章亮亮

社會管理創(chuàng)新視野下的社團組織發(fā)展

章亮亮＊

改革開放以來，我國的社團組織作為公共管理領域的新生力量獲得了快速發(fā)展。在當前政府職能轉變、社會管理創(chuàng)新的大背景下，社團組織的進一步完善和發(fā)展對于滿足人民群眾多元化社會需求、提高公共服務質量和效率的意義尤為重大。目前，包括上海市浦東新區(qū)在內的我國各地方政府都在引導、培育、支持社團組織發(fā)展方面進行了一些有益的探索，但由于種種原因，我國社團組織仍然面臨著資金來源、制度支持、管理體制等諸多問題，極大地制約了社團組織的發(fā)展。我們應當借鑒社團組織發(fā)展成熟國家的先進經驗，在社團組織入口管理、政府支持社團發(fā)展途徑和政府與社團合作模式等方面，進一步加強政府的扶持和監(jiān)管，促進我國社團組織的健康發(fā)展，提高社會治理水平。

社團組織 社會管理 公共服務

“處理好政府與市場、政府與社會的關系，把該放的權力放掉，把該管的事務管好?！獎?chuàng)新公共服務提供方式，把政府工作重點放在‘?；尽?，在非基本的公共服務領域，更多發(fā)揮市場和社會組織作用。”國務院總理李克強在今年5月召開的國務院機構職能轉變動員電視電話會議上強調。

在國家放松管制、逐步推動之下，同時也是在“全球結社革命”的大背景下，我國社團組織獲得了廣闊的發(fā)展空間。黨的十八大報告在論及“社會建設”時也明確提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。在此背景下，上海市浦東新區(qū)在推動社會管理創(chuàng)新、支持社會組織發(fā)展方面做出了創(chuàng)新性的實踐探索，創(chuàng)立了全國第一個以公益組織為主體的公益服務園，打造了一個多部門（政府、企業(yè)和社會組織）合作的發(fā)展平臺。通過政府對社會組織的指導和扶持，鼓勵社會組織接管政府角色退讓后的公共服務領域，不斷激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力和社會發(fā)展的內生動力，構建多主體參與的現(xiàn)代社會管理體系。在我國當前經濟社會發(fā)展的形勢下，需要有更多的社團組織以一種相對獨立的角色協(xié)助政府滿足各種社會需求，需要政府進一步簡政放權、轉變角色，這同時也帶來了重塑新型政府與社會組織之間關系的需求。

一、我國社團組織的功能定位

我國《社會團體管理條例》規(guī)定，社會團體是指由“中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。其實各種類型的社會團體在組織模式、目標任務、活動方式上都存在較大差異，要想對社團組織下一個準確的定義或是精確的分類是非常困難的，不論是國內還是國際上對此也都有不同觀點。美國一般將社團組織稱為“第三部門”或“非營利部門”，法國則稱為“社會經濟”，還有的國家也稱為“非政府組織”、“獨立部門”或“公民社會”等。改革開放以來，我國政府進行了多次的機構改革，政府職能從高度集權轉向逐步放權，從一開始在經濟領域實行政企分開、不斷擴大企業(yè)的自主經營權，到在政治、財政、社會管理等各方面向基層地方政府分權，再到逐步擴大公民權利和社會活動空間，將政府不應該管也管不好的事情交由社團組織負責，引導人民群眾通過建立行業(yè)組織、同業(yè)組織、志愿組織等各種社團來依法管理好自己的事情。

現(xiàn)代社會中，社團組織作為與政府、市場并行的第三股力量，在社會福利、環(huán)境保護、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生等領域發(fā)揮著重要而積極的作用。Michael Lipsky 和Steven Smith 認為非營利組織和政府的根本區(qū)別不在于他們的組織目標不同，而在于他們在實現(xiàn)共同目標的過程中所使用的方法不同。我國的民間社團組織經過幾十年的發(fā)展，也已經成為公共管理領域的一支新生力量，在整合社會資源、促進社會可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，改變了我國傳統(tǒng)的政府與社會截然分開的政治生態(tài)。從經濟學上看，社團組織可以有效實現(xiàn)對“市場失靈”和“政府失靈”的補充，也因此被稱為“第三部門”；從社會學上看，社團組織實現(xiàn)了公眾自治，對于滿足多元化的社會需求、促進社會互信互惠發(fā)揮了重要的作用；從政治學上看，社會團體作為表達特定利益、爭取合法權益的主體毫無疑問具有民主治理的意義。當然，目前我國社團組織的主要功能仍然是協(xié)助政府部門提供補充性的公共服務，因為社團組織具有政府所不可比擬的優(yōu)勢，比如更容易深入社區(qū)接近服務對象，能更靈活地根據社會需求及時調整服務內容和方式，處理高風險的社會問題時具有更中立的地位和天然的優(yōu)勢等，因此，在很多方面都發(fā)揮著政府助手的功能，不僅促進了整個社會福利水平的提高，也推動了政府的社會管理創(chuàng)新實踐。

我國社團組織的基本定位是社會自我治理的重要形式，我國政府在社團組織的培育和發(fā)展過程中也始終堅持政府主導、政府推動、政府監(jiān)管的模式。

浦東新區(qū)的公益服務園在實際運作中建立了六大機制——包括專業(yè)孵化機制、規(guī)范引領機制、人才輸送機制、公共服務機制、項目發(fā)展機制和供需對接機制，在幫助社會組織建立發(fā)展、引導社會組織規(guī)范服務、增強社會組織管理能力方面，有力發(fā)揮了政府的扶持和引導作用，進一步提高了社會管理的效能?，F(xiàn)階段，我國政府和社團組織之間是一種互相合作、彼此需要的關系：社團組織仍處于發(fā)展階段，需要借助政府的行政資源來幫助自己獲得更多經費支持和發(fā)展機會；行政職能轉變的改革背景下，政府需要社團組織在社會生活的眾多領域承接管理職能。因此，浦東新區(qū)的公益服務園通過打造一個有形的物理平臺助推了政府和社會組織的合作，不僅能為政社之間的項目合作提供對接機會，還能通過園區(qū)內各社會組織的管理實踐發(fā)現(xiàn)問題和新的需求，推動相關政策的出臺和完善，進一步深化了政府決策創(chuàng)新和服務功能創(chuàng)新，有效推動社會管理的多部門合作和管理效能。

二、我國社團組織發(fā)展中的制約因素

自1945年《聯(lián)合國憲章》中首次使用“非政府組織”一詞以來，隨著科學技術的迅速進步和經濟社會發(fā)展的需要，全世界各類社會團體開始蓬勃發(fā)展，各階層自發(fā)組成自治團體、投身公益事業(yè)，以滿足更高的社會生活需求。據統(tǒng)計，1998年美國約有120萬個非政府組織，其工作人員和志愿者占總人口的10%；英國非政府組織支出占整個GDP的4.3%，有近100萬人在其中就職，全國半數(shù)以上的公民經常參加志愿活動。我國的社團組織也在短短幾十年間實現(xiàn)了快速發(fā)展，據民政部統(tǒng)計資料公布，截至2008年底，全國共有社團組織23萬個，此外還有為數(shù)眾多的沒有在民政部門登記的事業(yè)單位及社會中介組織。但是，我國社團組織在發(fā)展過程中也不可避免遇到很多困難，存在不少問題，制約著社團組織的成熟和發(fā)展。

根據李景鵬教授《北京、浙江兩地調查的總的一般性的分析報告》中的相關數(shù)據表明，最不利于民間組織發(fā)展的問題依次是：缺乏資金、場地（北京38.7%，浙江40.8%）；管理體制太嚴格、太混亂，限制過多（北京33.4%，浙江22.7%）；對社會團體的定位不清，法律地位不明確，相關立法不健全（北京22.8%，浙江20.5%）；政府不夠重視（北京22.0%，浙江19.9%）等。清華大學 NGO 研究所2000年對 1508個民間組織的調查結果表明，其中 41.4%表示現(xiàn)在面臨的最大問題是缺乏資金，其次是活動場所和辦公設備、政府支持力度不夠、缺乏人才、缺乏信息交流與培訓機會、相關法律法規(guī)不健全、組織內部管理不規(guī)范、政府行政干擾太大等問題。

總體而言，當前我國社團組織發(fā)展中面臨的困境主要包括外部障礙和內部制約兩個方面：外部障礙主要包括雙重管理導致部分民間組織因找不到業(yè)務主管部門而無法登記，關于民間組織的立法分散、立法層級偏低，捐贈接收和財政稅收激勵制度程序規(guī)定刻板、影響捐贈熱情，志愿者管理工作缺乏法律、法規(guī)等指導性文件等；內部制約主要包括經費短缺且來源比較單一，社團組織自身專業(yè)化程度不高，治理機構和自律機制不健全等問題。浦東公益服務園通過提供場地、小額補助等扶持政策幫助新生公益機構成長，通過實踐積累建立公共服務規(guī)范和行業(yè)標準，解決了部分社團組織發(fā)展中面臨的困難，社會組織的“質”和“量”得到了持續(xù)發(fā)展。但是社團準入嚴格、專業(yè)人才匱乏、資金來源有限等方面的制約因素也不是一級地方政府部門有能力在短時間內完全改變的，必須在不斷探索和實踐的基礎上，充分發(fā)揮政府與民間的雙重動力，共同推進社團組織的健康發(fā)展。

三、協(xié)調政府和社團關系，推動社會管理創(chuàng)新實踐

社會需求的多層次性要求公共服務的提供能實現(xiàn)更高的專業(yè)化水平，因此必然需要更多的社團、也一定會出現(xiàn)更多的社團來滿足社會不同群體的復雜性需求，這也是現(xiàn)代社會生活的基本特性。浦東新區(qū)打造的公益性社會組織孵化成長園區(qū)創(chuàng)建了一種政社協(xié)同的新模式，由公益服務園、基金會服務園、公益街和社區(qū)公益服務園組成了政社合作供需對接的服務平臺，但畢竟我國社團組織發(fā)展還處于起步階段，政府對社團組織的管理經驗十分有限，因此借鑒發(fā)達國家在社團組織管理方面的先進經驗尤為重要?？傮w來說，在推動社團自律，不斷提升社團組織的專業(yè)化公共服務能力的同時，更重要的是轉變政府管理理念和執(zhí)政方式，對社團組織加強培育、扶持和監(jiān)督管理，引導社團組織健康、快速發(fā)展。

（一）社團組織入口管理模式

目前，各國社團組織的設立主要包括自行設立和登記設立兩種模式，但不論采取何種模式，已登記注冊組織和未登記注冊組織的共存是各國社團管理實踐的一個普遍現(xiàn)象。

1.自行設立模式，又稱為追懲制或承認制，目前主要在英國、美國、印度等國實行。在英美普通法體系下，社團是一種極為松散的法律形式，不需要經過法院或政府登記的法律程序。以美國為例，美國最高法院在1958年全國有色人種民權促進會訴阿拉巴馬州案中確認，結社自由是一項由第一修正案和第十四修正案保障的憲法權利，結社自由源自集會自由和請愿權，結社權是天賦的，而非政府權力機關“恩賜”給人們的權利。美國法律規(guī)定非營利組織可以自由選擇注冊與否，申請登記注冊的由各州的州卿辦公室負責審核批準，再由司法局進行注冊登記，頒發(fā)法人證書；沒有經過登記注冊的非營利組織也有權利按照其建立宗旨與憲法性法律開展活動，區(qū)別在于未經注冊不具有法人資格，不能享受免稅待遇。

2.登記設立模式，又稱為預防制或強制注冊制，主要在德國、日本、新加坡等國實行。比如在德國，民法典中專門設置“結社法”章節(jié)對社會團體的成立進行規(guī)范，對社團法人成立采取“準則主義”，七人以上的社團自主提出登記申請后，由登記機關進行形式審查，審查通過履行登記手續(xù)后即具有法人資格。新加坡的社會組織向登記管理機關申請注冊時也僅受形式審查，不需要其他主管部門的批準。在日本則是實行雙重登記制，成立社團必須先經主管部門或是特定管轄權部門明確許可，然后再到法務省辦理登記手續(xù)，如果社團的服務宗旨和內容屬于兩個或兩個以上政府機構的管轄范圍的，則該社團必須獲得全部主管部門的許可才能登記注冊。

我國目前實行的是“歸口登記、雙重負責、分級管理”的社團管理體制，要求每個社團都必須明確自己的業(yè)務主管單位，實踐中大量的民間組織因為找不到具有法定資格的業(yè)務主管單位而無法進行合法登記，對社團組織的發(fā)展造成很大限制，也在一定程度上導致群眾的政治冷漠、影響社會活力。實際上，放寬社團活動空間已經成為當代社團管理的基本原則，即便在實行雙重登記制的日本，在阪神大地震后通過的《促進特定非營利活動法》，在不突破民法規(guī)定的前提下，規(guī)定從事公益活動的市民團體按照規(guī)定申請就可以通過批準取得法人資格，大大拓展了社團活動空間。浦東的公益服務園也可以在不突破我國法律規(guī)定的前提下，逐步放寬對公益性社團的登記控制，由民政局作為業(yè)務主管部門試行形式審查的登記準入制，促進合法性公益社團數(shù)量的增加，為社團組織的合法運作提供保障。

（二）政府支持社團發(fā)展模式

各國政府對社團組織提供的最有力支持就是稅收優(yōu)惠，主要包括兩個方面：一是對社會團體的稅收優(yōu)惠，大部分國家采取行政許可的方式認定具有法人資格的社會組織的免稅資格，比如英國的社團組織一旦在慈善委員會登記成功，即自動享受稅收優(yōu)惠，美國、日本、德國等國家符合稅收減免條件的社團組織，在向稅務機關申請并獲得免稅資格后即可依法享受稅收優(yōu)惠；二是對向社會組織捐贈的組織和個人的稅收優(yōu)惠，比如英國公司法規(guī)定，公司提供公益捐贈的部分最多可以免去30%的公司所得稅，個人向慈善組織的捐贈也可享受免稅待遇。

通過政府購買公共服務的方式也是近年來各國扶持社會組織的普遍做法，在我國也逐漸成為政府資助社會組織的重要方式。購買公共服務不僅包括政府將現(xiàn)有的部分行政管理職能移交給社團組織，還包括從社會上購買政府目前還沒有提供的服務，比如在上海，這種提供公共物品的新模式使得政府能夠將服務范圍擴展到很多目前尚未覆蓋的人群中。英國、美國、日本、德國等國也通常采取“公開招標、合同運作、項目管理、評估兌現(xiàn)”的方式將公共服務外包給社會組織。比如英國政府每年提供給社會組織約33億英鎊的財政資源，通過文化部下設的兩個政府基金以公開招標的形式在全國各級各類社團組織中進行競爭性分配，中央政府和地方政府的工作部門在財政預算中也會安排專項資金用于購買公共服務，扶持資助社會組織。

而建立戰(zhàn)略支持框架體系、設立專門管理部門則是英國政府對社會組織的創(chuàng)新性支持模式。1998年，英國政府簽署了開拓性的《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》(COMPACT)，從國家層面對政府與社會組織的戰(zhàn)略合作框架進行確立，地方政府也紛紛仿效簽署了各地方版本的框架協(xié)議，各級政府部門結合自身職能，在框架內建立具體落實機制為社團組織提供各種支持和服務。2006年，英國政府在對作為社團組織主管部門的內政部進行機構整合過程中，專門設立了第三部門辦公室，并下設參與組、社會企業(yè)與資助組、公共部門合作伙伴關系組、第三部門支持組、戰(zhàn)略與溝通組等部門，專門負責統(tǒng)籌協(xié)調政府與社會組織的合作關系。

通過財政直接向社團組織進行撥款的做法，在中國、新加坡等國家比較具有典型性。比如新加坡的官辦社團資金全部由國家撥給，但相應的領導成員和社團任務也都由國家決定；我國社團組織的經費來源主要有會費收入、政府撥款、企業(yè)贊助等，據統(tǒng)計，一般會費收入占經費來源的20%左右，而來自政府的財政撥款、補貼、項目經費等則占到50%以上。但這種直接撥款也帶來一個明顯問題，容易導致社會組織依附于政府資金投入，行政化色彩濃厚，容易蛻變成為受政府控制的“第二政府”，失去了社團組織最根本的獨立性。

我國在政府支持社團組織方面也采取了多種措施。比如在稅收優(yōu)惠方面， 2008年1月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，將企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈免稅額度由年度利潤總額的3%提高到12%，符合條件的NGO收入為免稅收入，民政部《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》、《基金會公益性捐贈稅前扣除資格工作實施方案》等文件也對公益型社團組織與基金會捐贈稅前扣除資格作了規(guī)定。許多地方政府也在嘗試運用包括政府購買服務、項目委托等手段支持社團組織發(fā)展，浦東新區(qū)就制定了《“十二五”期間促進浦東新區(qū)社會組織發(fā)展的財政扶持意見》，投入財政資金為社會組織發(fā)展提供房租補貼、工作經費補貼、開辦費補貼、人力資源補貼和大型活動補貼等經費支持，設立社區(qū)公益服務項目向社會組織招投標，政府向社團組織購買服務等。但總體而言，社團組織的經費來源仍然以政府各種形式的投入為主，普遍面臨資金短缺困難，而且政府資金也面臨投入總量有限、產出效率不高的問題。針對這一問題，浦東新區(qū)可以借鑒部分國家的做法，率先探索采用政府招標方式對官辦機構和民間團體進行平等競爭、擇優(yōu)資助，促進社團組織積極自我完善和提高，同時要對政府投入資金的運作情況進行監(jiān)管、對資金使用的效率進行評估，評估結果將對

40下一年度的政府投入方向和項目產生影響，由此促進政府投入資金發(fā)揮最大的效益。

（三）政府與社團合作模式

社團組織不僅能協(xié)助政府完善公共服務提供模式、提高公共物品的提供效率，同時還能成為政府和公眾之間的聯(lián)系紐帶，發(fā)揮轉達政府意圖、反映群眾意見的作用，這有助于推進行政決策的科學化和民主化，提高公共事務治理的有效性。因此，推動政府與社團組織之間的溝通和合作對于現(xiàn)代社會管理來說尤為重要。

美國實行充分的“社區(qū)自治”模式，社區(qū)內的具體事務完全實行自主治理，政府通過制定各種法律法規(guī)來規(guī)范社區(qū)內各種組織和居民的行為，為社團活動提供制度保障，同時負責指導各項政策的執(zhí)行，并對服務性質的社團組織在人員培訓、服務標準、服務價格等方面開展定期檢查，根據檢查結果增加或削減下一年度的財政撥款額度。英國在社區(qū)服務方面則是由政府出資，將社區(qū)治理和社區(qū)服務職能移交給眾多民間團體和私營機構，以非營利機構作為社區(qū)服務的主體，政府負責宏觀調控和政策支持，通過動員社會力量實現(xiàn)政策目標。日本通過在地方政府設立社區(qū)建設委員會和自治活動科等機構管理社區(qū)工作，在社區(qū)層面設立町內會和聯(lián)合會負責社區(qū)治安、環(huán)衛(wèi)、青少年教育、社會福利等各項社區(qū)工作，政府的主要職能是對社區(qū)事務進行規(guī)劃、指導、監(jiān)督和提供經費支持。澳大利亞、新西蘭等國也基本采取“政府規(guī)劃出資、社會具體實施”的模式，除了政府專設負責社區(qū)管理的官方機構外，還在社區(qū)設立半官方的社區(qū)委員會和自治性的社區(qū)服務組織，為當?shù)厣鐓^(qū)居民提供公共服務、維護本社區(qū)利益。而新加坡則是實行政府主導的社區(qū)管理模式，由政府在社區(qū)直接設立各種形式的派出機構，并通過財政支持、行為引導以及組織社區(qū)領導人員培訓，政府對社區(qū)活動進行全面掌握和干預。

在我國，政府在公共事務的治理過程中擁有強制性的行政權力，占據絕對主導地位，因此，在我國社團組織的發(fā)展中，政府的合理賦權起到了決定性的作用。從國家層面來說，要逐步將社團組織納入法人制度體系，明確法律地位，形成完善的規(guī)范社團管理的法律體系。從地方政府層面，比如浦東新區(qū)可以通過制定規(guī)范性文件來明確政府與社團組織在公共服務提供方面的權限邊界，加強政社協(xié)調合作，在政府不能為或不宜為的領域中充分發(fā)揮社團組織的作用，政府予以充分的賦權和支持，在行政手段和社會自治方式都可以管理的領域，引導社會組織發(fā)揮主要公共服務提供職能，政府盡量退出微觀管理領域，只在宏觀性和全局性的重大領域發(fā)揮決策和引導作用，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，與社團組織互相合作、互相促進，共同增進社會公共利益。

在對社團的監(jiān)管方面則要堅持適度管制的現(xiàn)代社團管理原則，借鑒社團組織發(fā)展比較成熟的國家的做法，建立一個主體多元的監(jiān)管體系，綜合運用登記管理、稅務稽查、財務審計、司法手段等對社團組織進行全面監(jiān)管，并可以根據具體國情側重開展某一方面的監(jiān)管。比如美國政府對社團管理以稅收管理為重點監(jiān)管部門，通過對社團組織的財務報告、信息公開等進行抽查，認定和及時更新免稅資格，對存在的問題作出行政罰款、取消免稅資格等處罰；新加坡、英國政府重點發(fā)揮注冊登記機構的日常監(jiān)管職責，對社團組織進行財務檢查、調查質詢和行政處罰；日本主要由業(yè)務主管機關通過年度報告制度、現(xiàn)場檢查制度和行政處罰等對社團組織活動進行監(jiān)管。浦東新區(qū)可以利用公益服務園這一政府、社會組織和企業(yè)的合作平臺，在強化社團自律、加強社會監(jiān)督的同時，實現(xiàn)注冊登記機構和業(yè)務主管單位的協(xié)調配合、互相補位，發(fā)揮不同機構的專業(yè)優(yōu)勢共同加強對社團組織的活動管理，適度控制結社行為，監(jiān)督審核社團活動，建立健全社團組織工作績效評價體系，創(chuàng)建符合中國國情的社團管理模式。

我國社團組織在短短幾十年間取得了巨大的進步，隨著我國政府職能轉變和事業(yè)單位分類改革的深入推進，傳統(tǒng)的政府主導模式開始轉向以社會選擇為特征的現(xiàn)代社會模式，社團組織的地位和作用進一步凸顯。民政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》中明確要求建立政府資助社會組織發(fā)展的機制，發(fā)揮社會組織在社會管理服務中的重要作用。因此，必須正確定位政府與社團組織之間的分工合作關系，促進雙方良性互動、推動社會管理整體水平提高，為建設多元化的現(xiàn)代自治社會奠定堅實基礎。

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*章亮亮，女，華東政法大學憲法與行政法專業(yè)博士研究生，上海市青浦區(qū)紀委正科級紀檢員，研究方向：憲法與行政法學。