夏 嚀，劉金福

(1．福建農(nóng)林大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院，福建福州350002;2．福建農(nóng)林大學(xué)海峽自然保護(hù)區(qū)研究中心，福建福州350002)

我國(guó)自古就有“風(fēng)水”一說，前人提出并延用至今的一些諸如“神木”、“風(fēng)水林”、“神山”等詞匯，雖帶有封建迷信色彩，但是這都起源于人類對(duì)生態(tài)環(huán)境認(rèn)識(shí)、選擇與實(shí)踐的結(jié)果。這說明人們?cè)诤茉绲臅r(shí)候就已經(jīng)對(duì)保護(hù)自然環(huán)境有了深刻的認(rèn)識(shí)，并且我們可以從人們對(duì)“神山”、“神樹”等局部區(qū)域的保護(hù)中看到自然保護(hù)區(qū)的雛形(祿永鵬，2012)。廣義的自然保護(hù)區(qū)，不僅包括自然保護(hù)區(qū)本身，而且包括國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺跡地等各種保護(hù)地區(qū)。而我們通常所指的自然保護(hù)區(qū)是指狹義的自然保護(hù)區(qū)，即指以保護(hù)特殊生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)研究為主要目的而劃定的自然保護(hù)區(qū)。成立自然保護(hù)區(qū)的要求是以保護(hù)為主，在不影響保護(hù)的前提下將其與科學(xué)研究、教育、生產(chǎn)和旅游等活動(dòng)有機(jī)地結(jié)合起來，使它的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益最大化。我國(guó)地大物博，擁有許多珍貴、稀有的動(dòng)植物，自然保護(hù)區(qū)的成立對(duì)于保護(hù)瀕危物種的棲息地起著至關(guān)重要的作用(張春燕，2011)。

1 我國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀

目前公認(rèn)的世界第一座國(guó)家公園——黃石公園是美國(guó)在1872年建立的，從此揭開了各國(guó)建立自然保護(hù)區(qū)的序幕。在我國(guó)，自1956年中國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)建立以來，截止到2011年底，我國(guó)的各類自然保護(hù)區(qū)共有2 640處，與2010年相比，保護(hù)區(qū)數(shù)量增加了91處。自然保護(hù)區(qū)總面積達(dá)到14 971萬hm2，其中林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量80．53%，占保護(hù)區(qū)總面積81．95%。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上可以看出，我國(guó)林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，并且在各級(jí)別自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和面積上占最大比例。有資料顯示，截至2011年底，全國(guó)共有29處自然保護(hù)區(qū)加入聯(lián)合國(guó)教科文組織“人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。隨著國(guó)際交流合作日益頻繁和密切，各國(guó)的自然保護(hù)區(qū)不僅受到本國(guó)的關(guān)注和保護(hù)，同時(shí)也得到了全世界的關(guān)注，隨著我國(guó)加入國(guó)際化保護(hù)組織的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量的逐年增多，這不僅體現(xiàn)出了我國(guó)綜合國(guó)力的穩(wěn)步提升，同時(shí)也提高了中國(guó)在世界的知名度(武立磊等，2012)。

2 國(guó)內(nèi)對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理的現(xiàn)狀

2．1 自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)

1994年10月9日由國(guó)務(wù)院發(fā)布，并于1994年12月1日起施行的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》是我國(guó)第一部自然保護(hù)區(qū)專門法規(guī)，它旨在加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，保護(hù)自然環(huán)境和資源。隨著《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律的相繼出臺(tái)，我國(guó)逐步形成了較為完善的自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)體系。同時(shí)許多地方性的保護(hù)區(qū)管理法規(guī)的設(shè)定也彌補(bǔ)了法律的不足，讓許多自然保護(hù)區(qū)在管理上有法可依，有章可循(蔡燕燕等，2012)。

2．2 自然保護(hù)區(qū)采用的主要管理模式

我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)采取分級(jí)管理的體質(zhì)，根據(jù)級(jí)別可依次劃分為:國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)。按自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的從屬關(guān)系可以將自然保護(hù)區(qū)大致分為9種管理模式，它們分別為:省級(jí)行政主管部門管理、省級(jí)政府直接管理、地市級(jí)行政主管部門管理、地市級(jí)政府直接管理、縣級(jí)行政主管部門管理、縣級(jí)政府專設(shè)機(jī)構(gòu)管理、國(guó)有林管理局管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和其他管理模式，其中由縣級(jí)管理的保護(hù)區(qū)數(shù)量占總體的36．9%，其次是省級(jí)管理占到25．9%。譚小平(2012)從2009年到2010年對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的不同管理層級(jí)的有效管理評(píng)價(jià)結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的有效管理狀況整體良好，但是不同層級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理有效性差異較大，各級(jí)自然保護(hù)區(qū)的有效管理評(píng)價(jià)分值的高低與相應(yīng)管理部門的資金投入、管理體系的完整度、管理隊(duì)伍大小以及設(shè)施的好壞成正比。同時(shí)結(jié)果也發(fā)現(xiàn)不同的管理模式之間的有效性差異也較大，與同級(jí)主管部門管理的自然保護(hù)區(qū)相比，由政府直接管理的自然保護(hù)區(qū)的管理評(píng)價(jià)分值更高，但在社區(qū)協(xié)調(diào)性、生態(tài)旅游管理、監(jiān)督評(píng)估這3方面要比主管部門管理的自然保護(hù)區(qū)弱。此外，他也發(fā)現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)管理情況整體評(píng)分不及格，這反應(yīng)出部分保護(hù)區(qū)人員工資只有較少比例或者未納入同級(jí)財(cái)政中，同時(shí)也說明管理專項(xiàng)費(fèi)用來源渠道不穩(wěn)定，專項(xiàng)資金太少。

2．3 自然保護(hù)區(qū)資源的開發(fā)利用

自然保護(hù)區(qū)具有其特有的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，而它的生態(tài)效益最終表現(xiàn)在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展上。就中國(guó)目前的國(guó)情來看，中國(guó)還處于發(fā)展中階段，在綜合國(guó)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升的今天，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作正日趨完善，但要維持這樣的保護(hù)制度，同時(shí)也需要從保護(hù)區(qū)中得到適當(dāng)?shù)睦婊仞?，才能使保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作不至于給國(guó)家財(cái)政，人員調(diào)度帶來過大的壓力，進(jìn)而促進(jìn)保護(hù)工作可持續(xù)發(fā)展?；谶@一出發(fā)點(diǎn)，生態(tài)旅游這一詞匯被提出并且迅速發(fā)展成為一門炙熱的旅游業(yè)，這一行業(yè)的發(fā)展迅速給國(guó)家?guī)砹司薮蟮慕?jīng)濟(jì)效益。

3 自然保護(hù)區(qū)管理中的不足及建議

3．1 管理的模式過于粗放

3．1．1 相關(guān)的規(guī)章制度綜合性低且更新緩慢 當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)形成了以憲法為依據(jù)，以環(huán)境基本法為基礎(chǔ)，以單項(xiàng)專門法為主干，以國(guó)際條約為補(bǔ)充的自然保護(hù)區(qū)的基本法律保護(hù)體系。但同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的專門立法只有《條例》，它的法律效益要低于《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等單行法，我國(guó)缺乏一個(gè)獨(dú)立的自然保護(hù)區(qū)法。我國(guó)幅員遼闊，國(guó)內(nèi)許多國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)區(qū)往往涉及多種生境，用現(xiàn)有的法律制度去約束人們?cè)谧匀槐Ｗo(hù)區(qū)進(jìn)行的活動(dòng)缺乏針對(duì)性。《條例》第八條指出:“國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)?！贬槍?duì)許多復(fù)合型的自然保護(hù)區(qū)，如既有森林生態(tài)，又涉及到野生動(dòng)植物保護(hù)以及礦產(chǎn)資源的情況下，就形成了多部門交叉管理的情況，這就造成了權(quán)責(zé)上的相互推卸，因此應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家，針對(duì)國(guó)內(nèi)所有的自然保護(hù)區(qū)，制定一套完整詳細(xì)的法律，對(duì)每部分的權(quán)責(zé)進(jìn)行詳細(xì)說明，這樣才有利于對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行綜合全面的管理。此外，我國(guó)立法思路和理念相對(duì)于人們生活方式和觀念的改變相對(duì)滯后，現(xiàn)有的法律已無法對(duì)自然保護(hù)區(qū)起到很好的管護(hù)作用，所以有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注保護(hù)區(qū)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)做出修訂，使其與當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，維持自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3．1．2 條例規(guī)定的內(nèi)容與實(shí)踐相脫離 針對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)問題，現(xiàn)已制定了一系列的法律規(guī)章制度，但就目前實(shí)施現(xiàn)狀而言，出現(xiàn)了許多實(shí)踐與規(guī)定相脫離的現(xiàn)象。如《條例》第四條指出:“國(guó)家采取有利于發(fā)展自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，將自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃?！钡F(xiàn)實(shí)中對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行開發(fā)的首要出發(fā)點(diǎn)卻是為了提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)，從而出現(xiàn)了先開發(fā)，后保護(hù)的現(xiàn)象?！稐l例》第二十一條對(duì)自然保護(hù)區(qū)所屬的行政管理部門做了分配，落實(shí)到地方采取的是自然保護(hù)區(qū)實(shí)行業(yè)務(wù)與行政分離的管理體制，這并不利于對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行綜合管理。從我國(guó)現(xiàn)行的分級(jí)管理制度的評(píng)價(jià)結(jié)果來看縣級(jí)管理的自然保護(hù)區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果一般都不理想，然而我國(guó)現(xiàn)行的對(duì)自然保護(hù)區(qū)高級(jí)管理的覆蓋度卻很低(楊娟等，2012)。出現(xiàn)上述諸多不利現(xiàn)象主要是由于制定相應(yīng)規(guī)章制度時(shí)沒有與中國(guó)現(xiàn)狀密切聯(lián)系，未充分考慮到實(shí)施的可行性以及適應(yīng)性。為了改善現(xiàn)有的不足，相關(guān)部門在設(shè)立法規(guī)制度時(shí)切不可采用紙上談兵，要結(jié)合實(shí)際情況，從整體出發(fā)，再落實(shí)到個(gè)體，在條件允許的情況下，對(duì)每個(gè)大型的自然保護(hù)區(qū)都量身訂做一套獨(dú)屬的法律法規(guī)，使各項(xiàng)工作開展起來權(quán)責(zé)分明，讓人們有章可循，有法可依。

3．2 投入到自然保護(hù)區(qū)的財(cái)政資金不足

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)來源主要有中央政府、林業(yè)部門、地方財(cái)政、民間資助、銀行貸款以及其它一些輔助收入，從理論上看資金來源渠道豐富，但實(shí)際情況并非如此，幾乎所有的保護(hù)區(qū)撥款僅能維持職工的基本工資，并且在這種層層撥款的途徑中，真正下達(dá)到相應(yīng)保護(hù)區(qū)的金額已經(jīng)少之又少，許多保護(hù)區(qū)一直處于“自養(yǎng)”狀態(tài)。同時(shí)許多下?lián)艿目铐?xiàng)是用于保護(hù)區(qū)的建設(shè)上，很少用于后期的維護(hù)，這使得每個(gè)保護(hù)區(qū)的一線管理工作人員數(shù)目不斷被縮減(中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2011;余久華和吳麗芳，2003;吳健和文峰，2005;陳麗娟等，2012)?！稐l例》第二十三條提到:“管理自然保護(hù)區(qū)所需要的經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排，國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助。”這樣的規(guī)定對(duì)于中國(guó)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)來說并不合理。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)主要集中在廣東、云南、內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、江西、安徽、貴州等8個(gè)地區(qū)，其數(shù)目占到自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的58%(閆顏等，2010)。而這些地區(qū)大部分經(jīng)濟(jì)都較為落后，由地方人民政府安排自然保護(hù)區(qū)所需要的經(jīng)費(fèi)，這在一定程度上造成了地方人民政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而國(guó)家允諾的給予適當(dāng)資金補(bǔ)助通常情況下遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足保護(hù)區(qū)的管理開銷，所以造成許多保護(hù)區(qū)在成立以后只能通過不斷裁減管理人員或者過度開發(fā)旅游業(yè)來平衡經(jīng)濟(jì)收支。

當(dāng)然，不可否認(rèn)，我國(guó)目前還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，由于經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，無法像一些發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)、日本、英國(guó)等那樣投入大量的財(cái)力物力進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)的管理和維護(hù)，但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平而言，人們對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)的意識(shí)起著更為主導(dǎo)的作用。國(guó)家應(yīng)該積極拓寬自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的資金渠道，并且設(shè)立專門的保護(hù)區(qū)資金監(jiān)督管理部門，由國(guó)家財(cái)政管理部門直接向相應(yīng)的保護(hù)區(qū)管理單位下?lián)苎a(bǔ)助資金，避免資金在下?lián)艿倪^程中經(jīng)過多道程序而部分流失。同時(shí)應(yīng)該將大部分的款項(xiàng)用于保護(hù)區(qū)的后期管理，擴(kuò)大專業(yè)管理人員的隊(duì)伍，提高維護(hù)人員的專業(yè)水平，而非在區(qū)內(nèi)設(shè)立過多辦事機(jī)構(gòu)，或者旅游休憩場(chǎng)所等。

3．3 未充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性

《條例》第五條指出:“建設(shè)和管理自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系?！边@一出發(fā)點(diǎn)是好的，但是在實(shí)際執(zhí)行的過程中被強(qiáng)行撤出保護(hù)區(qū)的當(dāng)?shù)鼐用癫]有得到妥善安置的案例屢見不鮮。并且自然保護(hù)區(qū)的建立中斷了以狩獵和采藥等森林活動(dòng)為生的當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)來源，迫使他們要另謀爐灶，這種不尊重保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾的行為促使群眾對(duì)一些保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生了抵觸心理，這違背了以人為本的治國(guó)理念。因此，在設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的同時(shí)應(yīng)該兼顧到當(dāng)?shù)鼐用竦纳罴敖?jīng)濟(jì)來源問題，積極采納群眾的意見。由于當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)相應(yīng)地區(qū)的地勢(shì)地貌熟悉，同時(shí)也從長(zhǎng)久的居住中得到了許多保護(hù)資源的經(jīng)驗(yàn)，因此可以充分利用這種人文資源，安排適合的居民作為保護(hù)區(qū)的一線管理人員，對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理，這不失為在保護(hù)中兼顧人權(quán)和利益的好方法。而源于該地區(qū)生態(tài)旅游等活動(dòng)的收入應(yīng)當(dāng)作為與其直接掛鉤的一線管理部門人員的工資和補(bǔ)助，收益的一部分也應(yīng)該作為生活受到不良影響的居民的生活補(bǔ)助。有關(guān)部門還可以利用歷史文化里的風(fēng)水一說，來合理解釋某些自然保護(hù)區(qū)建立的意義，這樣更能發(fā)動(dòng)群眾的積極性，使其主動(dòng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)。

3．4 開發(fā)的限度把握不夠

人心利益的趨勢(shì)，使得“保護(hù)”和“開發(fā)”這兩個(gè)話題永遠(yuǎn)糾葛在一起。盡管人們一直秉承“先保護(hù)，后開發(fā)”的理念，對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理，但一旦著手開發(fā)這一項(xiàng)目，便很難再兼顧保護(hù)。自然保護(hù)區(qū)在發(fā)揮旅游觀賞和社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)也承擔(dān)維持生態(tài)平衡的功能，如果過度開發(fā)，將對(duì)保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞，從而使保護(hù)區(qū)的生態(tài)功能降低甚至完全消失;但是如果采取封山育林的方式過度保護(hù)，不僅不能使自然保護(hù)區(qū)發(fā)揮它的最大效益，也會(huì)使近年來日趨興旺的旅游業(yè)的發(fā)展受到很大程度的限制，所以考慮到自然風(fēng)景保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，在保護(hù)的前提下適度開發(fā)旅游資源是非常有必要的。姜向陽和任佩瑜(2012)提出構(gòu)建時(shí)空分流導(dǎo)航管理模型來舒緩自然保護(hù)區(qū)旅游高峰期的人流壓力，消除了安全隱患，擴(kuò)大旅游規(guī)模，同時(shí)達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。此外，在對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行開發(fā)后，應(yīng)該定時(shí)的對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)人為活動(dòng)對(duì)區(qū)內(nèi)帶來的不利影響，以及是否達(dá)到環(huán)境所能承載的閾值。

4 討論

自然保護(hù)區(qū)的建立不僅是作為研究自然生態(tài)特性的重要基地，具有重大的科研價(jià)值和歷史意義，同時(shí)也是令人心曠神怡的風(fēng)景圣地，為作家和藝術(shù)家們提供了靈感和創(chuàng)作的源泉。目前，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的面積和數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了國(guó)際水平，但管理水平卻遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，同時(shí)法律制度的完善迫在眉睫。國(guó)家對(duì)各個(gè)自然保護(hù)區(qū)的扶持力度應(yīng)該加以提升，走建立——管理——維護(hù)的路線，而不是在設(shè)立自然保護(hù)區(qū)以后就全權(quán)交與地方政府進(jìn)行管理，并在后期任其開發(fā)利用。同時(shí)國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)群眾對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)意識(shí)，在每個(gè)教育階段對(duì)學(xué)生進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的宣傳教育，加強(qiáng)群眾宣傳力度，提高群眾的綜合素質(zhì)，發(fā)動(dòng)集體的力量共同管理和維護(hù)自然保護(hù)區(qū)。

蔡燕燕，蔣培，方俊飛．2012．我國(guó)自然保護(hù)區(qū)地方管理模式研究．遼寧林業(yè)科技，(5):35-57．

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