陳少暖 謝俊燁

內(nèi)容摘要：本文對我國人口政策進(jìn)行制度經(jīng)濟學(xué)視角的分析，主要分為我國人口制度的形成和演化、人口制度的執(zhí)行成本和效益分析兩部分。文章的主旨是在筆者研究我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)展時所衍生的，根本目的是探究我國現(xiàn)存人口制度的合理性和合法性基礎(chǔ)以推動我國人口制度的調(diào)整。由于我國人口政策帶來的人口總數(shù)削減效應(yīng)已經(jīng)為眾人所熟知，故本文略過不提。正如正式制度往往需要非正式規(guī)則如社會氛圍等加以推動和維持，筆者希望本研究為學(xué)者及實踐者提供參考，以形塑社會上對此問題的關(guān)注氛圍并進(jìn)而影響上層思維。

關(guān)鍵詞：人口政策 制度經(jīng)濟學(xué) 調(diào)整

問題的提出

傳統(tǒng)的認(rèn)知是：中國人口眾多，過多的人口消耗了大量的資源，同時也對人們的生產(chǎn)生活造成了不利影響。在現(xiàn)代方法解讀下，這句話是有問題的。首先，“過多的人口”是指人口總量還是人口密度？到底多少的總量或多大的密度才可以被稱為“過量”？其次，從現(xiàn)代的管理學(xué)理論來看，人本身也應(yīng)該被視為是一種社會資源。人類消耗生活/消費資源，但同時也創(chuàng)造更多的生產(chǎn)資源、尤其是科技和知識資源。

諾斯認(rèn)為，人口的絕對數(shù)量是推動經(jīng)濟發(fā)展的必要物質(zhì)條件之一，而人所開發(fā)的知識技術(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)品則是另一必要條件。自20世紀(jì)80年代正式實施一胎化的計劃生育制度以來，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢經(jīng)歷了由高出生率、低死亡率向低出生率、低死亡率的轉(zhuǎn)變，同時我國社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)——經(jīng)濟也獲得了突破和成功。然而，經(jīng)過30多年的實踐，計劃生育制度是否科學(xué)合理值得深入探討。

基于此，筆者試圖對此問題作出一個試探性的拋問，以求引起更多關(guān)注。需要說明的是，人口制度事實上包含了許多門類，如人口管理制度、人口流動制度、社會養(yǎng)育制度等，但由于主旨所向，本文的人口制度大多數(shù)時單指計劃生育制度。

我國人口制度的形成和發(fā)展

（一）醞釀階段

早于1957年，馬寅初就在《新人口理論》中向政府建議控制生育率、提倡兩孩化，以既保持未來我國人口的時代演替又遏制人口快速發(fā)展。事實上，馬寅初是受到悲觀論者馬爾薩斯的影響，繼而又在其所觀察到的中國20世紀(jì)50年代初期人口快速發(fā)展現(xiàn)象的基礎(chǔ)上提出的新人口論。在我國，他的觀點在當(dāng)時是先進(jìn)的，但是卻因為政治上的原因而被摒棄。后來，毛澤東同志在漸漸認(rèn)清人口國情之后，開始轉(zhuǎn)變態(tài)度，提出建立計劃生育制度，但當(dāng)時并沒有提出具體可行的措施。應(yīng)該說，馬寅初和后來的毛澤東在控制人口的過快發(fā)展這一點上是終于統(tǒng)一了意見。于是，在這一看似科學(xué)合理的決策背后，一個重要的命題被掩蓋了，該命題導(dǎo)致了后來計劃生育政策的兩大錯誤。

文革結(jié)束后鄧小平開始主政之時，學(xué)界開始重視起生育控制制度。時任中組部部長的胡耀邦感嘆道“……要是肯聽馬寅初一句話，中國今天的人口何至于會突破十億大關(guān)?。　?。1977年8月12至8月18日中共第十二次全國代表大會提出：“到本世紀(jì)末，必須力爭把我國的人口控制在十二億以內(nèi)”。至此，正式的計劃生育制度已經(jīng)開始萌芽。

（二）施行階段

1980年《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》發(fā)表，“一孩化”計生政策正式啟動。不久后，計劃生育制度成為我國的一項基本國策。

我國計劃生育制度的第一個錯誤因此產(chǎn)生：以嚴(yán)格的一胎化政策試圖在短時間內(nèi)用強力強制結(jié)束人口快速發(fā)展的趨勢。但是，馬寅初提出控制人口的時候，是希望以一個婦女生育兩個孩子的鼓勵政策來達(dá)到人口的均衡發(fā)展?！耙惶セ钡臎Q策現(xiàn)在看來是矯枉過正的，以達(dá)到近期效應(yīng)為目的而完全忽視了未來人口發(fā)展結(jié)構(gòu)的問題，帶來了現(xiàn)在的低發(fā)展水平下老齡化和無子化的惡果，也引發(fā)了許多性質(zhì)惡劣的社會事件：強制墮胎、婦女權(quán)利被大幅貶損、人權(quán)遭到擠壓。

政府逐漸意識到當(dāng)時計劃生育政策存在的問題，但是卻避重就輕亦或未真正認(rèn)識到我國人口發(fā)展的問題，從而僅在計生政策的第一個錯誤下進(jìn)行政策上的調(diào)整。

1995年，時任國家計生委主任彭佩云提出計生思路和工作方式的“兩個轉(zhuǎn)變”，即從孤立地就計劃生育抓計劃生育向與經(jīng)濟、社會緊密結(jié)合采取綜合措施解決人口問題轉(zhuǎn)變；從以社會制約為主向逐步建立利益導(dǎo)向和社會制約相結(jié)合、宣傳教育、綜合服務(wù)和科學(xué)管理相統(tǒng)一的機制轉(zhuǎn)變”。

此后，從計生優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點，到綜合改革中的管理體制改革試點，再到取消生育間隔、“雙獨二胎”、“一獨二胎”等政策的調(diào)整，微調(diào)不斷，但是基本方向并沒有改變。第一個錯誤被繼續(xù)堅持著，更無需談對第二個錯誤的認(rèn)識了。

計生委似乎有心在權(quán)責(zé)所及的范圍內(nèi)進(jìn)行人口政策微調(diào)。我國人口問題專家何亞福曾向媒體透露，從2011年起，我國將在浙江、江蘇等5個省份試點“一獨二胎”，并在五年之內(nèi)將試點擴展到全國。如果此政策得以推行，那么我國存在多年的計劃生育制度的第一個錯誤將得到糾正。然而，截止筆者成文時該試點仍然沒有公開啟動。

而第二個錯誤是馬寅初的人口控制理論是建立在其對人口結(jié)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律不了解或模糊認(rèn)識之上的——他錯誤地認(rèn)為我國的人口將一直保持高速增長，忽略了社會發(fā)展的必然規(guī)律。此必然規(guī)律即是：社會上的人口發(fā)展將因為經(jīng)濟、醫(yī)療的發(fā)展和文化、心態(tài)的轉(zhuǎn)變而經(jīng)歷從“高出生率、高死亡率”到“高出生率、低死亡率”再到“低出生率、低死亡率”的階段。這一理論在世界上多個國家內(nèi)都得到了驗證。

也可以通過觀察我國的人口發(fā)展數(shù)據(jù)來得出一些結(jié)論：

首先，我國的人口在20世紀(jì)60年代之后便進(jìn)入了出生率不斷降低、死亡率維持穩(wěn)定的階段，即，早在20世紀(jì)60年代，計劃生育制度未正式實施之前，我國的人口發(fā)展就已經(jīng)進(jìn)入了從“高出生率、低死亡率”向“低出生率、低死亡率”的轉(zhuǎn)變。

其次，正式實行計劃生育制度之后的20世紀(jì)80年代，我國的人口增長率有小幅度的回升，這或許與同時開始實行的家庭包產(chǎn)承包制有關(guān)：承包制解放了農(nóng)村的勞動力，農(nóng)民的勞動熱情大漲，從而推動了農(nóng)民的生育渴望。而這同時也說明了一個問題：即由經(jīng)濟基礎(chǔ)導(dǎo)致的社會氛圍、風(fēng)俗和文化的力量大大強于正式制定的國家制度的力量。制度經(jīng)濟學(xué)視角的解釋是：生育孩子的交易費用的下降導(dǎo)致了高漲的生育需求，后者成為一種對抗計劃生育制度的非正式規(guī)則，使市場內(nèi)正式規(guī)則的執(zhí)行成本大幅上升，進(jìn)而導(dǎo)致了短期內(nèi)正式制度的失敗。

再次，我國的人口增長率在20世紀(jì)90年代開始快速下滑，有些人認(rèn)為這是計劃生育制度在發(fā)揮作用，但是如果聯(lián)系20世紀(jì)70年代增長率的下滑期，可以發(fā)現(xiàn)，兩段時期的數(shù)據(jù)（跳過20世紀(jì)80年代的數(shù)據(jù)）銜接得比較完美，兩段時間數(shù)據(jù)可以編列為一條單調(diào)遞減的直線。似乎20世紀(jì)90年代以后的增長率下滑不過是在延續(xù)70年代的趨勢，而20世紀(jì)70年代還未執(zhí)行計劃生育制度。

由此，回到前文所述的“第二個錯誤”之上，人口發(fā)展的必然趨勢沒有被馬寅初同時代的學(xué)者們所總結(jié)、發(fā)現(xiàn)和重視，從而使得馬寅初的人口控制理論變成了一個建立在良好初衷之上的錯誤理論，又繼而引發(fā)了國家執(zhí)政者對人口發(fā)展的過度憂慮，出臺了嚴(yán)格的一胎化政策，又進(jìn)一步產(chǎn)生了諸如強制墮胎、遺棄女嬰、暴力結(jié)扎、人權(quán)受限受辱、社會性別比失調(diào)、老齡化與無子化以及未來可能出現(xiàn)的人口消亡現(xiàn)象（王桂新，2012）。

我國人口政策的制度經(jīng)濟學(xué)分析

（一）我國人口制度的來源

1.我國人口制度的正式來源。根據(jù)諾斯的觀點：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點說，它是一些人為設(shè)計的，型塑人們互動關(guān)系的約束”。如果把憲法作為我國社會的根本制度，那么關(guān)于人口控制和計劃生育的政策就僅僅構(gòu)成我國社會的一個小制度。該制度是層級在憲法之下的、與其他許多諸如行政、選舉等制度相平行的。

在這樣的憲法——人口制度雙層制度之下，較低層級的制度必須符合較高層級制度的原則性規(guī)定，起著細(xì)化較高層級制度的相關(guān)規(guī)定的分類和內(nèi)容的作用。這有三個層面的意思：一是人口制度的原則必須符合憲法的原則；二是人口制度的內(nèi)容必須是對憲法中關(guān)于人口制度的規(guī)定的細(xì)化；三是人口制度的制定必須以憲法規(guī)定的方式進(jìn)行。

《中華人民共和國憲法》第25條規(guī)定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)”，第49條規(guī)定：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務(wù)”。憲法的這兩個條款成為了人口制度的正式法律淵源。而我國現(xiàn)有人口制度的制度淵源則應(yīng)追溯到第一個五年計劃中的鼓勵、倡導(dǎo)節(jié)育計劃，雖然此時的計劃尚未成型為制度，但是已經(jīng)具備了初級模型，成為后來計劃生育的基礎(chǔ)。

然而，由于在執(zhí)行計劃生育制度的過程中常伴隨著暴力執(zhí)法，該制度在國外成為被人權(quán)組織攻訐的對象。對方常援引我國憲法第二十四條第三款規(guī)定“我國尊重和保障人權(quán)”以及我國政府于1998年簽署卻至今未被批準(zhǔn)成為正式有效法律條文的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，作為談判的工具。筆者認(rèn)為，計劃生育制度本質(zhì)上違反了國際保障人權(quán)的原則，雖曾經(jīng)起到一定作用，但就其緣起而言，是違背了高階制度相關(guān)規(guī)定的。

2.我國人口制度的非正式來源。諾斯認(rèn)為，一個社會中的制度分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則，但是非正式規(guī)則更加值得注意。這是因為非正式規(guī)則往往是正式規(guī)則的前身或補充，同時對制度下市場內(nèi)部交易費用有相當(dāng)大的影響；另外一方面，非正式規(guī)則是更加根本的針對市場成員的約束條件，相比于不完善而且具有利益集團博弈結(jié)果性質(zhì)的正式規(guī)則更能顯示出社會上的道德與倫理要求。

如前所述，20世紀(jì)50年代，當(dāng)時的政府已經(jīng)開始進(jìn)行節(jié)育觀念的宣傳，但其規(guī)模甚小，未形成社會普遍觀念。因此，并不能得出如下結(jié)論：當(dāng)時的社會普遍觀念推動了計劃生育制度的展開。與其說是社會觀念的影響，還不如說是共產(chǎn)黨中央委員會達(dá)成了對制定計劃生育制度的共識。1980年，一封對黨內(nèi)、團內(nèi)成員的公開信宣告了計劃生育制度的開始。而彼時黨內(nèi)的重大決策一般都由鄧小平同志批示是否執(zhí)行。黨內(nèi)的政治生態(tài)環(huán)境決定了全黨成員必須跟著黨中央走，必須堅持領(lǐng)導(dǎo)人的核心思想。于是，共產(chǎn)黨內(nèi)特殊政治生態(tài)環(huán)境最終導(dǎo)致一胎化的計劃生育制度的形成。

（二）我國人口制度的發(fā)展和演化

計劃生育制度在1980年被正式提出，之后被寫進(jìn)憲法成為我國的一項基本國策，30余年來在操作方式上進(jìn)行過調(diào)整和局部小范圍試點工作，但大方向基本沒有發(fā)生變動。這項基本國策區(qū)分了城市與農(nóng)村地區(qū)之間、少數(shù)民族與漢族之間育孩的實際需要，以求全面地覆蓋整個大陸地區(qū)，但卻在各地的具體執(zhí)行中效果不一。

在大多數(shù)地區(qū)，計劃生育制度得到嚴(yán)格維護(hù)，為減少制度實行的時間成本以較快地達(dá)到目的，許多地方政府輔之以暴力和強制手段。這些措施在較大程度上減少了制度實行的障礙，同時也展示了政府的決心，無形中在社會上培育了“違反計劃生育制度必遭強力制裁”的主流心態(tài)，從而為計劃生育制度的完整實現(xiàn)提供了良好條件。而在另外一些集體意識較強的地區(qū)，如粵東潮汕、客家族群聚居地，計劃生育制度一直沒有辦法順利開展，當(dāng)?shù)厝酥匾晜髯诮哟?、群聚好斗的性格特點讓計生政策沒有辦法取得很大成效。且在上述地方，制度執(zhí)行的成本較大，本土官員不愿意為鄉(xiāng)人所指，故計生政策在此類地方并沒能得到貫徹。

直到1995年，隨著國家計生委逐漸認(rèn)識到計生政策在執(zhí)行過程中的負(fù)面問題，時任計生委主任彭佩云宣布在執(zhí)行方式和工作理念上對計劃生育制度進(jìn)行調(diào)整，同時也在更多層面進(jìn)行政策微調(diào)試點。具體而言，在計劃生育制度執(zhí)行得較嚴(yán)格的地區(qū)，執(zhí)行方式上以宣傳教育為主代替過去的以強制手段為主；而在此前計劃生育制度執(zhí)行較寬松的地區(qū)，結(jié)合各地特殊情況，調(diào)任異地領(lǐng)導(dǎo)官員，強化暴力制裁和金錢懲罰，計劃生育制度終于開始起效。另一方面，幾個小試點啟動，允許開放二胎生育，結(jié)果是：試點地區(qū)生育率反而比非試點地區(qū)還要低?！敖K省群眾生育意愿和生育行為研究”聯(lián)合調(diào)研組對此解釋為：婦女生育意愿在很大程度上取決于社會經(jīng)濟條件和文化氛圍，政策方針的引導(dǎo)只起著間接作用。在經(jīng)濟環(huán)境漸趨穩(wěn)定、富足的地方，人口出生率下降得較為明顯。

綜上，計劃生育制度雖得到推行與完善，卻因此造成的社會損失也較大。社會發(fā)展不能僅靠各種收益和成本來衡量，社會道德的成長和滑落也無法用數(shù)字來擬就?？紤]到國內(nèi)的政治生態(tài)，黨中央應(yīng)認(rèn)識到維持計劃生育制度不變所帶來的消極影響大大高于其積極作用，然后經(jīng)由各地逐步推行試點以維持政治穩(wěn)定狀態(tài)，最后再經(jīng)全國人大修憲或立法確認(rèn)，如此計劃生育制度才能完成真正意義上的調(diào)整。

通過分析計劃生育制度之變革的過程，可以得出以下結(jié)論：

首先，計劃生育制度真正發(fā)揮作用的方式在于形塑一種控制生育否則接受強力懲罰的社會氛圍，上環(huán)、結(jié)扎、墮胎對人口的增長減速并沒有起到很大的直接作用。從制度經(jīng)濟學(xué)視角來看，計劃生育制度這一正式規(guī)則的巨大執(zhí)行成本既阻礙了制度本身的發(fā)展，又因其執(zhí)行成本的全范圍傷害性而催生了另一種社會非正式規(guī)則，即“自覺控制生育胎數(shù)和年齡是對國家有利的”觀念。這一非正式規(guī)則很好地彌補了計劃生育制度內(nèi)在的不可持續(xù)的缺陷，為其大大降低了執(zhí)行成本和社會傷害，同時也使這正式制度本身趨于穩(wěn)定。

其次，計劃生育制度是一種從上而下制定并從下而上反饋的制度，其決定權(quán)力在于黨中央。因此，黨中央的內(nèi)部輿論氛圍成為推動計劃生育制度發(fā)展的唯一動力來源，決定著其發(fā)展方向和步調(diào)。這也意味著，民眾的觀點沒有辦法通過直接和公開的渠道轉(zhuǎn)化為影響制度變革的力量，只有核心政治圈內(nèi)的人和強力利益集團能夠在制度變遷上提出建議。這樣的制度是不穩(wěn)定的，因為利益集團的協(xié)商是以瓜分制度利益為目的的，而制度利益只會日益集中于少數(shù)幾個強大的利益集團之中，較弱小的利益集團和利益集團之外的民眾就容易組成聯(lián)盟，推翻舊有制度、打破舊有格局。

（三）我國人口制度實施的成本和效益

實行計劃生育以來，我國少出生了接近2.5億人；經(jīng)濟建設(shè)方面，GDP也實現(xiàn)了年均9%的高速發(fā)展。結(jié)果是，整體國民生活水平大幅度上升，GDP于2011年開始位居世界第二，隱藏在此后的，是我國一直充沛的勞動力供給進(jìn)入零增長軌道。根據(jù)蔡（2010）的估算，我國的人口總量紅利在2011-2015年之間將會消失，作為過去30年經(jīng)濟增長的源動力之一勞動力供應(yīng)將不再像過去那樣每年提供接近30%的經(jīng)濟增長。而人口紅利的消失，其直接源頭就是人口增長的停滯。

現(xiàn)在很難評價計劃生育制度究竟給我國的經(jīng)濟社會帶來多大的影響，一方面，從統(tǒng)計意義上看人口的相對減少使得人均資源利用增加，但人口的相對減少在多大程度上取決于計劃生育制度還不得而知（部分學(xué)者甚至認(rèn)為計劃生育制度完全沒有起到作用，如易富賢）；另外一方面，過去經(jīng)濟高速增長的30%（即來自于勞動力供應(yīng)的部分）應(yīng)該最終歸功于毛澤東時期的人口高速增長（即引起馬寅初擔(dān)憂的那個時期的人口高速增長）。因此，對計劃生育制度的效益進(jìn)行分析是比較困難的，尤其是在人們很可能將人口的相對減少完全歸功于計劃生育制度的時候。

然而，對計劃生育制度成本進(jìn)行分析則是有可能的，也是相當(dāng)必要的。

經(jīng)濟投入方面，國家執(zhí)行計劃生育制度的最高負(fù)責(zé)機構(gòu)國家人口和計劃生育委員會（2003年前稱國家計劃生育委員會）2010年的“三公”經(jīng)費為927萬元，其中五成以上用于“出國考察”。如果可以追溯到成立初期，再加上各地政府計生機構(gòu)，以財政總支出而不是三公經(jīng)費來衡量，則該數(shù)字是相當(dāng)驚人的。如果按人均計算，也可以通過查找人口普查數(shù)據(jù)，統(tǒng)計出30年來“經(jīng)歷過”和正處于婚育階段的婦女人數(shù)，那么國家為執(zhí)行計劃生育制度而為每個婚育年齡婦女所付出的會計成本就是可以核算的。如果對比當(dāng)時的政府投資回報率，那么經(jīng)濟成本也是可以核算的。

并且計劃生育制度的施行在社會成本一項付出了較大的代價：眾多暴力執(zhí)法事件傷害了人民的信任和感情；權(quán)錢兼具的計生委刺激了部分人群的尋租欲望；建立在錯誤認(rèn)識之上的決策又貶損了國家和制度存在的合法性和合理性；因之而帶來的勞動力消亡的可能則只能在未來的30年中才能逐漸顯現(xiàn)。

在如此成本-效益對比之下，計劃生育制度對社會的綜合影響就可以有一個比較全面但初步且存在缺陷的判斷。既然數(shù)據(jù)對比存在缺陷，就應(yīng)當(dāng)考慮是否有些原則是不可以被衡量的，即有些原則只能從質(zhì)上去判斷，一旦狀態(tài)有所改變，則質(zhì)也發(fā)生改變，不存在“稍微違反此項原則”或“稍微符合此項原則”的說法。如果有的話，這種原則可以作為最終評價的標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)實中，在評價計劃生育制度時，有一條規(guī)則是整個計劃生育制度所不能違法或超越的，即我國政治體制的最高層設(shè)計（憲法）的核心原則：國家尊重和保障人權(quán)。

結(jié)論

制度是一個綜合性的權(quán)利束的總和，它調(diào)整和影響受支配人群的行為習(xí)慣和整體的社會心理，從而形塑出附屬的非正式規(guī)則以減少制度下的交易費用并穩(wěn)定制度本身。

我國計劃生育制度的推行塑造了一個人口增長緩慢的社會。在觀察到我國人口紅利開始消失、勞動力總量開始減少、社會撫養(yǎng)比開始上升、族群消亡危機的可能開始存在的時候，反思計劃生育制度成為必然。

計劃生育制度的影響包括兩個方面，一是經(jīng)濟上的，二是社會上的。無疑，避免人口的過快增長對于促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定和增長具有一定作用，但是一旦這種“避免過快”變成了“必須很慢”，對經(jīng)濟的影響就會在未來30年到50年內(nèi)逐漸爆發(fā)。在執(zhí)行計劃生育制度的過程中，社會整體甚至被各種暴力強制現(xiàn)象侵害，人權(quán)和尊嚴(yán)無法保障、科學(xué)理性的精神被錯誤的決策模式埋沒。更為嚴(yán)重的是，一項違反了高階制度核心原則的低階制度被列入基本國策。

制度需要擁有自我完善的空間，如果一套制度已經(jīng)暴露出其弊端，就應(yīng)該盡早調(diào)整該項制度以維護(hù)更高層制度的權(quán)威。在此過程中，更為長效的方式是，開放社會各階層的參與權(quán)利、避免利益集團獨占制度利益，從而創(chuàng)建出更為穩(wěn)定和完善的新制度。

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