◆潘孝珍

一、引言

公民有義務(wù)依照法律法規(guī)向政府繳納稅收，與此相對應(yīng)，政府同樣有義務(wù)向全體公民提供公共產(chǎn)品，而稅收可以看成是公民向政府購買公共產(chǎn)品支付的價格（龐鳳喜、潘孝珍，2013）。地方政府作為地區(qū)性公共產(chǎn)品的主要供給主體，其提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量，直接關(guān)系到轄區(qū)內(nèi)居民的福利水平。實際上，盡管我國公民向政府繳納了大量的稅收，但公民獲得地區(qū)性公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量卻與其稅負(fù)水平并不相稱。因此，財政轉(zhuǎn)移支付作為影響地方政府公共產(chǎn)品供給的重要因素，需要在促進(jìn)地方政府公共產(chǎn)品供給上發(fā)揮更大的作用。本文以全新的視角對公共產(chǎn)品進(jìn)行分類，并對轉(zhuǎn)移支付與公共產(chǎn)品供給進(jìn)行理論上的探討，在此基礎(chǔ)上，對我國財政轉(zhuǎn)移支付與地方政府公共產(chǎn)品供給進(jìn)行實證分析。

國外學(xué)者主要從均等化的視角來分析轉(zhuǎn)移支付對公共產(chǎn)品供給的影響，如Boadway 和Shah（2007）基于最優(yōu)政府間轉(zhuǎn)移支付模型，分析財政轉(zhuǎn)移支付的必要性與具體效應(yīng)，認(rèn)為財政轉(zhuǎn)移支付具有促進(jìn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化的效應(yīng)；Dafflon 和Vaillancourt（2003）針對基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付機制進(jìn)行研究，指出轉(zhuǎn)移支付是解決地區(qū)間公共資源配置不均的重要方式。國內(nèi)學(xué)者的研究視角也與國外學(xué)者比較一致，如李齊云和劉小勇（2010）使用1997-2006 年我國省級面板數(shù)據(jù)檢驗了轉(zhuǎn)移支付對公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的影響，研究表明，轉(zhuǎn)移支付有利于縮小地區(qū)間可及性公共衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)出差距，但沒有縮小地區(qū)間人均衛(wèi)生經(jīng)費支出投入差距；李華（2005）則認(rèn)為，我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度在資金規(guī)模、資金管理和運轉(zhuǎn)形式方面還存在缺陷，不利于公共產(chǎn)品供給均等化目標(biāo)的實現(xiàn)。也有部分學(xué)者特別關(guān)注轉(zhuǎn)移支付制度對民族地區(qū)公共產(chǎn)品均等化的影響，如吳旭東和王建聰（2011）指出，民族地區(qū)公共產(chǎn)品供給成本高，盡管我國轉(zhuǎn)移支付對民族地區(qū)公共產(chǎn)品均等化有一定的促進(jìn)作用，但缺乏科學(xué)、有效的轉(zhuǎn)移支付核算體系，民族地區(qū)內(nèi)部存在明顯的公共產(chǎn)品供給不均等；毛捷、汪德華等（2011）則使用1993-2003 年的縣省兩級數(shù)據(jù)研究表明，我國2000 年底實施的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策促進(jìn)了民族地區(qū)公共支出水平的提高。

從國內(nèi)外學(xué)者的研究中可以看出，大部分學(xué)者都側(cè)重研究轉(zhuǎn)移支付對地方政府公共產(chǎn)品均等化的影響，而較少關(guān)注轉(zhuǎn)移支付對地方政府公共產(chǎn)品絕對供給數(shù)量的影響；此外，大部分研究都只是針對公共產(chǎn)品這一總體概念或某項具體的公共產(chǎn)品項目，而鮮有在對公共產(chǎn)品分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步分析。

二、轉(zhuǎn)移支付對地方政府公共產(chǎn)品供給的理論效應(yīng)

（一）公共產(chǎn)品分類：一個新視角

財政轉(zhuǎn)移支付對不同類型公共產(chǎn)品供給的目標(biāo)效應(yīng)存在很大差異，本文認(rèn)為，可以根據(jù)邊際收益的差異將公共產(chǎn)品分為必需性公共產(chǎn)品和有益性公共產(chǎn)品。必需性公共產(chǎn)品的特點是，當(dāng)該公共產(chǎn)品的供給數(shù)量比較少時，其邊際收益非常大，而隨著供給數(shù)量的增加，邊際收益迅速下降，也就是說該類公共產(chǎn)品屬于公民生活所必需，但供給數(shù)量并非越多越好；有益性公共產(chǎn)品的特點是，當(dāng)該公共產(chǎn)品的供給數(shù)量比較少時，其邊際收益并不如必需性公共產(chǎn)品所顯示得那么高，但隨著供給數(shù)量的增加，其邊際收益下降速度比較緩慢，也就是說該類公共產(chǎn)品對公民生活有益，其供給數(shù)量一定程度上越多越好。圖1 顯示了必需性公共產(chǎn)品與有益性公共產(chǎn)品在收益曲線上的區(qū)別。①本文認(rèn)為，公共產(chǎn)品的邊際成本可以分為邊際消費成本和邊際生產(chǎn)成本，一般教科書中認(rèn)為的公共產(chǎn)品邊際成本為零的說法并不準(zhǔn)確。實際上，公共產(chǎn)品的邊際消費成本，即增加一個消費者的邊際成本為零；但公共產(chǎn)品的邊際生產(chǎn)成本，即增加一單位公共產(chǎn)品供給的邊際成本不為零，公共產(chǎn)品在生產(chǎn)上的邊際成本與私人產(chǎn)品的變化規(guī)律一致。

圖1 必需性公共產(chǎn)品與有益性公共產(chǎn)品示意圖

從圖1 中可以看到，必需性公共產(chǎn)品邊際收益曲線MSPubX與有益性公共產(chǎn)品邊際收益曲線MSPubY的交點對應(yīng)公共產(chǎn)品供給數(shù)量為a，當(dāng)供給數(shù)量小于a 時，MSPubX的數(shù)值遠(yuǎn)大于MSPubY；當(dāng)供給數(shù)量大于a 時，隨著供給數(shù)量的增加，MSPubX迅速下降，而MSPubY下降的速度比較緩慢。由于必需性公共產(chǎn)品和有益性公共產(chǎn)品在邊際收益曲線上的差異，必然造成公民對它們需求數(shù)量上的差異，在圖1中公共產(chǎn)品邊際生產(chǎn)成本曲線 MC 與MSPubX和MSPubY的交點分別對應(yīng)于供給數(shù)量b 和c，即根據(jù)邊際成本等于邊際收益的公共產(chǎn)品供給原則，最優(yōu)的必需性公共產(chǎn)品供給數(shù)量為b，最優(yōu)的有益性公共產(chǎn)品供給數(shù)量為c，公民對有益性公共產(chǎn)品的需求數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于必需性公共產(chǎn)品。具體來說，必需性公共產(chǎn)品主要有公共行政服務(wù)、公共安全服務(wù)等，這些公共產(chǎn)品是公民生活所必需的，但一旦超過公民正常生活所需的供給數(shù)量，其邊際收益將迅速降低；有益性公共產(chǎn)品主要有教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，隨著供給數(shù)量的增加，其邊際收益降低的速度比較緩慢，邊際收益曲線相對比較平緩。

（二）轉(zhuǎn)移支付對地方政府公共產(chǎn)品供給的導(dǎo)向作用

財政轉(zhuǎn)移支付包括上下級政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付和同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，其中上下級政府間的轉(zhuǎn)移支付對地方政府公共產(chǎn)品供給行為具有非常重要的影響。一般來說，地方政府工作人員符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，其公共產(chǎn)品的供給數(shù)量更容易偏離均衡產(chǎn)量，如公共行政支出的增加有利于提高政府工作人員的自身福利水平，因此，地方政府更傾向于提供更多的必需性公共產(chǎn)品，而降低有益性公共產(chǎn)品的供給；中央政府往往比地方政府更具理性，并且中央政府具有行政層級和財力上的優(yōu)勢，可以通過許多方式將這種理性傳導(dǎo)給地方政府，如地方政府官員“晉升錦標(biāo)賽”、轉(zhuǎn)移支付制度等。就本文所研究的轉(zhuǎn)移支付制度來說，中央政府可以通過限定轉(zhuǎn)移支付資金的用途，來強制性糾正地方政府在必需性公共產(chǎn)品和有益性公共產(chǎn)品支出上的比重，可以通過要求地方政府對轉(zhuǎn)移支付提供配套資金，促使地方政府公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)上趨于理性。

三、我國轉(zhuǎn)移支付與地方政府公共產(chǎn)品供給模型的建立

由于我國從2007 年開始實行新的政府收支分類體系，政府支出由過去的按照經(jīng)費性質(zhì)分類改為按照支出功能分類，為了保持政府支出項目統(tǒng)計口徑的一致，本文使用我國2007-2010 年的省級面板數(shù)據(jù)對轉(zhuǎn)移支付與地方政府公共產(chǎn)品供給行為進(jìn)行實證分析，本文建立的面板數(shù)據(jù)模型如下：

其中i 表示地區(qū)，t 表示年度。Y 表示被解釋變量即公共產(chǎn)品供給規(guī)模，Tranpay 表示本文關(guān)注的解釋變量轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，Control 表示與地方政府公共產(chǎn)品供給規(guī)模相關(guān)的一組控制變量，α表示模型存在的個體效應(yīng)，γ 和δ 表示系數(shù)矩陣，ε 表示擾動項。

（一）變量選擇

1.被解釋變量

我國統(tǒng)計年鑒中公布的各地區(qū)財政支出項目中，必需性公共產(chǎn)品主要有一般公共服務(wù)、國防、公共安全等項目，本文選擇地方政府一般公共服務(wù)支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Gpub 和公共安全支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Pubsafe 作為被解釋變量，來衡量地方政府必需性公共產(chǎn)品的供給規(guī)模。一般公共服務(wù)是指政府提供基本公共管理與服務(wù)的支出，包括人大事務(wù)、政協(xié)事務(wù)以及各級政府辦公事務(wù)等，公共安全是指政府維護(hù)社會公共安全方面的支出，包括公、檢、法等事務(wù)。在統(tǒng)計年鑒中，有益性公產(chǎn)品主要有教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)等十幾個項目，這些公共產(chǎn)品與公民的福利水平密切相關(guān)，其供給數(shù)量往往越多越好。本文選擇地方政府教育支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Eduexp、社會保障和就業(yè)支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Socexp、醫(yī)療衛(wèi)生支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Heaexp、農(nóng)林水事務(wù)支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Agricu等四項作為被解釋變量，來衡量地方政府有益性公共產(chǎn)品的供給規(guī)模。

2.解釋變量

一般來說，一個省份的財政支出規(guī)?？偸谴笥谪斦杖胍?guī)模，而其中的差額通過中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付方式解決，因此，財政轉(zhuǎn)移支付可以通過地方政府一般預(yù)算內(nèi)財政支出減去財政收入計算得到。本文以地方政府轉(zhuǎn)移支付收入占預(yù)算內(nèi)支出比重Tranpay 作為財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的衡量指標(biāo)，由于本文假設(shè)中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付方式對地方政府的公共產(chǎn)品供給行為產(chǎn)生影響，從而將自己在不同類型公共產(chǎn)品供給上的理性傳導(dǎo)給地方政府，使各類公共產(chǎn)品供給規(guī)模與公民所要求的均衡產(chǎn)量相一致。因此，本文預(yù)計Tranpay 與Gpub 和Pubsafe 負(fù)相關(guān)，與Eduexp、Socexp、Heaexp 和Agricu 正相關(guān)。

此外，還有許多因素影響地方政府的公共產(chǎn)品供給行為，為了獲得更穩(wěn)健的估計結(jié)果，本文引入如下變量作為控制變量：(1)經(jīng)濟(jì)特征類控制變量，主要包括預(yù)算內(nèi)收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重Fiscexp 和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值Pergdp。Fiscexp 衡量了地方政府自身所具有的財力水平，Pergdp 衡量了地方政府轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，它們分別反映了地方政府獲取財政資金進(jìn)而提供公共產(chǎn)品的現(xiàn)實能力和潛在能力，因此本文預(yù)計它們與地方政府必需性公共產(chǎn)品和有益性公共產(chǎn)品的供給規(guī)模正相關(guān)。(2)人口特征類控制變量，主要包括人口密度Pop 和65 歲以上人口比重Aged。Pop 衡量的是地區(qū)人口的密集程度，一方面公共產(chǎn)品的供給具有規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而Pop 與地方公共產(chǎn)品供給負(fù)相關(guān)；另一方面人口密集度越高的地區(qū)城市化水平越高，則轄區(qū)內(nèi)公民要求的公共產(chǎn)品規(guī)模越高，進(jìn)而Pop與地方公共產(chǎn)品供給正相關(guān)，因此本文預(yù)計Pop 的符號不確定。Aged 衡量的是該地區(qū)人口老齡化的程度，老齡人口對公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量有著更高的要求，因此本文預(yù)計Aged 與地方政府必需性公共產(chǎn)品和有益性公共產(chǎn)品的供給規(guī)模正相關(guān)。(3)國際經(jīng)濟(jì)交流類控制變量，主要包括開放程度Open，它由進(jìn)出口規(guī)模除以地區(qū)生產(chǎn)總值計算得到，預(yù)計Open 與必需性公共產(chǎn)品的供給規(guī)模負(fù)相關(guān)，與有益性公共產(chǎn)品的供給規(guī)模正相關(guān)。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文使用2007-2010 年中國31 個省份的省級面板數(shù)據(jù)，所有數(shù)據(jù)均來自相應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》，其中人均國內(nèi)生產(chǎn)總值以2007 年作為基期進(jìn)行價格指數(shù)調(diào)整。表1 報告了各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

四、我國轉(zhuǎn)移支付與地方政府公共產(chǎn)品供給模型的實證結(jié)果分析

本文使用stata11 軟件對面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行估計，同時，為了使數(shù)據(jù)更加平滑，對絕對數(shù)指標(biāo)Pergdp 和Pop 進(jìn)行了取對數(shù)處理。我們先對模型進(jìn)行Hausman 檢驗，結(jié)果表明以Socexp 為被解釋變量的模型適合建立隨機效應(yīng)模型，其他模型適合建立固定效應(yīng)模型。此外，由于普通標(biāo)準(zhǔn)差計算方法是假定擾動項為獨立同分布的，但由于同一個省份在不同期之間的擾動項可能存在自相關(guān)，不同省份在同期之間可能存在異方差，從而導(dǎo)致用普通標(biāo)準(zhǔn)差計算的t 檢驗失效。因此本文使用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)差，它無需假定擾動項不相關(guān)或異方差就能計算得到，從而可以獲得更為有效的估計結(jié)果。表2 顯示了模型估計的結(jié)果。

表2 面板數(shù)據(jù)模型估計結(jié)果

從表2 中可以看到，當(dāng)被解釋變量為一般公共服務(wù)支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Gpub 和公共安全支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Pubsafe 時，轉(zhuǎn)移支付收入占預(yù)算內(nèi)支出比重Tranpay 的符號為負(fù)，且都在0.01 的顯著性水平上顯著，這表明解釋變量Tranpay 與被解釋變量Gpub 和Pubsafe 具有顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，與本文預(yù)期的符號方向一致。當(dāng)被解釋變量為社會保障和就業(yè)支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Socexp 和農(nóng)林水事務(wù)支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Agricu 時，Tranpay 的符號為正，且分別在0.1 和0.01 的顯著性水平上顯著，這表明解釋變量Tranpay 與被解釋變量Socexp 和Agricu 正相關(guān)，與本文預(yù)計的符號方向一致。此外，當(dāng)被解釋變量為教育支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Eduexp 時，Tranpay的符號為負(fù)，且在0.01 的顯著性水平上顯著，這與本文預(yù)計的符號方向相反，表明財政轉(zhuǎn)移支付減少了地方政府教育公共產(chǎn)品的供給規(guī)模；當(dāng)被解釋變量為醫(yī)療衛(wèi)生支出占預(yù)算內(nèi)支出比重Heaexp時，Tranpay 未通過顯著性檢驗，表明Tranpay 不對地方政府的醫(yī)療衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給行為產(chǎn)生影響。

同時，從控制變量的符號方向和顯著性檢驗來看，各控制變量對不同項目的地方政府公共產(chǎn)品供給規(guī)模有著不同的影響。如預(yù)算內(nèi)收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重Fiscexp與Gpub有顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，而與Agricu 有顯著的正相關(guān)關(guān)系，這表明地方政府自有財政能力的提高會降低一般公共服務(wù)的供給規(guī)模，增加農(nóng)林水事務(wù)公共產(chǎn)品的供給規(guī)模；65 歲以上人口比重Aged 與Socexp 和Heaexp 有顯著的正相關(guān)關(guān)系，這表明一個地區(qū)人口老齡化水平的提高，會增加該地區(qū)社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生公共產(chǎn)品的供給規(guī)模。

五、結(jié)論

公共產(chǎn)品根據(jù)邊際收益的差異，可以分為必需性公共產(chǎn)品和有益性公共產(chǎn)品，本文通過我國2007-2010 年31 個省份的面板數(shù)據(jù)模型，實證分析了財政轉(zhuǎn)移支付對地方政府公共產(chǎn)品供給行為的影響。研究結(jié)果表明，我國財政轉(zhuǎn)移支付政策可以部分地將中央政府在公共產(chǎn)品供給上的理性傳導(dǎo)給地方政府。具體表現(xiàn)為：地方政府往往傾向于供給超過均衡數(shù)量的必需性公共產(chǎn)品，財政轉(zhuǎn)移支付可以降低這一傾向，如顯著降低地方政府一般公共服務(wù)和公共安全服務(wù)的供給規(guī)模；地方政府往往傾向于供給低于均衡數(shù)量的有益性公共產(chǎn)品，財政轉(zhuǎn)移支付可以部分地糾正這一傾向，如提高地方政府社會保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)公共產(chǎn)品的供給規(guī)模。此外，與本文預(yù)期不一致的是，財政轉(zhuǎn)移支付顯著降低了地方政府教育公共產(chǎn)品的供給規(guī)模，對醫(yī)療衛(wèi)生公共產(chǎn)品的供給沒有影響。

本文的政策含義有：（1）由于我國財政轉(zhuǎn)移制度在降低地方政府必需性公共產(chǎn)品供給和提高部分有益性公共產(chǎn)品供給上具有較好的效果，因此我國有必要繼續(xù)實施當(dāng)前的財政轉(zhuǎn)移支付制度，通過中央政府對地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付將中央政府在公共產(chǎn)品供給上的理性傳導(dǎo)給地方政府。（2）由于財政轉(zhuǎn)移支付會降低地方政府教育公共產(chǎn)品的供給規(guī)模，不影響醫(yī)療衛(wèi)生公共產(chǎn)品的供給規(guī)模，在這兩項有益性公共產(chǎn)品供給上沒有預(yù)期的促進(jìn)作用，這表明我國當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付制度還有待進(jìn)一步完善。我國有必要進(jìn)一步優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，強化地方政府對轉(zhuǎn)移支付的配套資金投入，進(jìn)一步加大對地方政府在教育和醫(yī)療衛(wèi)生資金投入上的轉(zhuǎn)移支付支持力度，引導(dǎo)地方政府提供更多的教育和醫(yī)療衛(wèi)生公共產(chǎn)品。總之，公民對必需性公共產(chǎn)品和有益性公共產(chǎn)品的需求數(shù)量存在很大差異，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付制度，在引導(dǎo)地方政府提供符合均衡數(shù)量的公共產(chǎn)品規(guī)模上有所作為。

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