng)承諾不得征稅”的思想自1215年英國(guó)《大憲章》之后即逐漸形成了。在隨后1789年法國(guó)大革命以及1776年美國(guó)獨(dú)立革命戰(zhàn)爭(zhēng)，稅收無(wú)不成為戰(zhàn)爭(zhēng)的導(dǎo)火索。因此，溫總理精辟地總結(jié)到，“其實(shí)一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義?！狈慨a(chǎn)稅涉及到千家萬(wàn)戶的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益，屬于實(shí)實(shí)在在的“國(guó)計(jì)”和“民生”的重大問(wèn)題。從房產(chǎn)稅征收已有百余年歷史，做法成熟的澳門(mén)成功案例來(lái)看，注重完善納稅人的利益保障機(jī)制，特別是建立健全體現(xiàn)公眾參與和民主協(xié)商精神的房屋應(yīng)稅價(jià)值評(píng)估機(jī)制，確保評(píng)估結(jié)果科學(xué)、公正，從而為公眾所接受。

二、房產(chǎn)稅社會(huì)化的三維視角分析

維度一：房產(chǎn)稅社會(huì)化的公眾參與

所謂公眾參與是指公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為，它是公眾通過(guò)直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過(guò)程。

2011年，在房?jī)r(jià)的一片“漲”聲中，以及調(diào)節(jié)收入和財(cái)富差距的呼聲下，上海和重慶的房產(chǎn)稅開(kāi)始改革。雖然涉及的征稅對(duì)象是重慶的高端房產(chǎn)和上海的部分新增房產(chǎn)，數(shù)量有限，但是兩地的房產(chǎn)稅新政，從醞釀到公開(kāi)，不但沒(méi)有公開(kāi)征詢納稅人意見(jiàn)，甚至到政策公開(kāi)的前天，廣大納稅人都不知情，更不用說(shuō)將房產(chǎn)稅立法。那么，房產(chǎn)稅社會(huì)化的公眾參與究竟包括哪些呢？

首先，在政策制定方面，雖然由于受我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展階段的限制和歷史慣性的影響，普遍認(rèn)為，國(guó)務(wù)院和地方行政機(jī)關(guān)較之于全國(guó)人大或地方人大決策更具有效率。但是納稅是從國(guó)家稅收的最終承擔(dān)者——納稅人口袋中掏錢(qián)，尤其是直接稅，既便律定例成，納稅人還有繳與不繳的“議價(jià)權(quán)”。以我國(guó)20世紀(jì)80、90年代的農(nóng)業(yè)稅收繳為例，由于部分地方政府的農(nóng)業(yè)稅附加超出部分農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受范圍，因此，農(nóng)民選擇用“弱者的武器”——軟拖硬抗拒繳農(nóng)業(yè)稅。首先是部分特困的農(nóng)民無(wú)力承擔(dān)而不繳，然后擴(kuò)大到部分的強(qiáng)硬派有錢(qián)也不繳（因?yàn)橛欣焕U也行），最后擴(kuò)大到大部分原來(lái)繳稅積極的農(nóng)民也拖欠農(nóng)業(yè)稅。與農(nóng)業(yè)稅不同的是房產(chǎn)稅具有的累進(jìn)效應(yīng)，而且將來(lái)是地方籌集財(cái)政收入重要來(lái)源的稅種，因此，從開(kāi)征到擴(kuò)圍，必須充分尊重民意，讓民眾參與進(jìn)來(lái)，獲得民眾的認(rèn)可與支持，寧肯慢節(jié)拍，也不要跑偏。

其次，公眾參與房屋計(jì)稅價(jià)值評(píng)估。房屋計(jì)稅價(jià)值的評(píng)估看似是一項(xiàng)具有很強(qiáng)專業(yè)性和技術(shù)性的作業(yè)。其實(shí)，低成本、高效率的計(jì)算機(jī)批量評(píng)估系統(tǒng)（CAMA）等現(xiàn)代技術(shù)手段，已經(jīng)為多個(gè)國(guó)家和地區(qū)廣泛采用。倒是對(duì)于評(píng)估結(jié)果，涉及到不同主體的利益，而且信息技術(shù)手段也不一定客觀，因此，公眾參與房屋計(jì)稅價(jià)值評(píng)估則成為保障納稅人利益、暢通多方利益表達(dá)機(jī)制的不二選擇。

再次，公眾參與房產(chǎn)稅征繳結(jié)果的監(jiān)督。公眾對(duì)房產(chǎn)稅征繳結(jié)果的監(jiān)督有利發(fā)現(xiàn)和糾正征繳過(guò)程中的錯(cuò)誤和違法行為，是保障房產(chǎn)稅征繳公平的重要舉措之一；同時(shí)，也有利于公眾自覺(jué)維護(hù)房產(chǎn)稅征繳的公平、公正。

維度二：房產(chǎn)稅社會(huì)化的房產(chǎn)信息公開(kāi)

公開(kāi)是公平、公正的前提和保障。信息公開(kāi)是指政府和各種組織機(jī)構(gòu)向公眾公開(kāi)或開(kāi)放所擁有的信息，使其他組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人可以基于任何正當(dāng)?shù)睦碛珊筒捎帽M可能簡(jiǎn)便的方法獲得上述信息。房產(chǎn)稅改革的重點(diǎn)在信息公開(kāi)，難點(diǎn)也在信息公開(kāi)。

首先，政府信息公開(kāi)。政府信息作為最重要的信息資源，涵蓋全社會(huì)信息的80%，它既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。在房產(chǎn)稅擴(kuò)圍方面，政府需要公開(kāi)的信息主要包括保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型商品房用地面積時(shí)空分布圖表；廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等政策性保障住房的動(dòng)態(tài)信息要及時(shí)公開(kāi)和更新；同時(shí)，官員財(cái)產(chǎn)信息公開(kāi)，其中包括手持政策決策和執(zhí)行大權(quán)的政府官員。

其次，各種組織機(jī)構(gòu)房產(chǎn)信息公開(kāi)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)、財(cái)政部門(mén)撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位、宗教寺廟、公園等的自用房產(chǎn)免稅，房產(chǎn)稅改革后，這部分房產(chǎn)若被納入征稅范圍，也要信息公開(kāi)。

最后，家庭房產(chǎn)信息公開(kāi)。家庭房產(chǎn)信息，不僅包括家庭常住住房信息，還包括非常住或經(jīng)營(yíng)用住房信息。因此，要摸清家庭房產(chǎn)信息，做到全面、詳盡。

維度三：房產(chǎn)稅社會(huì)化的立法保障

在西方，社會(huì)契約論的觀點(diǎn)認(rèn)為，為保障生命、財(cái)產(chǎn)的安全，人民以社會(huì)契約的方式產(chǎn)生國(guó)家，并以犧牲自己的財(cái)產(chǎn)即支付稅款為代價(jià)，這就是權(quán)利的成本。而稅收法定以及立法保障則成為制約國(guó)家權(quán)力演化為“利維坦”的利器。其主要包括：

第一，課稅要素法定原則。即課稅要素必須且只能由代議機(jī)構(gòu)在法律中加以規(guī)定，并依此確定主體納稅義務(wù)的有無(wú)及大小；同時(shí)，課稅要素必須明確、細(xì)致，以避免出現(xiàn)不必要的歧義。

第二，稽征程序法定原則。關(guān)涉納稅人權(quán)利義務(wù)的程序法要素均必須由法律予以明確規(guī)定，稅收行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定稽核征收，而無(wú)權(quán)變動(dòng)法定課稅要素和法定征收程序。

第三，責(zé)任追究法定原則。責(zé)任追究法定原則包括兩方面：一是在稽征過(guò)程中，不能以權(quán)代法、以權(quán)壓法，粗暴執(zhí)法；要建立、健全民眾房產(chǎn)稅申訴機(jī)制，確保民眾合法、正當(dāng)利益不受侵犯；另一方面，對(duì)于無(wú)理拒繳、有意阻礙執(zhí)法的納稅人，要明確各類具體違法行為應(yīng)受處罰的細(xì)則，輕則罰款，重則追究其刑事責(zé)任，確保房產(chǎn)稅收應(yīng)繳必繳。

三、促進(jìn)房產(chǎn)稅征繳社會(huì)化的政策建議

（一）完善制度、拓寬渠道，實(shí)現(xiàn)公眾充分參與

第一，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，擴(kuò)大公眾參與。人大及其常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，也是民意機(jī)關(guān)，是連接國(guó)家機(jī)關(guān)和人民群眾的橋梁和紐帶。在人大工作中注重?cái)U(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員廣大公民參與到房產(chǎn)稅立法制定中來(lái)。

第二，拓寬制度化的公眾參與渠道，提高公眾參與的制度化和組織化水平。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，公眾表達(dá)自己的想法的方式方法越來(lái)越多，公共權(quán)力部門(mén)應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，暢通公眾參與渠道，逐步將其制度化、常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)公共參與的程序化和規(guī)范化，保證公眾參與的有效性和穩(wěn)定性。同時(shí)，公共權(quán)力部門(mén)也應(yīng)建立起制度化和規(guī)范化的回應(yīng)機(jī)制，與公眾之間形成良性互動(dòng)，最大限度地滿足和平衡各種不同的利益要求，提高公眾參與的有效性。

第三，保障信息公開(kāi)，確保公眾全過(guò)程參與。在房產(chǎn)稅稅法制定、執(zhí)行和監(jiān)督的任何一個(gè)環(huán)節(jié)，信息公開(kāi)的程度和獲取信息的途徑直接影響公眾參與的廣度和深度，以及公共權(quán)力部門(mén)的公信力。因此，必須保障信息公開(kāi)，擴(kuò)大、便捷公眾知情權(quán)，確保公眾全過(guò)程參與。

第四，培育公民的民主和法治精神，提高公眾參與能力。公眾參與房產(chǎn)稅立法，是公眾熟悉房產(chǎn)稅稅法的過(guò)程，也是公民民主和法治精神逐步提高的過(guò)程。同時(shí)，公眾真正參與到房產(chǎn)稅稅法制定的過(guò)程也必須以公眾的民主法治意識(shí)為前提，尊重法律、遵守法律，才能增強(qiáng)公眾參與的能力，確保公眾有序參與。

（二）樹(shù)牢意識(shí)、政府主導(dǎo)，提高房產(chǎn)信息公開(kāi)的透明度

第一，確立房產(chǎn)信息必須公開(kāi)的意識(shí)。與房產(chǎn)稅信息系統(tǒng)建立的難度相比，更困難的是破除害怕房產(chǎn)信息公開(kāi)的意識(shí)障礙。以美國(guó)為例，幾乎所有的住宅，只需要輸入房屋地址，都可以在網(wǎng)站中查詢到房屋包括賬戶、交易歷史、結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)估價(jià)、歷史價(jià)格，甚至業(yè)主房產(chǎn)稅記錄等具體信息。一方面，地方政府會(huì)主動(dòng)提供該區(qū)域內(nèi)與房產(chǎn)有關(guān)的“房屋賬戶歷史、數(shù)字稅收地圖、豁免與減免信息”等。另一方面，個(gè)人住房的信息也被批準(zhǔn)詳細(xì)地公開(kāi)。如微軟公司總裁比爾蓋茨的豪宅在著名的Zillow房產(chǎn)信息查詢網(wǎng)站中，明確標(biāo)注出這棟位于美國(guó)西雅圖的華盛頓湖畔，占地面積約6600平方米、經(jīng)過(guò)7年時(shí)間精心打造的湖濱別墅建筑，屬于比爾蓋茨和他的太太，于1995年與1996年分3次購(gòu)入，根據(jù)2010年房產(chǎn)稅預(yù)估值，建筑價(jià)值約為10316.4萬(wàn)美金，土地價(jià)格約為2312.1萬(wàn)美金，總和為12728.5萬(wàn)美金，約合人民幣近8億元。在香港，政府網(wǎng)站只需注冊(cè)就能查詢?nèi)我馕飿I(yè)信息，不僅為公民全面提供相關(guān)的資料，更能防止違法占有雙重福利。

第二，建立全國(guó)房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，分步公開(kāi)房產(chǎn)信息。2010年4月17日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》，提出：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要加快個(gè)人住房信息系統(tǒng)的建設(shè)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部隨后要求，要在2011年10月底完成40個(gè)大、中城市的個(gè)人住房信息系統(tǒng)建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)查詢，到2013年，要實(shí)現(xiàn)全國(guó)住房信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。由于利益相關(guān)人太多，房產(chǎn)信息公開(kāi)不可能“畢其功于一役”。筆者認(rèn)為，先公開(kāi)政府工作人員的房產(chǎn)，一方面，可以起到示范帶頭作用；另一方面，有利于防止手握實(shí)權(quán)的政府工作人員抬高房產(chǎn)價(jià)格。其次，公開(kāi)擁有兩套或兩套以上的住房和高檔住宅的家庭住房信息；再次，依次公開(kāi)城市房產(chǎn)信息和農(nóng)村房產(chǎn)信息。

第三，各級(jí)政府要成為轄區(qū)內(nèi)房產(chǎn)信息公開(kāi)的主導(dǎo)力量。從房產(chǎn)稅征收的可持續(xù)發(fā)展看，房產(chǎn)稅不僅將要成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，而且房產(chǎn)信息的公開(kāi)將成為政府信息公開(kāi)的職責(zé)和職能。正如美國(guó)的政府“不公開(kāi)信息屬例外”一樣，各級(jí)政府要成為轄區(qū)內(nèi)房產(chǎn)信息公開(kāi)的主導(dǎo)力量，而非利益相關(guān)的阻礙者。

（三）逐步化解、逐層推進(jìn)，完善房產(chǎn)稅社會(huì)化的立法保障

2011年，于上海和重慶啟動(dòng)的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的核心就是要對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅，是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行有效的法律——1986年國(guó)務(wù)院頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》中明確規(guī)定的個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅規(guī)定的突破；而且，其他與房產(chǎn)稅相關(guān)的稅種沒(méi)有整合，因此，房產(chǎn)稅立法難度大，涉及到全國(guó)人大的立法程序，程序上非常復(fù)雜。而且開(kāi)征新稅，不確定性增強(qiáng)。

因此，筆者建議，首先，刪除“個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)免稅”的規(guī)定，這樣，即簡(jiǎn)化程序，又具可操作性。同時(shí)，對(duì)房產(chǎn)稅實(shí)行累進(jìn)稅率。先對(duì)高端住宅和多套住宅的家庭房產(chǎn)超過(guò)一定數(shù)額的設(shè)定稅率征稅；其次，清理整合所有涉及房地產(chǎn)的相關(guān)稅費(fèi)后，逐步將城鎮(zhèn)住房、農(nóng)村住房納入征稅范圍，并設(shè)定減征和免征房產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)量能課稅和公平稅負(fù)，既保證納稅人的合法權(quán)益，又確保地方政府的財(cái)政收入。同時(shí)，建立和完善房產(chǎn)稅征繳的責(zé)任追究機(jī)制立法，確保房產(chǎn)稅改革有堅(jiān)強(qiáng)的法律保障。

〔1〕季蘇平.滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)滿兩年業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)：收效甚微.http：//house.ifeng.com/news/detail_2013_02/15/22147563_0.shtml.

〔2〕馮克利等譯，「澳」布倫南等著.《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004，P6.

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〔5〕周紅云.公共政策制定中公眾的有效參與[J].人民論壇，2011（2）.

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〔7〕劉劍文主編.民主視野下的財(cái)政法治[M].北京大學(xué)出版社，2006，P100.