汪燕敏 丁華軍

非均衡發(fā)展的社會(huì)保險(xiǎn)體制：不平等困境和中國(guó)轉(zhuǎn)型

汪燕敏 丁華軍

社會(huì)保險(xiǎn)制度是現(xiàn)代國(guó)家最重要的社會(huì)政策之一。由于中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革推行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，社會(huì)保險(xiǎn)制度走向碎片化，產(chǎn)生了高度的不平等，最需要保障的人得到的保障卻是有限的。因此，建議政府要重視最初的政策模式設(shè)計(jì)，為非正規(guī)部門(mén)的人提供非繳費(fèi)型計(jì)劃并在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中貫徹普遍性原則。

非均衡發(fā)展；社會(huì)保險(xiǎn)體制；不平等；中國(guó)轉(zhuǎn)型

一、問(wèn)題的提出

社會(huì)保險(xiǎn)制度是現(xiàn)代國(guó)家最重要的社會(huì)政策之一。其財(cái)政和津貼給付機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)勞動(dòng)力供給、就業(yè)和儲(chǔ)蓄的優(yōu)化。由于社會(huì)保險(xiǎn)基金有相當(dāng)一部分來(lái)自于公共財(cái)政，社會(huì)保險(xiǎn)制度還能夠起到縮小收入差距、實(shí)現(xiàn)收入再分配的功能。

社會(huì)保險(xiǎn)制度在提升人類尊嚴(yán)、加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)等方面也取得了巨大成就。首先，它是社會(huì)團(tuán)結(jié)的表達(dá)，是消除貧困、縮小階級(jí)差別、鑄造富有凝聚力的社會(huì)共同體的一種嘗試。其次，由于社會(huì)權(quán)利總是與公民身份聯(lián)系在一起，社會(huì)保險(xiǎn)制度也充當(dāng)了公民身份和公民權(quán)的某種界定要素。

與亞洲其他國(guó)家（日本除外）相比，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目起步較早，卻發(fā)展較慢。早在1926年中國(guó)就通過(guò)了有關(guān)疾病、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的條例，但直到國(guó)民黨敗退臺(tái)灣，一直未真正實(shí)行。在此期間，社會(huì)政策與立法主要局限于軍公教人員的退撫制度。中國(guó)共產(chǎn)黨取得政權(quán)后，迅速引入了蘇聯(lián)模式，尤其是1953年以來(lái)，政府選擇了以過(guò)渡時(shí)期總路線和“一五”計(jì)劃為標(biāo)志的工業(yè)化模式，建立了蘇聯(lián)式的勞動(dòng)力市場(chǎng)體制。其特征可以概括為：一是工人的工資基本上是相同的，很低的；二是工資當(dāng)中充滿了慷慨的各種津貼，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)、實(shí)物補(bǔ)貼、住房甚至取暖費(fèi)，并且它們通常由企業(yè)來(lái)提供；三是工作有保障，實(shí)際上職業(yè)是終身的。這就意味著有以下涵義：第一，無(wú)失業(yè)，因此也就無(wú)需失業(yè)保險(xiǎn)；第二，無(wú)復(fù)雜的指示目標(biāo)。因此，政府在社會(huì)保險(xiǎn)方面介入很少，主要由企業(yè)來(lái)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的管理。這個(gè)時(shí)期的社會(huì)保障被稱為“國(guó)家—單位保障制”。

1980年代以來(lái)由于經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和對(duì)外開(kāi)放的擴(kuò)大，國(guó)有企業(yè)面對(duì)著來(lái)自民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，原有的“國(guó)家—單位保障制”已經(jīng)難以為繼。一些經(jīng)營(yíng)狀況較差的國(guó)有企業(yè)也開(kāi)始裁員，相應(yīng)地，出現(xiàn)了失業(yè)現(xiàn)象，城市貧困開(kāi)始抬頭。這一階段，社會(huì)保險(xiǎn)制度被當(dāng)作一項(xiàng)配套政策，其改革的動(dòng)力在于與國(guó)有企業(yè)改革相適應(yīng)。1990年代末，亞洲金融危機(jī)凸顯了快速但是不均衡增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，特別是在國(guó)家無(wú)力提供基本的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施或無(wú)法通過(guò)再分配政策鼓勵(lì)包容性發(fā)展時(shí)。作為回應(yīng)，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度向農(nóng)村擴(kuò)展，并在很短的時(shí)間內(nèi)覆蓋了大部分人群。由于改革是在不損害既有利益格局的前提下進(jìn)行的，新的社會(huì)保險(xiǎn)體制逐漸走向碎片化，產(chǎn)生了高度的不平等，推動(dòng)著居民的分層化。

中國(guó)的社會(huì)保障制度今天正處在交叉的十字路口，一方面是差異化的社團(tuán)主義模式，另一方面是普

惠型的社會(huì)民主主義模式。21世紀(jì)追求后一種模式的主要障礙是社會(huì)和政治力量的平衡已經(jīng)明顯地轉(zhuǎn)移到特權(quán)群體身上，來(lái)自底層的基本需求常常被忽視。中國(guó)雖然正經(jīng)歷著社會(huì)權(quán)利逐漸復(fù)歸的過(guò)程，但距離公民身份賦權(quán)這一目標(biāo)仍有一定的距離。

二、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)不平等的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)差別

由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的社會(huì)管理體制，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在覆蓋面、保障待遇水平和服務(wù)范圍等方面，都存在巨大差別。改革開(kāi)放使我國(guó)初步確立了能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的比較完整的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的基本框架，然而現(xiàn)代意義上的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系沒(méi)有完全形成，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度甚至實(shí)行“逆方向再分配”，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。

1.城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目覆蓋面差異大

城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度已普遍建立，除了家庭津貼外，基本涵蓋了社會(huì)保險(xiǎn)的所有項(xiàng)目。而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在一些農(nóng)村地區(qū)還未建立，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、住房保障則沒(méi)有或基本沒(méi)有（見(jiàn)表1）。

表1 中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度引入年份

另一方面，城鄉(xiāng)已有各項(xiàng)目中的覆蓋面差異大。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，根據(jù)審計(jì)署2012年141號(hào)公告，截至2011年底，全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)的1914個(gè)縣（市、區(qū)、旗）和4個(gè)直轄市部分區(qū)縣納入國(guó)家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，總覆蓋面約為60%，往年數(shù)據(jù)（見(jiàn)表2）。另根據(jù)人力資源與社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)，2011年底城鎮(zhèn)就業(yè)人員35914萬(wàn)人，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為28391萬(wàn)人，總覆蓋面約為79.1%。

表2 養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面（單位：萬(wàn)人）

2.城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇水平差異大

以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2011年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總支出12765億元，參保離退休人員6826萬(wàn)人，人均年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付為18700.56元。而同年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總支出588億元，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)8525萬(wàn)人，人均年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付僅為689.74元，城鎮(zhèn)水平約為農(nóng)村水平的27.11倍。

再以醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例，根據(jù)審計(jì)署2012年141號(hào)公告，2011年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出合計(jì)3892.93億元，有115138.89萬(wàn)人次享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，人均支出為338.11元。全國(guó)新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；鹬С龊嫌?jì)2110.25億元，當(dāng)年享受待遇合計(jì)12.69億人次，人均支出為166.29元。

3.城鄉(xiāng)社會(huì)保障籌資方式不公平

一方面，城鎮(zhèn)居民從國(guó)家所獲得的轉(zhuǎn)移性收入明顯大于農(nóng)村居民。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，根據(jù)審計(jì)署2012年141號(hào)公告，2011年職工基本保險(xiǎn)財(cái)政投入1846.86億元，參保人數(shù)26114.37萬(wàn)人，人均中央財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入為707.22元。新農(nóng)保中央財(cái)政投入352.06億元，參保人數(shù)21100.28萬(wàn)人，人均中央財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入166.85元。

另一方面，基金籌資比例不合理。2011年全國(guó)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入總額為12821.23億元，加上各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助共有資金15603.58億元，國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人籌資比例分別為13.35%、50.49%、31.67%。行政事業(yè)單位大部分職工尚未參加個(gè)人繳費(fèi)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，即這部分人的養(yǎng)老費(fèi)用仍基本上是由國(guó)家財(cái)政或單位來(lái)提供的。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集按照“個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以政策扶持”的方式進(jìn)行。新農(nóng)保、城居保和城鄉(xiāng)居保三項(xiàng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入中，政府、集體、個(gè)人籌資的比例分別為58.45%、1.22%、36.86%。這意味著農(nóng)村居民的養(yǎng)老金給付水平高度依賴于政府財(cái)政。當(dāng)前的福利擴(kuò)張是建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上的，一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，財(cái)政收入減少，削減農(nóng)村居民的福利很容易成為政府的首選目標(biāo)。

4.城鄉(xiāng)社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制成熟度有明顯差距

1998年勞動(dòng)與社會(huì)保障部成立后，對(duì)城市社會(huì)保障進(jìn)行了一系列改革，現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，其制度化和社會(huì)化程度有很大提高，運(yùn)行機(jī)制開(kāi)始

趨于成熟。相比而言，農(nóng)村社會(huì)保障多頭管理的現(xiàn)狀并未改變：合作醫(yī)療歸衛(wèi)生部門(mén)管理，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)歸勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)管理，社會(huì)救助、社會(huì)福利歸民政部門(mén)管理。由于建立時(shí)間短、管理不統(tǒng)一等原因，其管理效率較為低下，運(yùn)作不夠規(guī)范。盡管近年來(lái)有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)了新農(nóng)保信息化建設(shè)，但截至2011年底，全國(guó)仍有472個(gè)縣的新農(nóng)保未實(shí)行信息化管理。

（二）部門(mén)差別

在我國(guó)，轉(zhuǎn)移支付和服務(wù)的權(quán)利主要建立在保險(xiǎn)原則基礎(chǔ)上，并與正規(guī)就業(yè)相連，這意味著，龐大的農(nóng)村和城鎮(zhèn)部門(mén)的貧民被排除在外。例如，1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》只適用于以下部門(mén)：甲，有工人職員一百人以上的國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)及合作社經(jīng)營(yíng)的工廠、礦場(chǎng)及其附屬單位；乙，鐵路、航運(yùn)、郵電的各企業(yè)單位與附屬單位。丙，工、礦、交通事業(yè)的基本建設(shè)單位；丁，國(guó)營(yíng)建筑公司。

隨著1980年代中后期經(jīng)濟(jì)改革步伐的加快，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了越來(lái)越大的變化，社會(huì)保障從正規(guī)部門(mén)向非正規(guī)部門(mén)擴(kuò)張?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（2005）將養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》（1999）將使用范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。2005年以后很多省制定的保險(xiǎn)條例將非城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇工和個(gè)體戶也包括在內(nèi)，基本實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)地區(qū)的全覆蓋。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（1998）將使用范圍擴(kuò)展到城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)（國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等）、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)主及其從業(yè)人員是否參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。

與正規(guī)部門(mén)就業(yè)的職工相比，自我雇傭者通常要繳納相當(dāng)于雇主的那部分費(fèi)用再加上雇員那部分費(fèi)用，這樣對(duì)大多數(shù)低收入者來(lái)說(shuō)繳費(fèi)過(guò)高。以深圳市為例，按照新的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定，深圳的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式為共濟(jì)與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累型，由財(cái)政、個(gè)人共同繳費(fèi)，繳費(fèi)的比例為投保工資的19%，當(dāng)投保工資低于城鎮(zhèn)職工上年度的平均工資時(shí)，個(gè)人負(fù)擔(dān)4%，財(cái)政負(fù)擔(dān)15%；反之，個(gè)人負(fù)擔(dān)5%，財(cái)政負(fù)擔(dān)14%。其中，13%進(jìn)入個(gè)人賬戶，6%進(jìn)入共濟(jì)。而當(dāng)計(jì)算退休待遇時(shí)，則仍然沿用計(jì)劃體制下的按工齡來(lái)計(jì)算退休待遇的辦法，只是發(fā)放的途徑由原來(lái)財(cái)政全額支付，改為由一部分由社會(huì)保險(xiǎn)基金支付，一部分仍由財(cái)政支付，退休待遇水平保持不變。待遇的享受和繳費(fèi)之間并沒(méi)有直接的關(guān)系。企業(yè)職工繳費(fèi)為個(gè)人工資的8%以上，但與機(jī)關(guān)的退休金相差3倍多；個(gè)體戶參加靈活就業(yè)人員社保，除了個(gè)人部分，還要補(bǔ)上單位部分，繳費(fèi)為個(gè)人工資的20%。農(nóng)民根據(jù)繳費(fèi)的差異只可以領(lǐng)取55～200元?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，單位一般為20%左右，職工個(gè)人為8%，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員為20%；基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率，單位為6%左右，職工個(gè)人為2%，以靈活就業(yè)人員身份參保的，費(fèi)率原則上按照當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和職工個(gè)人費(fèi)率之和確定。

綜上所述，由于存在著龐大的非正規(guī)部門(mén)，基于普遍原則的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋范圍有限并日益碎片化，由此產(chǎn)生了高度的不平等，這給整個(gè)制度帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。2011年，18項(xiàng)社會(huì)保障資金支出21100.17億元，其中，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)支出11425.64億元，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)支出3892.93億元，僅這兩項(xiàng)便占了總支出的72.6%。而企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)只有26114.37萬(wàn)人，企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人數(shù)也只有24357.67萬(wàn)人。如果將失業(yè)保險(xiǎn)（433.44億元）、工傷保險(xiǎn)（274.33億元）和生育保險(xiǎn)（136.22億元）包括在內(nèi)，那么正規(guī)部門(mén)2.6億勞動(dòng)者的五項(xiàng)保險(xiǎn)占了社會(huì)保障資金總支出的76.6%。另一方面，許多自我雇傭者和大多數(shù)非正規(guī)部門(mén)的受雇者，或者是仍然被排除在正規(guī)的社會(huì)保險(xiǎn)制度之外，或者是按照最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，或者是通過(guò)逃避繳費(fèi)游離于制度之外?？梢哉f(shuō)，最需要保障的人得到的社會(huì)保障卻是有限的。

三、不平等的形成：財(cái)政約束下的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略

要解釋我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度當(dāng)前的困境，必須對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷史進(jìn)行歷史分析。改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展是與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的，因此，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的歷

史分析可以分成兩個(gè)時(shí)期：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)體制

新中國(guó)成立以后引入的是前蘇聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。前蘇聯(lián)實(shí)行的是國(guó)家全民社會(huì)保險(xiǎn)，不僅受保對(duì)象覆蓋全民，而且社會(huì)保險(xiǎn)金額由國(guó)家交付，個(gè)人受保情況與其貢獻(xiàn)和地位相聯(lián)。新中國(guó)成立以來(lái)百?gòu)U待興，財(cái)力匱乏，中央政府無(wú)力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的全民覆蓋，只能在公共部門(mén)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。

最早的社會(huì)保險(xiǎn)制度是從國(guó)營(yíng)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)工人開(kāi)始的。從1948年開(kāi)始，共產(chǎn)黨政府就在解放區(qū)的現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)建立了終身就業(yè)和雇主全部負(fù)擔(dān)費(fèi)用的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》公布，企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度開(kāi)始有了法律依據(jù)。軍人和公務(wù)員的社會(huì)保障項(xiàng)目雖然沒(méi)有采用社會(huì)保險(xiǎn)形式，但軍人通過(guò)優(yōu)撫安置、公務(wù)員和事業(yè)單位員工通過(guò)退休金和各種福利服務(wù)均得到了很好的保障。如1952年以后，政府對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、學(xué)校和事業(yè)單位的人員，實(shí)行了公費(fèi)醫(yī)療制度和職工福利補(bǔ)助辦法。

在非公共部門(mén)和廣大農(nóng)村地區(qū)，政府主要采用“事后救濟(jì)”的方式（社會(huì)保險(xiǎn)的作用在于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)）維持社會(huì)穩(wěn)定，如對(duì)困難戶實(shí)行收入扶持，實(shí)行“五保戶”制度和農(nóng)村合作醫(yī)療制度（“赤腳醫(yī)生”）等。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)保險(xiǎn)體制

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)中國(guó)實(shí)行了改革開(kāi)放，外資開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)，私營(yíng)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)崛起，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，1990年代國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)了近3000萬(wàn)的下崗失業(yè)人員。為了支持國(guó)有企業(yè)改革，政府進(jìn)行了社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，逐步完善了各種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。但單純強(qiáng)調(diào)為國(guó)企改革服務(wù)亦使社會(huì)保險(xiǎn)制度走向碎片化。保險(xiǎn)項(xiàng)目碎片化導(dǎo)致不同就業(yè)門(mén)類的眾多項(xiàng)目繳費(fèi)需求不同，收益也不同，推動(dòng)著不同就業(yè)部門(mén)勞動(dòng)者的分層化。從總體來(lái)看，這些項(xiàng)目在勞動(dòng)力市場(chǎng)上產(chǎn)生了很多不平等；正規(guī)部門(mén)還通過(guò)間接稅收把雇主繳費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到受保護(hù)的市場(chǎng)價(jià)格上，給那些弱勢(shì)群體強(qiáng)加了某些財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而加劇了不平等。

1998年亞洲金融危機(jī)打破了亞洲經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的景象。許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)走向蕭條，一些國(guó)家的政局也開(kāi)始混亂，我國(guó)經(jīng)濟(jì)也受到了一定的沖擊。為了保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，我國(guó)政府采取了擴(kuò)大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策，社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋面開(kāi)始急劇擴(kuò)大。2002年起，各地開(kāi)始探索建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和大病統(tǒng)籌為主的新農(nóng)合制度。2003年和2004年靈活就業(yè)人員、混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員被納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。

從以上分析可以看出，由于面臨著財(cái)政收入不足的“硬約束”，政府一直將社會(huì)保障視為社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”、“穩(wěn)定器”和“減震器”，而不是將其作為公民的社會(huì)權(quán)利。社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的引入和完善首先是保障戰(zhàn)略部門(mén)從業(yè)人員的收入安全，其次是緩解社會(huì)成員的傳統(tǒng)權(quán)益受到損失而引發(fā)的社會(huì)震蕩，再次是緩解順周期行為平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。這決定了社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略是非均衡的，只有滿足了戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部門(mén)和公共部門(mén)從業(yè)人員的需求后，社會(huì)保險(xiǎn)才會(huì)擴(kuò)展到非公共部門(mén)和農(nóng)村。為了減少改革的阻力，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的擴(kuò)展是在維持既有利益格局的背景下進(jìn)行的，這就產(chǎn)生了“雙軌制”（城鄉(xiāng)之間、公共部門(mén)和私有部門(mén)之間）問(wèn)題。由于既得利益者的掣肘，雖然亞洲金融危機(jī)以來(lái)我國(guó)基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的覆蓋面有了很大提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋了大部分人群，但深層次的“雙軌制”并軌卻進(jìn)展緩慢。

四、發(fā)展我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的對(duì)策建議

1990年代以來(lái)中國(guó)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)政策產(chǎn)生了深刻的影響，它導(dǎo)致了貧困減少、社會(huì)支出增加、公共服務(wù)擴(kuò)展。21世紀(jì)初以來(lái)社會(huì)保障項(xiàng)目向農(nóng)村的擴(kuò)展是政治精英對(duì)亞洲金融危機(jī)的回應(yīng)。社會(huì)保障政策被納入到擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)的“一攬子”刺激政策組合之中，社會(huì)保障首次與促進(jìn)增長(zhǎng)緊密聯(lián)系在一起，其地位被提高到一個(gè)空前的歷史高度，使“社會(huì)保障制度作為一個(gè)生產(chǎn)要素”在中國(guó)表現(xiàn)得比歐美更加徹底。無(wú)論如何，這都是中國(guó)社會(huì)政策走向統(tǒng)一的一個(gè)契機(jī)。

可以從當(dāng)前對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的反思中把握三個(gè)基本點(diǎn)。首先，最初的政策模式設(shè)計(jì)是非常重要的。如果政策模式建立在相互分離和不平等的項(xiàng)目基礎(chǔ)上，以后要把它改變成普遍性的和平等的方向，將是非常困難的，因?yàn)榧鹊美嬲邥?huì)抵抗這些變革，他們謀求的是維持已有的利益，而并不怎么關(guān)心改革的潛在收益。只有重大的社會(huì)危機(jī)才有可能迫使決策者推動(dòng)社會(huì)保障項(xiàng)目的統(tǒng)一。其次，對(duì)

于在正規(guī)部門(mén)之外從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口，他們無(wú)力繳費(fèi)以支持國(guó)家提供的社會(huì)保險(xiǎn)，也不可能從市場(chǎng)供應(yīng)商那里購(gòu)買(mǎi)任何形式的保險(xiǎn)，也無(wú)法建立資產(chǎn)基礎(chǔ)為對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)沖擊，因此政府必須為這部人提供非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金等計(jì)劃。第三，在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中，為使腐敗機(jī)會(huì)和頤指氣使的官僚習(xí)氣最小化，應(yīng)當(dāng)把官僚和政治家的自由裁決權(quán)利降到最低限度。因此，普遍性的規(guī)則，不僅從平等視角看是必需的，而且從效率的觀點(diǎn)來(lái)看也是必需的。

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[責(zé)任編輯：寧春園]

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1673-8616（2013）04-0082-05

2013-05-06

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目《我國(guó)社會(huì)保障制度改革——基于貧困代際轉(zhuǎn)移的視角》（09CJY022）、教育部人文社科青年基金項(xiàng)目《貧困代際轉(zhuǎn)移對(duì)我國(guó)教育回報(bào)異質(zhì)性影響的實(shí)證研究》（10YJC790114）、國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目《代際轉(zhuǎn)移視角下縮小我國(guó)收入差距的路徑與仿真模擬》（11CTJ006）

汪燕敏，浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生（浙江杭州，310058）；丁華軍，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師（安徽蚌埠，233030）。