高 萍，高 怡，李海君，姜紀(jì)沂

(1.防災(zāi)科技學(xué)院綜合減災(zāi)研究所，河北三河065201;2.上海電機(jī)學(xué)院，上海201199)

所謂災(zāi)害，通常是指危害人類生命財(cái)產(chǎn)安全，危及人類生存條件，給人類社會造成災(zāi)難性后果的事件。人們把以自然變異為主因產(chǎn)生的并表現(xiàn)為自然態(tài)的災(zāi)害稱為自然災(zāi)害，同時(shí)也把由人為因素導(dǎo)致的表現(xiàn)為自然資源與環(huán)境成災(zāi)的災(zāi)害歸為自然災(zāi)害。自然災(zāi)害分為突發(fā)性和緩發(fā)性兩類。突發(fā)性自然災(zāi)害則是指諸如火山爆發(fā)、地震、洪水、颶風(fēng)、風(fēng)暴潮、海嘯、冰雹、山體或地面崩塌等，突然發(fā)生而且給一定人群甚至整個(gè)社會帶來災(zāi)害性后果的自然災(zāi)害。需要說明，大多數(shù)旱災(zāi)，農(nóng)作物和森林的病、蟲、草害等，雖然一般要在幾個(gè)月的時(shí)間內(nèi)成災(zāi)，但其形成和結(jié)束仍然比較快速、明顯，通常也被列入突發(fā)性自然災(zāi)害。另外還有一些自然災(zāi)害是在致災(zāi)因素長期發(fā)展的情況下，逐漸顯現(xiàn)成災(zāi)的，如土地沙漠化、水土流失、環(huán)境惡化等，這類災(zāi)害通常要幾年或更長時(shí)間的發(fā)展，故稱為緩發(fā)性自然災(zāi)害。一般說來，突發(fā)性自然災(zāi)害容易使人類猝不及防，因而常能造成死亡事件和很大的經(jīng)濟(jì)損失［1］。

2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱應(yīng)對法)，將突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害列為一類重要突發(fā)事件。據(jù)此，我國“建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé);涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)”。不難看出，我國的突發(fā)事件(包括突發(fā)自然災(zāi)害)的應(yīng)急管理，采用的是以基本行政區(qū)域?yàn)閱卧臈l塊分割為框架的屬地管理機(jī)制［2］。為了卓有成效地依據(jù)應(yīng)對法，實(shí)施突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理，我國各個(gè)基本行政區(qū)劃單元如何合作與聯(lián)動(dòng)，無論在理論層面，還是在操作層面，都是一個(gè)值得深入探討的問題，而我國突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理區(qū)劃的研究應(yīng)是其首先要解決的問題。本文在分析我國突發(fā)自然災(zāi)害特征及其應(yīng)急管理區(qū)劃必要性的基礎(chǔ)上，提出了在我國實(shí)施突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理區(qū)劃的基本構(gòu)想。

1 我國突發(fā)自然災(zāi)害的特征

我國突發(fā)自然災(zāi)害突顯出4個(gè)主要特點(diǎn):災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重。我國幅員遼闊，地質(zhì)、地理?xiàng)l件復(fù)雜，氣候異常多變，環(huán)境基礎(chǔ)脆弱，經(jīng)常遭受多種自然災(zāi)害的侵襲。主要有:洪澇、干旱、臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、雷暴、雪暴、冰雹、低溫凍害、高溫?zé)崂?、龍卷風(fēng)、沙塵暴和大風(fēng)等氣象災(zāi)害;地震、滑坡、崩塌、泥石流、地表塌陷、地裂縫、地面沉降、海水入侵、荒漠化、鹽漬化、水土流失和黃土濕陷等地質(zhì)災(zāi)害;農(nóng)作物與森林草場的病害、蟲災(zāi)、鼠害，赤潮和惡性雜草等生物災(zāi)害以及森林和草原火災(zāi)等。各類災(zāi)害中，尤以洪澇、干旱和地震的危害最大［3］。

我國自然災(zāi)害時(shí)空分布廣，各省(自治區(qū)、直轄市)均不同程度受到自然災(zāi)害影響，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。三分之二以上的國土面積受到洪澇災(zāi)威脅。東部、南部沿海地區(qū)以及部分內(nèi)陸省份經(jīng)常遭受熱帶氣旋侵襲。東北、西北、華北等地區(qū)旱災(zāi)頻發(fā)，西南、華南等地的嚴(yán)重干旱時(shí)有發(fā)生。各省(自治區(qū)、直轄市)均發(fā)生過5級以上的破壞性地震。約占國土面積69%的山地、高原區(qū)域因地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，滑坡、泥石流、山體崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生。我國自然災(zāi)害橫貫東西，縱布南北，威脅著國土大部分范圍［4］。

中國受季風(fēng)氣候影響十分強(qiáng)烈，氣象災(zāi)害頻繁，局地性或區(qū)域性干旱災(zāi)害幾乎每年都會出現(xiàn)，東部沿海地區(qū)平均每年約有7個(gè)熱帶氣旋登陸。中國位于歐亞、太平洋及印度洋三大板塊交匯地帶，新構(gòu)造運(yùn)動(dòng)活躍，地震活動(dòng)十分頻繁，大陸地震占全球陸地破壞性地震的三分之一，是世界上大陸地震最多的國家。森林和草原火災(zāi)時(shí)有發(fā)生。據(jù)史料統(tǒng)計(jì)，我國水旱災(zāi)害幾乎年年都有，死亡萬人以上的災(zāi)害10～20年出現(xiàn)一次，并且洪澇、干旱災(zāi)害的發(fā)生頻率呈加快趨勢。最近40多年來，平均每年出現(xiàn)旱災(zāi)7.5次，洪澇災(zāi)害5.8次，臺風(fēng)6.9次，冷凍災(zāi)害2.5次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界的平均頻度［5］。我國自然災(zāi)害損失重大。1990－2008年19年間，平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi)，倒塌房屋300多萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口900多萬人次，直接經(jīng)濟(jì)損失2000多億元人民幣。特別是1998年發(fā)生在長江、松花江和嫩江流域的特大洪澇，2006年發(fā)生在四川、重慶的特大干旱，2007年發(fā)生在淮河流域的特大洪澇，2008年發(fā)生在中國南方地區(qū)的特大低溫雨雪冰凍災(zāi)害，以及造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8 451億元的2008年5月12日汶川8級地震。為了最大限度地減少突發(fā)自然災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，完善和加強(qiáng)我國突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)急管理，成為各級政府的急務(wù)之一。

2 我國實(shí)施自然災(zāi)害應(yīng)急管理區(qū)劃的必要性

任何管理都是面向一定時(shí)空和對象的管理，自然災(zāi)害的應(yīng)急管理也不例外，即它應(yīng)是對發(fā)生在一定時(shí)空的突發(fā)自然災(zāi)害的管理。長期以來，我國形成了面向單種災(zāi)害、分部門、分地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)急管理模式，例如地震減災(zāi)工作由地震局負(fù)責(zé)，氣象災(zāi)害預(yù)防則由氣象局負(fù)責(zé)。我國以往應(yīng)對各種突發(fā)自然災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，像地震局、氣象局等現(xiàn)有職能部門，難以獨(dú)自有效地預(yù)防與應(yīng)對地震、氣象等災(zāi)害。災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)對需要多部門共同協(xié)作，需要進(jìn)行現(xiàn)有災(zāi)害管理資源的整合，實(shí)現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建全社會統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制［6］。

一方面鑒于我國各類突發(fā)自然災(zāi)害區(qū)域分異明顯，另一方面鑒于我國不同行政區(qū)域相對同一突發(fā)自然災(zāi)害的易損性特征可能類同亦可能相異，所以我國的突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理不僅應(yīng)該分層級而且應(yīng)該分區(qū)域。層級和區(qū)域不同，采用的應(yīng)急管理模式也應(yīng)不盡相同。我國目前的應(yīng)急管理基本依賴于與政府行政層級相對應(yīng)的行政區(qū)劃。顯然自然災(zāi)害并不一定發(fā)生在一個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)，大災(zāi)和巨災(zāi)往往跨縣甚至跨省。因循行政區(qū)劃的屬地化應(yīng)急管理不能完全滿足我國突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的實(shí)際需求。再者，隨著我國城市化程度的不斷提高，人口逐漸向城市集中，城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模逐漸加大，城市的基礎(chǔ)設(shè)施日漸密集，突發(fā)自然災(zāi)害往往導(dǎo)致衍生災(zāi)害和事故災(zāi)難，甚者可能同時(shí)引發(fā)公共衛(wèi)生和公共安全事件。相關(guān)研究也表明衍生災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失是災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的5～10倍左右。這提醒我們，突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理不能僅僅針對災(zāi)害發(fā)生的行政區(qū)域，而且要兼顧可能導(dǎo)致衍生災(zāi)害和事故災(zāi)難發(fā)生的行政區(qū)域。

綜上所述，對我國可能發(fā)生突發(fā)自然災(zāi)害及衍生災(zāi)害和事故災(zāi)難的區(qū)域，先期進(jìn)行科學(xué)合理地區(qū)劃，是我國突發(fā)自然災(zāi)害研究管理中一項(xiàng)不可或缺的基礎(chǔ)性工作。作為初步構(gòu)想，作者提出在我國實(shí)施宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次的突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理區(qū)劃。

3 自然災(zāi)害宏觀應(yīng)急管理區(qū)劃

自然災(zāi)害宏觀應(yīng)急管理區(qū)劃是國家層面的區(qū)劃。自然災(zāi)害在很多情況下它的發(fā)生時(shí)間和地點(diǎn)雖然是不可預(yù)測的，但卻具有明顯的地域分異特點(diǎn)。國內(nèi)部分學(xué)者業(yè)已進(jìn)行了我國自然災(zāi)害的區(qū)域劃分的研究，如李炳元［7］等在考慮各地自然環(huán)境及社會經(jīng)濟(jì)狀況差異的基礎(chǔ)上，將中國各地的自然災(zāi)害類型組合狀況，按相似性和差異性，歸并為3個(gè)一級區(qū)和12個(gè)二級區(qū)。一級區(qū)依據(jù)孕災(zāi)大環(huán)境和自然災(zāi)害類型宏觀區(qū)域組合進(jìn)行劃分，二級區(qū)以基本自然災(zāi)害類型組合及其致災(zāi)因子強(qiáng)度為主要依據(jù)并考慮災(zāi)害程度進(jìn)行分區(qū)，將我國分為東部季風(fēng)平原山地重度災(zāi)害大區(qū)、西北干旱高中山盆地中度災(zāi)害大區(qū)、青藏高寒山原輕度災(zāi)害大區(qū)三個(gè)一級區(qū)，將全國分為12個(gè)二級區(qū)(圖1)。

圖1 中國自然災(zāi)害類型組合分區(qū)圖(李炳元等［7］)

上述自然災(zāi)害分區(qū)結(jié)果可供國家層面突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理參考。但國家層面的突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理無疑應(yīng)依據(jù)我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理宏觀區(qū)劃結(jié)果。自然災(zāi)害應(yīng)急管理的宏觀區(qū)劃，不僅要考慮自然災(zāi)害的因素，還要考慮應(yīng)急管理可能涉及的其它諸多方面，如區(qū)域人口密度、區(qū)域人均生產(chǎn)總值(GDP)、區(qū)域交通狀況、區(qū)域政治環(huán)境、區(qū)域救災(zāi)物資儲備、區(qū)域應(yīng)急資源的最佳有效調(diào)度半徑等［8］。比如作為初步的研究，我們在李炳元的自然災(zāi)害分區(qū)(3個(gè)一級區(qū)和12個(gè)二級區(qū))的框架基礎(chǔ)上，結(jié)合我國行政區(qū)劃圖，綜合考慮上述應(yīng)急管理的諸方面因素，初步勾勒出了全國應(yīng)急管理宏觀層面的區(qū)劃圖(圖2)。

圖2 全國應(yīng)急管理宏觀區(qū)劃圖

我們把具有相似災(zāi)害特征的地帶作為宏觀區(qū)劃考慮的主要因素，兼顧行政區(qū)劃、交通情況、宏觀區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)評估、危機(jī)物資儲備等諸因素，將全國劃分為20個(gè)宏觀區(qū)劃，其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)分跨在Ⅱ1、Ⅱ2兩個(gè)二級區(qū)，范圍狹長，分為三段;新疆維吾爾自治區(qū)考慮到南、北疆的地域差異和人口狀況，將其分為兩個(gè)區(qū);甘肅地域狹長，東西部災(zāi)害狀況有所分異，故將其東部和寧夏一道跟陜西、山西并為一個(gè)區(qū);貴州和重慶同屬一個(gè)二級分區(qū)，且空間毗鄰，故并為一個(gè)區(qū);山東、河南同屬一個(gè)二級分區(qū)，空間毗鄰，交通順暢，并為一個(gè)區(qū);黑龍江、吉林、遼寧同屬一個(gè)二級區(qū)，災(zāi)害特征相似，且人口密度不大，故并為一個(gè)宏觀分區(qū)，考慮到內(nèi)蒙古的東部區(qū)和黑龍江毗鄰，且交通順暢，故一起并入該區(qū);河北、天津、北京同屬于渤海灣，災(zāi)害嚴(yán)重，且首都在此，故并一個(gè)區(qū);其它分區(qū)較簡單，主要以行政區(qū)劃為分區(qū)邊界。

我國在進(jìn)行宏觀層面的綜合自然災(zāi)害應(yīng)急管理時(shí)，應(yīng)在20個(gè)宏觀分區(qū)分別建立直屬中央辦公廳管轄的國家區(qū)域應(yīng)急管理中心，對其轄區(qū)進(jìn)行有針對性的應(yīng)急預(yù)案研究，轄區(qū)內(nèi)一旦巨災(zāi)發(fā)生，馬上響應(yīng)，啟動(dòng)區(qū)域應(yīng)急預(yù)案。對于其所涉及的體制和機(jī)制問題應(yīng)另列專題進(jìn)行研究。

4 中觀應(yīng)急管理區(qū)劃

突發(fā)自然災(zāi)害中觀應(yīng)急管理區(qū)劃是針對城市或城市群的區(qū)劃。城市人口、建筑、財(cái)產(chǎn)密度大，交通、通訊、水、電、氣等生命線設(shè)施結(jié)構(gòu)復(fù)雜，這些特點(diǎn)使得城市自然災(zāi)害應(yīng)急管理具有很強(qiáng)的特殊性和復(fù)雜性。這種特殊性主要體現(xiàn)在:一種破壞性災(zāi)害發(fā)生后，次生災(zāi)害復(fù)雜多樣，難于預(yù)防和救助;潛在的人員傷亡大，財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重;社會、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等影響廣泛。劉偉東［8］認(rèn)為:城市公共安全相對于農(nóng)村來說，存在著三個(gè)效應(yīng):放大效應(yīng)(同時(shí)考慮傷亡人數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失和GNP三個(gè)因子，對于同樣強(qiáng)的災(zāi)害，城市相對的災(zāi)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于周邊的農(nóng)村地區(qū));城市災(zāi)害的連鎖效應(yīng)(原生的災(zāi)害直接破壞城市生命線系統(tǒng)而引發(fā)次生災(zāi)害;原生災(zāi)害使城市生態(tài)環(huán)境發(fā)生變異而引發(fā)次生災(zāi)害;流行性傳染病引發(fā)連鎖效應(yīng));“城市災(zāi)害源復(fù)雜”而引起鏈?zhǔn)奖ㄐ?yīng)。城市自然災(zāi)害的發(fā)生，并不以行政區(qū)劃為邊界，從災(zāi)害的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置到善后管理的整個(gè)過程，往往突破了行政區(qū)劃的界限，顯示出向毗鄰行政區(qū)域的“外溢”和滲透延伸。其實(shí)，不僅是城市自然災(zāi)害及其應(yīng)急管理有跨行政區(qū)的狀況，一個(gè)單位行政區(qū)“內(nèi)部”的很多公共問題隨著全球化、信息化、市場化等復(fù)雜生態(tài)的伴生，出現(xiàn)“區(qū)域化”和“無界化”的態(tài)勢，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”政府治理形態(tài)，正歷經(jīng)向一種嶄新的政府治理形態(tài)——區(qū)域公共管理的嬗變。

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)從“以中心城市帶動(dòng)周邊”，發(fā)展為“構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”。這是任何一個(gè)國家發(fā)展到一定程度必然經(jīng)歷的階段。近年，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》、《武漢城市圈總體規(guī)劃》、《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》、《東北振興規(guī)劃》、《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》，一份份區(qū)域規(guī)劃相關(guān)文件的出臺，預(yù)示我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展［9］。

從區(qū)域應(yīng)急管理的角度考慮，將城市或城市群作為中觀層面的應(yīng)急管理區(qū)劃對象是十分必要的。因此，對我國城市群的應(yīng)急管理區(qū)劃應(yīng)該以我國經(jīng)濟(jì)一體化的區(qū)域作為中觀層面的區(qū)劃依據(jù)，以便將應(yīng)急管理納入到經(jīng)濟(jì)一體化的區(qū)域公共管理之中。以區(qū)域中心城市為核心，輻射整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，建立區(qū)域內(nèi)網(wǎng)狀應(yīng)急救援通道，共享基礎(chǔ)設(shè)施、信息平臺、救援物資和人力。長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)在這方面已取得經(jīng)驗(yàn)，中部和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市群應(yīng)以之為參照，打破現(xiàn)行的以行政區(qū)為應(yīng)急管理區(qū)，消除行政區(qū)條塊分割的應(yīng)急管理障礙，使城市群的應(yīng)急管理區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域在時(shí)空上形成一致。

5 微觀應(yīng)急管理區(qū)劃

微觀層面的應(yīng)急管理區(qū)劃是社區(qū)層面的區(qū)劃，是以“社區(qū)”為單元的區(qū)劃，主要考慮民眾對突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急的參與性、支持度，以及突發(fā)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)的自我保護(hù)能力。災(zāi)民是第一受害主體，同時(shí)也是第一救助響應(yīng)主體和最為基本的應(yīng)急救助群體［10］。實(shí)踐證明災(zāi)民自救互救是其得以生還的主要方式。如何在基層加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)防基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如何在災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間使次生災(zāi)害能夠得到及時(shí)有效的控制，如何在第一時(shí)間內(nèi)最大程度地將受傷人員救出等等，都是進(jìn)行應(yīng)急管理微觀區(qū)劃需要考慮的重要因素。

6 結(jié)語

我國突然自然災(zāi)害種類繁多。近年出現(xiàn)頻次升高、災(zāi)情加重的趨勢，顯示我國已進(jìn)入新一輪突發(fā)自然災(zāi)害多發(fā)期。為了最大限度地減少我國突然自然災(zāi)害可能導(dǎo)致的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，亟需完善和加強(qiáng)我國突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)急管理，為此先期進(jìn)行科學(xué)合理的突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理區(qū)劃，是一項(xiàng)不可或缺的基礎(chǔ)性工作。作為初步構(gòu)想，本文建議在我國實(shí)施宏觀、中觀、微觀三個(gè)層級的突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理區(qū)劃，強(qiáng)調(diào)宏觀應(yīng)急管理區(qū)劃針對國家層面，中觀應(yīng)急管理區(qū)劃針對城市或城市群層面，微觀應(yīng)急管理區(qū)劃針對社區(qū)層面。

［1］ 張乃平，夏東海．自然災(zāi)害應(yīng)急管理［M］．北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009:16－18．

［2］ 中華人民共和國人民政府網(wǎng)．我國應(yīng)急管理體制［EB/OL］．［2010－02－12］．http://www.gov.cn/ziliao．

［3］ 騰訊網(wǎng)．我國突發(fā)自然災(zāi)害特點(diǎn)［EB/OL］．［2009－06－08］．http://news.qq.com/a．

［4］ 中國日報(bào)網(wǎng)．我國自然災(zāi)害時(shí)空分布［EB/OL］．［2010－05－10］．http://www.chinadaily.com.cn/zgrbjx．

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