李恩文

（中共上海市普陀區(qū)委黨校 上海市普陀區(qū)行政學院，上海200065）

隨著上海城市進入社會經(jīng)濟發(fā)展的新時期，如何切實有效提高預防和處置上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急和重大疾病防控機制的預警應對管理能力，做到居安思危、有備無患，是上海市政府全面提高公共管理職能和公共行政能力水平的客觀要求。現(xiàn)代城市公共衛(wèi)生事件應急和重大疾病防控預警機制構(gòu)建與完善，是現(xiàn)代政府處置城市公共衛(wèi)生重大應急事件的迫切要求，因而，完善的現(xiàn)代城市公共衛(wèi)生應急和重大疾病防控預警機制，是現(xiàn)代政府有效實施城市社會公共安全管理的有效形式。2013年3月31日，在上海和安徽兩地首先發(fā)現(xiàn)3例人感染H7N9禽流感病例，由此，上海進入了為期三個月的防控H7N9禽流感突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新征程。在此，本文以2013上海防控H7N9禽流感為例，探索建立和完善上海現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急和重大疾病防控機制預警的新思路。

一、城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控與2013上海H7N9禽流感的發(fā)現(xiàn)

公共衛(wèi)生是關(guān)系到一個國家或一個地區(qū)人們健康的公共事業(yè)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控機制早期預警工作與實踐在上?，F(xiàn)代城市公共危機應對與管理中起著十分突出的作用，它構(gòu)成了上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控應對體系的基本構(gòu)成要件。上海城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控機制監(jiān)測預警系統(tǒng)對推動上海城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件安全應急機制確立與完善，以及構(gòu)建起上海城市重大疾病早期安全預防控制體制，都具有十分重大的意義，它有助于上海市政府在其發(fā)展成為重大危機之前及早控制事態(tài)發(fā)展，并提高應對危機事件處置的綜合能力。上海作為一座現(xiàn)代化的國際大都市和其他城市一樣，其對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警機制具有危機事件發(fā)生先兆敏感性、危機事件發(fā)現(xiàn)與反應及時性、突發(fā)公共衛(wèi)生預測應對措施的高效性與可操作性，它所具有的預警目標事件調(diào)整空間能根據(jù)具體情況不斷增減的可拓展性等相應特點，在不同情況下能根據(jù)具體情況使其擁有不斷調(diào)整和改善的能力。2013年3月30日，我國確診了3例人感染H7N9禽流感病例，其中上海市2例（均死亡）。當時，在發(fā)現(xiàn)異常病例后，上海市醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行了及時的實驗室相關(guān)篩查，并在3月22日開始初步判斷為H7流感可能性。接著，中國疾病預防控制中心于3月29日下午通過從上海送檢的病例標本中分離到3株H7N9禽流感病毒，在進行了深一步的確診核實后，最終判定為人感染H7N9禽流感病毒病例。于是，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會依法于3月31日向社會公布。這是全球首次發(fā)現(xiàn)的人感染H7N9禽流感病例，由于上海及時發(fā)現(xiàn)了H7N9禽流感重大疾病的發(fā)生，為接下來的應對措施啟動贏得了時間。

二、上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警機制必須根植于法律、輿情公開和可操作性的土壤中

由于上海現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控的預警系統(tǒng)涉及到社會的方方面面，因此，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警機制須有完善的法律保障支持。確立依法防危、依法制危的理念，強化律法是福音先知的信仰，否則離開了法，任何預案都無法保障其實施效應。2013年4月27日下午，上海市政府召開《上海市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》宣傳貫徹電視電話會議，宣布《上海市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》于2013年5月1日起正式實施。上海市委副書記、市長、市應急委主任楊雄出席會議并講話，強調(diào)突發(fā)事件應對工作直接關(guān)系城市運行和人民群眾生命財產(chǎn)安全，也關(guān)系到政府公信力，責任重大，任務艱巨；并提出了貫徹落實好《實施辦法》的具體要求：必須居安思危、常懷憂患；必須未雨綢繆、強化預防；必須快速應對、科學處置；必須關(guān)切輿情、公開透明。顯而易見，這為上海保障城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控機制預警能夠在短時間內(nèi)產(chǎn)生并充分發(fā)揮積極效應起到了不可替代的法律保障支持。

一方面，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警系統(tǒng)的最終目的是減少各項城市公共災害效應，維護上海城市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，因而，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警機制的各項決策要充分拓展上海市民和城市公眾參與度，通過市民和公眾的各種討論，擴展市民各個階層的各種可能潛在影響，具體而言，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警機制必須充分考慮市民對相關(guān)疫情信息的知情權(quán)。現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生應急與重大疾病防控事件具有許多不可預測的風險性，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病爆發(fā)初期，在較短的時間內(nèi)，人們很難搞清楚突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病暴發(fā)的確切原因，這往往會給居民和社會民眾帶來相應的恐慌。此次上海在處置H7N9禽流感防控過程中，便充分認識到了輿論宣傳教育的重要性，上海市政府通過傳統(tǒng)新聞媒體和網(wǎng)絡虛擬新媒體，全時空地立體化滾動追蹤報道H7N9禽流感的疫情進展情況，通過H7N9禽流感應對工作的公開透明化，以“快報事實、慎報原因”為原則，做好H7N9禽流感防控相關(guān)信息發(fā)布和解釋疑惑等宣傳引導工作，從而加強了上海市政府與市民群眾之間的溝通互動，并引導市民群眾科學應對H7N9禽流感防控，全面提高市民群眾對H7N9禽流感突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急自救意識和應急自救能力。政府通過把掌握的上海城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控的基本概況，及時迅速準確地告知市民和社會群眾，能夠迅速穩(wěn)定社會群眾的各種不安情緒，消除相應的恐慌。廣而言之，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病疫情相關(guān)信息的及時公布，有時甚至會收到許多有效信息來幫助公共衛(wèi)生學界開展對病例的流行病學和臨床特征調(diào)查，幫助公共衛(wèi)生學界開展對病例的可能感染來源、潛伏期、傳染期和臨床表現(xiàn)調(diào)查，幫助公共衛(wèi)生學界開展對病例的所有密切接觸者進行追蹤和調(diào)查，幫助公共衛(wèi)生學界開展對出現(xiàn)癥狀者進行及時隔離和醫(yī)學觀察等工作，特別是衛(wèi)生部及時向社會公布疫情、監(jiān)測和防治工作等情況，能夠迅速地控制局面，促進上海城市社會的穩(wěn)定，減少上海及周邊城市社會動蕩。

另一方面，在相應的可利用物資和人員儲備的基礎上著重突出實際過程的可操作性。需著重指出的是：確保政府各相關(guān)部門的責任到位并落實到人，是應對和處置上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控機制的關(guān)鍵。作為H7N9禽流感突發(fā)事件應對工作的主體，上海市的各區(qū)、縣政府堅持守土有責，層層明確責任，處處落實責任，確保時時找得到責任人，政府在加強屬地化管理的同時，通過強化區(qū)縣、街鎮(zhèn)應對和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前沿職責，充分發(fā)揮上海社區(qū)各村（居）委會基層組織“第一道防線”的作用，努力強化企事業(yè)單位安全生產(chǎn)主體責任，積極開展群防群治，并且在堅持分類管理原則的基礎上，落實好各專業(yè)部門責任，從而為上海市政府各相關(guān)部門履行好預案體系建設、應急演練、應急救援、物資保障等職責提供了相應的實踐操作可能性。

三、2013上海防控H7N9禽流感事件應急預警機制探索與啟示

啟示之一，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警機制必須關(guān)注應急系統(tǒng)的綜合性與兼容性。2013年春節(jié)過后，在上海發(fā)生的人感染H7N9禽流感病毒是全球首次發(fā)現(xiàn)的新亞型流感病毒，當時，上海市醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)上述病例時，相關(guān)衛(wèi)生部門高度重視，及時采取了臨床救治、流行病學調(diào)查、標本采集與送檢、密切接觸者醫(yī)學觀察等措施，并加強了對不明原因肺炎病例的監(jiān)測工作，最終在3月31日確認發(fā)現(xiàn)了首例H7N9病毒病例，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會在接到重癥不明原因肺炎疫情報告后，立即向上海、安徽和江蘇派出專家工作組（安徽的1例患者在江蘇南京救治），指導當?shù)亻_展患者的救治和調(diào)查工作，同時召開多部門會商會，對疫情性質(zhì)進行分析研判，并安排部署了相關(guān)調(diào)查、防控和應對準備工作。由此可見，上海現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警機制和應急系統(tǒng)是一個建立在科學預測和適當防范基礎之上的連續(xù)的指揮調(diào)動系統(tǒng)過程。準確的預測是緊接其后的正確決策的重大前提，應急系統(tǒng)的正確運行，政府應急相關(guān)部門之間組織協(xié)調(diào)的加強，應急處置、聯(lián)勤聯(lián)訓的增強，跨區(qū)域快速協(xié)同作戰(zhàn)的綜合能力提升與實施等等，這一連串的組合拳出擊都對降低受災人群的發(fā)病率和死亡率，降低對受災人群的心理影響起到了關(guān)鍵性作用。

啟示之二，建立科學的上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控預警評價指標體系。當前，上海市政府相關(guān)機構(gòu)從大量的數(shù)據(jù)中篩選并初步建立了一些基礎指標體系。但是，這些基礎指標體系是構(gòu)建于脆弱性評估和上海城市各個不同社區(qū)診斷的基礎上，雖然其具體指標樣本抽樣和采樣數(shù)據(jù)計算值也可能會因為上海不同城市區(qū)域的具體情況而有所偏差，但是，這些基礎性的具體指標都應該遵循敏感性、獨立性、可測性和規(guī)范性原則，從而賦予上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件與重大疾病防控預警評價指標體系的科學屬性。例如：在2013年3月31日確認發(fā)現(xiàn)了首例H7N9病毒病例后，上海市政府新聞辦于4月2日17時15分舉行新聞發(fā)布會，發(fā)出了城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件報警信號便是上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控報警系統(tǒng)建立在預警評價與推斷系統(tǒng)基礎上的一個真實寫照。

啟示之三，預警防范措施貫徹執(zhí)行是上海實施城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警機制的最后一個臺階。例如：在2013年4月2日上海宣布啟動上海市流感流行應急預案Ⅲ級響應報警信號三天后，上海市政府又召開新聞發(fā)布會，一方面公布H7N9禽流感疫情最新進展情況，另一方面宣布“針對當前形勢，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，上海決定從4月6日起，在全市范圍內(nèi)暫停活禽交易，關(guān)閉所有活禽交易市場?！鄙虾Ｊ修r(nóng)委也于當天發(fā)布消息說，上海將加強市境道口的執(zhí)法檢查，自4月6日起暫時禁止外來活禽進入上海，并及時將這一信息告知相關(guān)省份畜牧獸醫(yī)主管部門。同時，上海市動物衛(wèi)生監(jiān)督部門會同上海市公安局、市建設交通委等部門加強指定市境公路道口執(zhí)法檢查，按照上海市政府通告要求進行勸退，嚴格禁止外來活禽進入上海，通過采取一系列的預警防范措施來防控H7N9禽流感的蔓延。2013年，上海在應對H7N9禽流感突發(fā)公共衛(wèi)生事件時實行了關(guān)口前移，從規(guī)劃設計上強化了安全保障，降低了風險因素；在加強監(jiān)測體系建設，增強監(jiān)測預警能力前提下，實現(xiàn)了對H7N9禽流感突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置；并在完善預案體系、強化預案演練的背景下，確保了突發(fā)狀態(tài)下實現(xiàn)上海市流感流行應急預案Ⅲ級響應的及時啟動和運用。2013年4月6日，農(nóng)業(yè)部、世界動物衛(wèi)生組織組成的動物H7N9禽流感防控工作聯(lián)合考察組抵達上海，考察組在進行為期兩天的考察后認為：上海發(fā)生人感染H7N9禽流感病例后，上海迅速建立全市性聯(lián)防聯(lián)控工作機制，及時采取關(guān)閉活禽市場等措施，使防控工作取得積極成效。上海農(nóng)業(yè)部門積極開展疫源調(diào)查，全面開展對相關(guān)動物的監(jiān)測，及時掌握動物感染H7N9禽流感情況，為消除和切斷傳入源做了大量工作，為做好H7N9禽流感防控工作發(fā)揮了重要作用，考察組表示上海有效防控H7N9禽流感的做法是值得推廣和借鑒的。2013年6月20日，上海第一批定點活禽零售交易點試點營業(yè)，標志著上海防控H7N9禽流感取得了階段性成果。

綜上所述，在戰(zhàn)術(shù)應對上，現(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對與重大疾病防控預警，是在和災害災難賽跑，和時間賽跑，其關(guān)鍵要“快”，它要求各級領(lǐng)導干部要敢于負責，做到快速科學決策，要力爭在最短時間內(nèi)控制住事態(tài)，把損失降到最小；在戰(zhàn)略布局上，上?，F(xiàn)代城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警機制系統(tǒng)的建立又是一個嶄新、長期而復雜的系統(tǒng)工程，它需要全社會的共同參與，不可能一蹴而就，上海是國際化的現(xiàn)代化大都市，在建立城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警機制體系的過程中，必須要堅持以預防為主、預防與應急相結(jié)合的原則，充分做好應對上海城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警的思想準備、預案準備、組織準備和各項物資準備。因而，建立健全適合上海本地區(qū)域特點的“單元化”的城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急與重大疾病防控預警監(jiān)測體系就顯得尤其重要。

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