余納新，韓傳峰

(1.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200092;2.寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民政府應(yīng)急管理辦公室，浙江寧波315200)

伴隨著我國城市化和工業(yè)化的不斷深入，工業(yè)城市群不斷形成并發(fā)展壯大。各類城市災(zāi)害呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，影響的綜合性和復(fù)雜性愈加顯著，加強(qiáng)城市災(zāi)害應(yīng)急管理建設(shè)已成為推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要戰(zhàn)略任務(wù)。目前，我國多數(shù)城市應(yīng)對災(zāi)害打擊的能力十分脆弱，遭受損失也日趨嚴(yán)重，城市應(yīng)急管理能力嚴(yán)重不足［1－2］。從理論層面上，由于我國應(yīng)急管理研究起步較晚，對城市災(zāi)害應(yīng)急管理的研究大多限于一類或者某一特定行業(yè)，以整個城市災(zāi)害應(yīng)急管理為對象進(jìn)行研究不足，缺乏系統(tǒng)性和針對性。從操作層面上，目前我國對于城市災(zāi)害的防御和管理大多是垂直方式，缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，綜合應(yīng)急管理工作才剛剛起步，各項(xiàng)工作千頭萬緒。因此，有必要對當(dāng)前我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系進(jìn)行分析，把握關(guān)鍵因素，將有助于提升應(yīng)急管理水平，提高城市抵御災(zāi)害的能力。

1 城市災(zāi)害應(yīng)急管理

1.1 城市災(zāi)害

根據(jù)城市災(zāi)害的特點(diǎn)分析，現(xiàn)階段我國城市災(zāi)害主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類型，各大類型又包括多種不同的致災(zāi)因子［3］。

由于城市具有人口集中、建筑物(構(gòu)筑物)集中、財(cái)富集中、生產(chǎn)集中、信息集中和生命線集中的特性，因此，城市災(zāi)害除具有災(zāi)害固有的突發(fā)性、不可預(yù)測性、高度不確定性、危害性、破壞性及機(jī)遇性等一般特性外［4］，還具有如下特點(diǎn):①公共性，由于城市信息集中，城市災(zāi)害很容易迅速傳播引起公眾的關(guān)注，成為公共熱點(diǎn);②耦合性，由于維持城市生命線系統(tǒng)的復(fù)雜性、相互依賴性，城市災(zāi)害往往引發(fā)衍生、次生災(zāi)害，產(chǎn)生“連鎖效應(yīng)”;③緊迫性，在人口、建筑和財(cái)富集中的城市，突然發(fā)生的城市災(zāi)害，其力量、聲勢、規(guī)模都擴(kuò)展的非常迅速，急需各方做出迅速反應(yīng)來應(yīng)對，處理決策的反應(yīng)時(shí)間極為緊迫有限［5］。

鑒于城市災(zāi)害具有以上突出特點(diǎn)，城市災(zāi)害應(yīng)對工作也相應(yīng)需要有多維的視角、多學(xué)科的綜合，需要對城市災(zāi)害進(jìn)行應(yīng)急管理。

1.2 城市災(zāi)害應(yīng)急管理

城市災(zāi)害應(yīng)急管理是指所在城市政府組織社會各方面力量，對可能發(fā)生的城市災(zāi)害制定應(yīng)急和處理的方案、辦法與措施，以及對災(zāi)害的形成、爆發(fā)、擴(kuò)散和恢復(fù)實(shí)施監(jiān)測、預(yù)警、反應(yīng)、報(bào)告和處置的全部控制過程。其目的是通過提高政府對城市災(zāi)害發(fā)生的監(jiān)測預(yù)警能力和發(fā)生后的處置能力，最大限度地減少突發(fā)、緊急事件的負(fù)面影響［6］。

對政府突發(fā)事件應(yīng)急能力評價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程［7－8］，涉及大量客觀不確定和非隨機(jī)性的模糊性因素，僅憑經(jīng)驗(yàn)和定性分析很難實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確合理的評價(jià)。因此，應(yīng)采用科學(xué)和系統(tǒng)的評價(jià)方法，引入定量化的手段，包括評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)、權(quán)重及計(jì)算方法設(shè)計(jì)以及模型選擇等，對政府的應(yīng)急能力作科學(xué)、客觀的評價(jià)。

2 層次分析法介紹

層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)是美國運(yùn)籌學(xué)家TLSaaty教授于1970年代初期提出的多目標(biāo)決策分析方法，針對較為復(fù)雜、較為模糊的問題，將定性與定量分析方法相結(jié)合，做出決策分析［9］。層次分析法中，首先將復(fù)雜問題分解為若干層次和若干因素，兩兩比較指標(biāo)之間的重要程度做出比較判斷，接著建立判斷矩陣，計(jì)算判斷矩陣的最大特征值以及對應(yīng)特征向量，得出不同方案重要性程度的權(quán)重，為最佳方案的選擇提供依據(jù)。層次分析法采用相對權(quán)重，比傳統(tǒng)的專家打分等經(jīng)驗(yàn)法賦予權(quán)重更加客觀。層次分析法能夠統(tǒng)一處理決策中的定性與定量因素，具有實(shí)用性、系統(tǒng)性、簡潔性等優(yōu)點(diǎn)，適合于具有復(fù)雜層次結(jié)構(gòu)的多指標(biāo)決策問題的決策分析中使用。

應(yīng)急管理體系具有層次性、多樣性和模糊性的特點(diǎn)，應(yīng)用層次分析法的層析總排序，可以給出各層的子系統(tǒng)對總目標(biāo)的相對重要度排序，由此，可以根據(jù)這個結(jié)果對城市應(yīng)急管理體系進(jìn)行分析。

3 城市應(yīng)急管理體系指標(biāo)分析

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)對活動分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援和事后恢復(fù)與重建四個階段［10］。以這四個階段為一級指標(biāo)，基于國內(nèi)已有研究文獻(xiàn)，梳理、提煉應(yīng)急管理能力二級指標(biāo)。

3.1 預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備

預(yù)防是指在危機(jī)發(fā)生之前，政府為了消除突發(fā)事件出現(xiàn)的機(jī)會或者為了減輕危機(jī)的損害所做的工作，其目的是努力將突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)。它包括以下幾個方面。

3.1.1 制定應(yīng)急預(yù)案

突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理者和相關(guān)社會力量在應(yīng)急管理活動中的行動方案。預(yù)案明確了應(yīng)急管理相關(guān)主體的責(zé)任范圍和角色與分工，保證應(yīng)急管理工作有條不紊地進(jìn)行，有助于我們辨識潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免或防止突發(fā)事件擴(kuò)大或升級，還有助于將突發(fā)事件處置和響應(yīng)程序的步驟與措施“程序化”，提高應(yīng)對效率。

3.1.2 建設(shè)應(yīng)急隊(duì)伍

組織合理、素質(zhì)精良的應(yīng)急管理隊(duì)伍是有效處置各級、各類突發(fā)事件的必備條件。但目前我國多是分災(zāi)種、分部門、分系統(tǒng)建立的專業(yè)救援隊(duì)伍，救援力量缺乏綜合性，難以應(yīng)對日趨復(fù)雜的城市災(zāi)害。亟需在此基礎(chǔ)上進(jìn)行聯(lián)合培訓(xùn)和演練，建立綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)整體協(xié)同和專業(yè)處置相結(jié)合。

3.1.3 建設(shè)應(yīng)急保障體系

有效的應(yīng)急管理保障體系是應(yīng)急準(zhǔn)備的重要內(nèi)容［11］。主要內(nèi)容包括:完善的應(yīng)急管理法律法規(guī)，提供法律保障;充足并有效管理的應(yīng)急資金，提供財(cái)政保障;應(yīng)急物資和裝備儲備，提供物質(zhì)保障;建設(shè)應(yīng)急避難場所，提供場地保障;打造應(yīng)急通訊系統(tǒng)，建立信息保障。

3.1.4 開展公共安全教育

應(yīng)急管理具有廣泛的公眾性和社會性。公共宣傳和教育就是通過各種媒體和載體，對公眾開展宣傳教育，以提高公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力、提升國民防災(zāi)素質(zhì)，普及應(yīng)急逃生和自救互救技能，做到臨危不亂，采取及時(shí)、有效的避險(xiǎn)逃生行動，減少傷害和損失。

3.2 監(jiān)測與預(yù)警

監(jiān)測預(yù)警是指政府為預(yù)防和處置突發(fā)事件，識別、分析和研判各種風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向相關(guān)人員和區(qū)域發(fā)布危險(xiǎn)警示的過程和行為。它包括以下幾個方面。

3.2.1 危險(xiǎn)源辨識

城市危險(xiǎn)源是指在城市中具有潛在能量或物質(zhì)釋放危險(xiǎn)，在一定的觸發(fā)因素作用下可轉(zhuǎn)化為事故，影響相當(dāng)范圍內(nèi)市民，并對整個城市的生產(chǎn)正常生活構(gòu)成威脅的生產(chǎn)設(shè)施、儲存場所、災(zāi)害區(qū)域等。危險(xiǎn)源的辨識方法在相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，如《重大危險(xiǎn)源辨識》(GBl8218－2000)等都有明確的闡述［12］。

3.2.2 風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)

確定城市危險(xiǎn)源后，就需要對危險(xiǎn)源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，以確定監(jiān)測重點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)分為固有危險(xiǎn)性評價(jià)與現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性評價(jià)，固有危險(xiǎn)性評價(jià)主要反映了物質(zhì)的固有特性、危險(xiǎn)物質(zhì)生產(chǎn)過程的特點(diǎn)和危險(xiǎn)單元內(nèi)部、外部環(huán)境狀況;現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性評價(jià)則是在前者的基礎(chǔ)上考慮各種危險(xiǎn)性的抵消因子，更具有科學(xué)性和客觀性。

3.2.3 危險(xiǎn)源監(jiān)測

為了公眾安全的需要，有必要按照風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對重大危險(xiǎn)源進(jìn)行監(jiān)測。建立危險(xiǎn)源監(jiān)控系統(tǒng)，通過GIS、物聯(lián)網(wǎng)等科技手段，全方位、全過程地對危險(xiǎn)源進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，并將數(shù)據(jù)處理和分析結(jié)果及時(shí)反饋給有關(guān)部門，實(shí)時(shí)監(jiān)測其危險(xiǎn)程度。

3.2.4 災(zāi)害信息發(fā)布

災(zāi)害發(fā)生后，要通過警報(bào)、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)短信等快速傳媒，迅速地向社會發(fā)布災(zāi)害和救援信息。這樣政府一方面可以召集更多的救災(zāi)力量參與，減少災(zāi)害造成的損失;另一方面，政府發(fā)布信息具有權(quán)威性，可以阻止謠言流傳，消除恐慌心理，增強(qiáng)信心。此外，信息發(fā)布還有利于政府組織疏散，減少災(zāi)害造成的人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失。

3.3 應(yīng)急處置與救援

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急處置與救援將是最后一道屏障［13］。政府需要及時(shí)調(diào)動各種應(yīng)急資源，對突發(fā)事件進(jìn)行有效處置，最大限度減少人民生命財(cái)產(chǎn)損失。它包括以下幾個方面。

3.3.1 先期處置

屬地為主是我國應(yīng)急管理體制的一個鮮明特色。由于屬地是突發(fā)事件的事發(fā)地，熟悉當(dāng)?shù)氐牡厍槊袂?，同時(shí)能在第一時(shí)間趕赴突發(fā)事件現(xiàn)場，能就近組織應(yīng)急資源進(jìn)行先期處置，盡可能把突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)，或減緩?fù)话l(fā)事件擴(kuò)大升級，為后續(xù)救援贏得寶貴時(shí)間。

3.3.2 指揮與協(xié)調(diào)

應(yīng)急指揮是政府部門對災(zāi)害反應(yīng)能力的直接體現(xiàn)。雖然預(yù)案中規(guī)定了各部門的職責(zé)和范圍，由于我國目前實(shí)行的是分災(zāi)種、分部門的災(zāi)害管理體制，在具體的救災(zāi)現(xiàn)場，如果指揮程序混亂，應(yīng)急救援行動會盲目、重復(fù)、沖突。對于復(fù)雜的城市災(zāi)害，綜合的、權(quán)威的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)顯得尤其重要。

3.3.3 搶險(xiǎn)救援

搶險(xiǎn)救援是與各種災(zāi)害的“短兵相接”，是應(yīng)急處置過程中最驚心動魄的環(huán)節(jié)。要充分利用專業(yè)人員的專業(yè)裝備、專業(yè)知識和專業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的專業(yè)處置，搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍要服從指揮，各司其職、相互配合。尤其要防范次生、衍生災(zāi)害的發(fā)生，保護(hù)救援人員和遇險(xiǎn)人員的安全。

3.3.4 信息溝通和報(bào)送

由于突發(fā)事件具有高度的不確定性，且與公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)安全密切相關(guān)，會引起全社會的極大關(guān)注。因此，政府在及時(shí)發(fā)布災(zāi)害信息的基礎(chǔ)上，通過權(quán)威媒體，及時(shí)將相關(guān)后續(xù)處置情況公之于眾，避免產(chǎn)生謠言和恐慌;同時(shí)，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，及時(shí)將信息按時(shí)、準(zhǔn)確逐級上報(bào)，以獲得上級的指導(dǎo)和支援。

3.4 事后恢復(fù)與重建

事后恢復(fù)與重建是指危機(jī)事件得到有效控制之后，政府為了恢復(fù)正常的狀態(tài)和秩序所進(jìn)行的各種善后工作。它包括以下幾個方面。

3.4.1 生命線系統(tǒng)恢復(fù)

生命線工程系統(tǒng)是城市災(zāi)害重要的承載體之一，具有災(zāi)時(shí)破壞嚴(yán)重、波及的范圍廣、社會影響大、次生災(zāi)害嚴(yán)重等特點(diǎn)。在救災(zāi)階段，它又成為了保障城市減災(zāi)救災(zāi)各項(xiàng)工作順利運(yùn)行的支撐系統(tǒng)。因此，及時(shí)恢復(fù)或重建水、電、通信、交通等基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)支撐系統(tǒng)，是事后恢復(fù)與重建的核心工作。

3.4.2 災(zāi)民安置

突發(fā)事件的破壞性會造成大量的災(zāi)民，政府需及時(shí)提供臨時(shí)住宅和必要的生活必需品;并通過商業(yè)保險(xiǎn)、社會保險(xiǎn)等多樣化的補(bǔ)償形式，鼓勵災(zāi)民開展生產(chǎn)自救和合作互救，防止災(zāi)民因?yàn)?zāi)致病、因?yàn)?zāi)致貧;開展災(zāi)后心理干預(yù)，減少災(zāi)民心理創(chuàng)傷［14］，建立起重新生活的信心。

3.4.3 環(huán)境恢復(fù)

突發(fā)事件及其應(yīng)對活動會產(chǎn)生大量的廢物和垃圾，這些污染會產(chǎn)生的環(huán)境次生災(zāi)害，必須妥善加以解決，嚴(yán)防大災(zāi)引起大疫;并結(jié)合災(zāi)后重建，整修被破壞或污染的河道、湖泊以及城市的園林景觀、綠地、公園等，恢復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)。

3.4.4 未來風(fēng)險(xiǎn)防范

“前事不忘后事之師”。在恢復(fù)重建階段，要認(rèn)真查找突發(fā)事件發(fā)生原因，汲取教訓(xùn)，在下一步的城市規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行三個環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)以公共安全為中心，在災(zāi)后重建中嚴(yán)格推行安全標(biāo)準(zhǔn)，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建筑質(zhì)量和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從源頭上消除隱患。

4 城市應(yīng)急管理能力指標(biāo)評價(jià)

在采集相關(guān)數(shù)據(jù)集的基礎(chǔ)上，運(yùn)用層次分析法方法進(jìn)行逐層分解，構(gòu)建出城市應(yīng)急管理要素評價(jià)模型。指標(biāo)構(gòu)建結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 城市應(yīng)急管理要素評價(jià)指標(biāo)構(gòu)建結(jié)構(gòu)圖

在專家的指導(dǎo)下，利用德爾菲法(Delphi Method)確定相對度，根據(jù)層次分析法的計(jì)算方法，構(gòu)建各級指標(biāo)的判斷矩陣，計(jì)算各級指標(biāo)的權(quán)重值和判斷矩陣的最大特征根，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。

4.1 一級指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算

一級指標(biāo)包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備(A1)、監(jiān)測與預(yù)警(A2)、應(yīng)急處置與救援(A3)和事后恢復(fù)與重建(A4)。判斷矩陣見表1。

表1 一級指標(biāo)判斷矩陣

4.2 二級指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算

預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段(A1)對應(yīng)的二級因子分別為制定應(yīng)急預(yù)案(B11)、建設(shè)應(yīng)急隊(duì)伍(B12)、建設(shè)應(yīng)急保障體系(B13)和開展公共安全教育(B14)。判斷矩陣見表2。

監(jiān)測與預(yù)警階段(A2)對應(yīng)的二級因子分別為危險(xiǎn)源辨識(B21)、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)(B22)、危險(xiǎn)源監(jiān)測(B23)和災(zāi)害信息發(fā)布(B24)。判斷矩陣見表3。

應(yīng)急處置與救援階段(A3)對應(yīng)的二級因子分別為先期處置(B31)、指揮與協(xié)調(diào)(B32)、搶險(xiǎn)救援(B33)和信息溝通和報(bào)送(B34)。判斷矩陣見表4。

表2 二級預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段(A1)次判斷矩陣

表3二級監(jiān)測與預(yù)警階段(A2)次判斷矩陣

表4 二級應(yīng)急處置與救援階段(A3)次判斷矩陣

事后恢復(fù)與重建階段(A4)對應(yīng)的二級因子分別為生命線系統(tǒng)恢復(fù)(B41)、災(zāi)民安置(B42)、環(huán)境恢復(fù)(B43)和未來風(fēng)險(xiǎn)防范(B44)。判斷矩陣見表5。

表5 二級事后恢復(fù)與重建階段(A4)次判斷矩陣

4.3 應(yīng)急管理因子綜合權(quán)重的計(jì)算

綜合第一層次和第二層次判斷矩陣，計(jì)算各層因子對應(yīng)急管理能力的總排序權(quán)重，得到每個分支因素對于總體能力的影響程度見表6。

表6 各層元素對目標(biāo)層的總排序權(quán)重計(jì)算結(jié)果

一致性檢驗(yàn):

判斷矩陣滿足一致性。從上述總的排序可以得到每個分支因素對于應(yīng)急管理能力的影響程度。大于等于0.1的因素有三個:B11、B32、B41，分別對應(yīng)預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段的制定應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急處置與救援階段的指揮與協(xié)調(diào)和事后恢復(fù)與重建階段的生命線系統(tǒng)恢復(fù)三個因素。這三個因素對城市災(zāi)難的應(yīng)急管理極為重要。

5 建議和結(jié)論

基于以上因素，本文對加強(qiáng)現(xiàn)階段城市應(yīng)急管理提出如下建議。

(1)強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)

目前我國制定的各類突發(fā)事件預(yù)案，依然缺乏配套的法律、法規(guī)以及應(yīng)急保障資源的規(guī)劃、建設(shè)和綜合管理機(jī)制。一方面，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案由政府各部門分頭去做，從而缺乏對預(yù)案的綜合管理，資源共享程度低，人力物力浪費(fèi)大;另一方面，部門之間協(xié)調(diào)做不到有法可依，緊急情況下的指揮權(quán)限缺乏必要的授權(quán)。因此，要強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。①進(jìn)一步充實(shí)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的權(quán)威性，國家、省部級預(yù)案提升到部門規(guī)章級別，以預(yù)案為手段，不斷提升城市應(yīng)急管理體制機(jī)制，最終形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理模式;②完善應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，加強(qiáng)基層應(yīng)急預(yù)案的適應(yīng)性、實(shí)用性和科學(xué)性，尤其是要加強(qiáng)政府層面預(yù)案和企業(yè)層面預(yù)案的無縫銜接;③加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練，尤其是跨部門、跨區(qū)域、多背景的綜合演練，通過演練檢驗(yàn)各種預(yù)案的有效性和可操作性，不斷充實(shí)和健全預(yù)案。

(2)加強(qiáng)應(yīng)急管理與協(xié)調(diào)力度

城市災(zāi)害的多樣性、時(shí)空耦合與鏈狀分布等特點(diǎn)決定了危機(jī)管理必須是系統(tǒng)化的。我國按單災(zāi)種設(shè)置的危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)和管理模式與城市災(zāi)害特點(diǎn)不相適應(yīng)。在國家層面上，沒有設(shè)立具有會商決策功能的綜合體系和常設(shè)性的突發(fā)公共事件管理的綜合協(xié)凋部門;在地方各級層面上，沒有根據(jù)各地不同的發(fā)展實(shí)際實(shí)事求是地設(shè)置相關(guān)部門，政府不同職能部門之間缺乏突發(fā)公共事件應(yīng)急反應(yīng)聯(lián)動機(jī)制與能力。整體上沒有形成有法必依，有章可循的整體制度框架。因此，要加強(qiáng)應(yīng)急管理與協(xié)調(diào)力度。①通過立法，改變目前分災(zāi)種、分部門處置的模式，面對越來越復(fù)雜、嚴(yán)重的城市災(zāi)害，我國亟需成立一個類似于美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)的綜合應(yīng)急部門，以整合各種應(yīng)急資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)指揮能力。②組建統(tǒng)一的城市災(zāi)害管理指揮中心。指揮中心直接隸屬于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，以保證其權(quán)威性。強(qiáng)化現(xiàn)有的各級政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)職能，充實(shí)人員，明確職責(zé)，在該機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一組織下，保證政府各個負(fù)有應(yīng)急管理職能部門間的有效溝通和交流。③確保通訊暢通。充分利用衛(wèi)星通信、短波通信等多種方式，應(yīng)用3S等新技術(shù)，構(gòu)建適合需要的通信網(wǎng)絡(luò)，確保應(yīng)急信息安全暢通。

(3)保障城市生命線安全

近年來，我國城市得到了前所未有的發(fā)展，對城市道路、水、電、氣和電子信息等公共設(shè)施依賴日趨嚴(yán)重。城市生命線既是災(zāi)害的主要承載體，有可能是災(zāi)害的引發(fā)器。一旦城市生命線系統(tǒng)出現(xiàn)問題，極有可能釀成更大的次生、衍生災(zāi)害。因此，要全力保障城市生命線安全。①做好城市規(guī)劃，合理布局城市功能和交通線路，做到災(zāi)害發(fā)生時(shí)遇險(xiǎn)人員能快捷疏散，救援人員能迅速進(jìn)入。②增強(qiáng)城市水、電、氣等生命線系統(tǒng)安全保障。建立專業(yè)管網(wǎng)，采用智能型柔性接口，以保證在大災(zāi)到來時(shí)仍能暢通運(yùn)行。③對重點(diǎn)單位實(shí)施多電源環(huán)行供電，儲備足夠應(yīng)急發(fā)電車，鼓勵化工生產(chǎn)、高層建筑和地下設(shè)施運(yùn)行企業(yè)自備柴油發(fā)電機(jī)組，提高應(yīng)急供電保障能力。④加強(qiáng)城市供水管網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多水源環(huán)行供水。儲備應(yīng)急水源，作為救援和災(zāi)民生活應(yīng)急需要。⑤對城市燃?xì)獾劝惭b現(xiàn)代化的設(shè)備運(yùn)行、管網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)，能及時(shí)預(yù)警，緊急情況下能自動關(guān)閉或遠(yuǎn)程指令關(guān)閉裝置。⑥做好金融、公安等各類重要數(shù)據(jù)的異地備份，以防災(zāi)害中重要信息滅失。

最后，需要指出的是，盡管層次分析法是解決多目標(biāo)或多屬性決策性問題的重要方式，但AHP法無論在原理上還是在方法上都有不可避免的缺陷［15］，本文運(yùn)用層次分析法對城市管理要素分析結(jié)論還需要進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

2008年1月份，一場罕見低溫、雨雪、冰凍災(zāi)害襲擊了我國南方大部分地區(qū)，給群眾生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。在這場突如其來的自然災(zāi)害面前，我國“一案三制”的應(yīng)急管理體制機(jī)制，也經(jīng)受住了考驗(yàn)，發(fā)揮了重要作用［16－17］。而整個應(yīng)對災(zāi)害工作的重點(diǎn)，就是恢復(fù)公路、鐵路及供電的生命線工程［18］，上述三個因素得到了實(shí)證檢驗(yàn)。

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