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        特區(qū):政策創(chuàng)新應(yīng)快慢相宜

        2013-03-06 05:41:02法人
        法人 2013年11期
        關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)特區(qū)特區(qū)教授

        文《法人》記者呂斌

        以上海自貿(mào)區(qū)、深圳前海合作區(qū)為代表的新型經(jīng)濟(jì)特區(qū),是順應(yīng)時(shí)代潮流及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的新嘗試,將為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展起到政策試金石的作用

        (CFP供圖)

        9月29日,中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(下稱(chēng)“上海自貿(mào)區(qū)”)正式掛牌成立。上海自貿(mào)區(qū)的成立,被認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大變革,是進(jìn)一步擴(kuò)大改革開(kāi)放力度和范圍的試驗(yàn)田。

        在此之前,國(guó)家級(jí)的深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)(下稱(chēng)“前海合作區(qū)”)已經(jīng)成立,類(lèi)似的新型經(jīng)濟(jì)特區(qū)還有廈門(mén)橫琴新區(qū)、廣東南沙新區(qū)等等。這些新型經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立,是中國(guó)主動(dòng)順應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)治理新格局的重大探索,勢(shì)必對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

        而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革,必然需要相應(yīng)政策與法律的保駕護(hù)航,在特區(qū)成立的同時(shí),相關(guān)法制改革的動(dòng)向愈加吸引外界的目光。上海自貿(mào)區(qū)成立之前的8月30日,全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施部分法律。而前海合作區(qū)在成立之時(shí)也出臺(tái)了被譽(yù)為“前?;痉ā钡摹渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》(下稱(chēng)“前海條例”)。在經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新起步的同時(shí),法治創(chuàng)新已然先行一步。

        那么,上海自貿(mào)區(qū)等新型經(jīng)濟(jì)特區(qū)如何探索法治創(chuàng)新?怎樣才能避免少走彎路,令改革集約且高效?政策應(yīng)該如何取得突破?該在多大程度上突破?就上述問(wèn)題,《法人》記者專(zhuān)訪了海南大學(xué)特區(qū)法治研究所所長(zhǎng)鄒立剛教授。

        政策必然先行

        上海自貿(mào)區(qū)并非我國(guó)首個(gè)經(jīng)濟(jì)類(lèi)特區(qū),但上海自貿(mào)區(qū)卻與目前已有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)有著截然不同的定位。短短幾個(gè)月時(shí)間,從全國(guó)人大到國(guó)務(wù)院,各級(jí)立法及決策部門(mén)均給了上海自貿(mào)區(qū)足夠的設(shè)立空間。

        鄒立剛教授介紹,我國(guó)之前曾設(shè)立過(guò)許多經(jīng)濟(jì)特區(qū),除廣為人知的五大特區(qū)之外,全國(guó)各地一度涌現(xiàn)出大批地方性特別經(jīng)濟(jì)區(qū),至2004年底,全國(guó)各類(lèi)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)多達(dá)6000余家。此后數(shù)年經(jīng)過(guò)幾輪整頓,仍公布了國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)200多家,省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)一千多家。

        “而我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)特區(qū),其實(shí)問(wèn)題很多。”鄒立剛教授告訴《法人》記者。改革初期,我國(guó)屬于高度中央集權(quán)和高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家,設(shè)立一些特區(qū),試驗(yàn)開(kāi)放政策有其必要性。但由于數(shù)量過(guò)多,管理混亂,一些經(jīng)濟(jì)特區(qū)完全未能承擔(dān)起應(yīng)有的職能,甚至淪為地方政府獲取稅收、進(jìn)出口、外匯管理、土地使用權(quán)等方面優(yōu)惠政策的工具。

        然而目前,經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放,原本為各種經(jīng)濟(jì)區(qū)所設(shè)置的特殊機(jī)制,基本已經(jīng)普及,所以現(xiàn)在設(shè)立傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)已經(jīng)沒(méi)有太大意義。

        但以上海自貿(mào)區(qū)、深圳前海合作區(qū)為代表的新型經(jīng)濟(jì)特區(qū),卻是順應(yīng)時(shí)代潮流及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的新嘗試,將為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展起到政策試金石的作用。

        新近成立的上海自貿(mào)區(qū),更是被各界寄予厚望,被看作是中國(guó)對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域終結(jié)行政審批制、融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要舉措。而上海自貿(mào)區(qū)在成立之前便獲得暫停多部法律實(shí)施的特權(quán),試驗(yàn)意味濃厚,可謂中國(guó)在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的重大改革。

        與前海條例類(lèi)似,上海自貿(mào)區(qū)在設(shè)立之初也頒布了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》,給上海自貿(mào)區(qū)的基本理念定下了基調(diào)。

        “從宏觀角度來(lái)看,此類(lèi)新型特區(qū)應(yīng)該創(chuàng)造一個(gè)更加和諧、更加公平、更加完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?!编u立剛教授認(rèn)為,而經(jīng)濟(jì)改革需要法制先行,這是必然程序,只有政策及法制得以創(chuàng)新并真正落到實(shí)處,經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新才有可能成功。在政策及法制創(chuàng)新過(guò)程中,國(guó)家層面必須要給特區(qū)足夠“特”的政策,以此為依托,特區(qū)應(yīng)讓這些政策切實(shí)落地,真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

        不能只靠政策吃飯

        鄒立剛教授認(rèn)為,我國(guó)的改革往往有一個(gè)很大的特點(diǎn):改革是自上而下的,純粹依靠政策推動(dòng),卻往往很難進(jìn)行,改革的風(fēng)險(xiǎn)也很大。

        對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新,鄒立剛教授認(rèn)為,首要任務(wù)是避免政府干預(yù)經(jīng)濟(jì),避免經(jīng)濟(jì)特區(qū)無(wú)法生成自我成長(zhǎng)的機(jī)制,而僅僅依靠吃政策飯。

        “政府應(yīng)該由管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型,消滅社會(huì)的潛規(guī)則,避免辦事依靠人際關(guān)系,杜絕權(quán)錢(qián)交易等不當(dāng)行為,建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?!编u立剛教授對(duì)《法人》記者表示,只有把這些完善了才是真正的改革,真正的創(chuàng)新。在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立之初,全國(guó)人大即授權(quán)國(guó)務(wù)院暫?!锻赓Y企業(yè)法》等幾部法律在上海自貿(mào)區(qū)的施行,也是法治創(chuàng)新的首要一步。

        鄒立剛對(duì)此解釋說(shuō),目前上海自貿(mào)區(qū)頒布的相關(guān)政策大都由幾個(gè)部委出臺(tái),屬于下位法,而《外資企業(yè)法》等法律則是全國(guó)人大制定的,相關(guān)的實(shí)施細(xì)則由國(guó)務(wù)院頒布,屬于上位法。

        “按照當(dāng)前法律來(lái)看,實(shí)際上海自貿(mào)區(qū)前期出臺(tái)的各項(xiàng)政策中,很多屬于‘違法’?!编u立剛教授表示,為避免出現(xiàn)法律相抵觸的情況,同時(shí)使得相關(guān)政策得以在自貿(mào)區(qū)順利推行,所以全國(guó)人大作出相應(yīng)授權(quán),這屬于技術(shù)上的一種處理。

        在上海自貿(mào)區(qū)目前出臺(tái)的政策中,有幾大亮點(diǎn)頗為引人關(guān)注。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變;二是擴(kuò)大投資領(lǐng)域;三是貿(mào)易發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變;四是深化金融領(lǐng)域的改革開(kāi)放;五是完善法制保障。

        在鄒立剛教授看來(lái),其中第四條有關(guān)金融改革的內(nèi)容,是目前為止的最大亮點(diǎn)?,F(xiàn)在已出臺(tái)的自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠措施基本來(lái)自銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì),清一色的是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),而其出臺(tái)的相應(yīng)政策,基本與金融產(chǎn)業(yè)相關(guān)。在相關(guān)金融政策中,利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化、資本項(xiàng)目下人民幣可兌換、金融業(yè)開(kāi)放、金融產(chǎn)品創(chuàng)新等多個(gè)方面,被認(rèn)為是政策創(chuàng)新的大膽嘗試。

        “但我不主張金融產(chǎn)品過(guò)度創(chuàng)新,因?yàn)槲覀儑?guó)家金融監(jiān)管水平比較低,一創(chuàng)新就怕亂?!编u立剛教授說(shuō),在上海自貿(mào)區(qū)28平方公里范圍內(nèi)試點(diǎn)這些政策問(wèn)題不大,但目前推向全國(guó)并不合適。

        重在執(zhí)行

        作為試驗(yàn)區(qū),上海自貿(mào)區(qū)及前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū),必將在政府職能、創(chuàng)新開(kāi)放模式和強(qiáng)化法制保障方面謀求突破,除體現(xiàn)改革新動(dòng)向之外,更重要的意義在于為將來(lái)“可復(fù)制、可推廣”打下基礎(chǔ)。

        目前,除了上海浦東,浙江舟山、廣州南沙等國(guó)家級(jí)新區(qū)也提出了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)想,加之此前已成立的前海合作區(qū),國(guó)內(nèi)已經(jīng)設(shè)立或正在建設(shè)多塊“改革試驗(yàn)田”。

        不過(guò),對(duì)于相關(guān)政策及法治創(chuàng)新,并非所有觀點(diǎn)都保持樂(lè)觀。在上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)政策出臺(tái)之后,就有專(zhuān)家認(rèn)為,自貿(mào)區(qū)開(kāi)放程度并未達(dá)到預(yù)期,改革的步調(diào)還是不夠大。

        而更多人擔(dān)心將來(lái)政策的落地問(wèn)題,以前海合作區(qū)為例,盡管前海合作區(qū)在設(shè)立初期也規(guī)劃了相應(yīng)的創(chuàng)新政策,還立足于服務(wù)港深的定位,尤其深耕了與香港經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易及環(huán)境特點(diǎn)相結(jié)合、相配套的政策內(nèi)容。但截至目前,這些被稱(chēng)為制度創(chuàng)新的舉措,在執(zhí)行方面似乎并不令人樂(lè)觀,落地難成為政策和法治創(chuàng)新的又一瓶頸。

        “給了政策之后,肯定有實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)因。開(kāi)放和創(chuàng)新是肯定的,但總會(huì)有個(gè)程度的問(wèn)題?!编u立剛教授認(rèn)為,我國(guó)尚處轉(zhuǎn)型社會(huì),各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,制度創(chuàng)新需要逐步向前走,改革和創(chuàng)新的步子不宜太大,也不宜太小,而是要恰當(dāng),需要拿捏好。目前,無(wú)論是前海深港合作示范區(qū)還是上海自貿(mào)區(qū),都是試點(diǎn),試點(diǎn)的價(jià)值不僅僅在于它們做了什么,更在于它們能否推動(dòng)我國(guó)社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理的手段不斷地創(chuàng)新。

        “就是要通過(guò)這些小范圍的試點(diǎn),找出更有生命力、更有特點(diǎn)的政策及法治創(chuàng)新路徑,最終推動(dòng)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新?!编u立剛教授告訴《法人》記者。

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