■顏昌武

為了減少阻力，目前改革重點(diǎn)都不在裁人，而著眼于職能整合。這樣造成副職成“富職”，過(guò)于富余；副職成“閑職”，抵觸情緒大。

在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)“大部制”改革完成階段性任務(wù)后，地方政府機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始提上日程。日前，李克強(qiáng)總理在部署相關(guān)工作時(shí)，特別指出：“有的地方推行大部門(mén)制改革，整合多個(gè)部門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)管職能和資源，構(gòu)建統(tǒng)一的大市場(chǎng)監(jiān)管體系，提升了服務(wù)管理水平和效率……這些方面的改革，各地要繼續(xù)大膽探索，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以推廣?！?/p>

地方經(jīng)驗(yàn)歷來(lái)有為全面改革探路的意蘊(yùn)。近年來(lái)，一些地方先行先試，在推進(jìn)大部制改革方面進(jìn)行了各具特色的實(shí)踐與探索。如今，這些先行先試的地方成效如何？對(duì)正在進(jìn)行的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，又有何種示范意義？

那些改革的先行者

大部制廣為人們熟知，始自2007年黨的十七大之后。十七大報(bào)告明確提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”。2008年全國(guó)“兩會(huì)”之后，隨著大部制改革在中央部委層面的展開(kāi)，大部制更是為人們所耳熟能詳。

事實(shí)上，早在2007年之前，地方層面的大部制改革已有小范圍的嘗試。2000年，湖北省隨州市就開(kāi)始試水“大部制”。不過(guò)，該市大部制改革并非是為了更好地適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而是迫于編制與財(cái)政雙重壓力的無(wú)奈選擇。是年，隨州市升格為地級(jí)市，時(shí)任湖北省委領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)升格后不得增加編制，公務(wù)員的編制受到嚴(yán)格限制，像一般地級(jí)市那樣分設(shè)機(jī)構(gòu)已無(wú)可能，加之該市財(cái)力比較短缺，隨州不得不將部門(mén)合并同類(lèi)項(xiàng)，以節(jié)省成本，不經(jīng)意中走出了一條“大部制”之路。

時(shí)隔8年之后，地方大部制改革的大戲才徐徐拉開(kāi)帷幕，其中尤以廣東順德、廣東深圳、陜西渭南等地表現(xiàn)搶眼，一時(shí)被譽(yù)為“順德模式”、“深圳模式”或“渭南模式”。

順德模式被稱(chēng)為“中國(guó)最大膽的大部制改革”，其最大的亮點(diǎn)是黨政聯(lián)動(dòng)。在我國(guó)政府管理的實(shí)踐中，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，這既妨礙黨委集中精力抓大事，又削弱了政府的執(zhí)行力。2009年，順德區(qū)通過(guò)黨政部門(mén)交叉合并，將原有的41個(gè)機(jī)構(gòu)，大規(guī)模地整合為16個(gè)“大部門(mén)”。新成立的“大部門(mén)”一把手，一律由區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)或政務(wù)委員兼任，建立起“部門(mén)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的決策機(jī)制，使部門(mén)能夠快速地執(zhí)行區(qū)委區(qū)政府的重大決策，減少了層次，提高了效率。在黨政難以真正分開(kāi)的情況下，順德模式被譽(yù)為“最經(jīng)濟(jì)、最有效的一種縣級(jí)黨政管理運(yùn)作模式”。

作為“深圳30年來(lái)力度最大、影響最為深遠(yuǎn)的機(jī)構(gòu)改革”，2009年啟動(dòng)的深圳市大部制改革體現(xiàn)了“行政三分”的特點(diǎn)，即打破原有的局、辦的部門(mén)模式，按照政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)的要求，分別設(shè)置委、局、辦三種機(jī)構(gòu)。其中“委”是決策部門(mén)，主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的大部門(mén)；“局”是執(zhí)行部門(mén)，主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)；“辦”是主要協(xié)助市長(zhǎng)辦理專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)，不具有獨(dú)立行政管理職能的機(jī)構(gòu)?！拔薄ⅰ熬帧敝g最終將形成“行政合同制”，以此來(lái)考察績(jī)效，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力間的相互制約。

與深圳和順德建市場(chǎng)局來(lái)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管做法不同的是，陜西渭南嘗試通過(guò)整合打造食藥監(jiān)局來(lái)保障食品藥品安全。2011年11月，渭南市在陜西省率先啟動(dòng)了食品安全監(jiān)管體制改革試點(diǎn)工作，將農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、畜牧、水產(chǎn)甚至林業(yè)、環(huán)保和城管等部門(mén)中有關(guān)食品安全的職能整合在一起，組建市食品藥品監(jiān)督管理委員會(huì)。2013年3月，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，明確提出組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，以加強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理。由此，渭南被視為我國(guó)食品安全改革的策源地而被載入史冊(cè)。

困難與阻力

各地因地制宜推出的大部制改革，促進(jìn)了當(dāng)?shù)夭块T(mén)整合，減少了部門(mén)摩擦，提高了行政效率，節(jié)省了行政成本，初步實(shí)現(xiàn)了改革的一般目標(biāo)。但它們?cè)诟母镞M(jìn)程中并非一帆風(fēng)順，其所遭遇的困難與問(wèn)題同樣值得思考。

各地大部制改革都帶有因地制宜、先行先試的特征，既缺乏先例可循，也難有上級(jí)制度化的導(dǎo)引，多少都帶有行政主導(dǎo)的痕跡，因而在制度設(shè)計(jì)上難堵“翻燒餅”甚至推倒重來(lái)之漏洞。有的地方改革帶有一定的隨意性，比如某地安監(jiān)部門(mén)，一開(kāi)始給拆了，后來(lái)安全生產(chǎn)事故多了，又重新掛牌設(shè)立。有的地方缺乏政策上的連貫性，比如浙江富陽(yáng)、湖北隨州等，改革風(fēng)頭之勁，一時(shí)無(wú)出其右者，但在上級(jí)沒(méi)有強(qiáng)制推行、制度化的情況下，其改革鋒芒隨著當(dāng)?shù)刂髡呋蚋母锊俚墩叩恼{(diào)任而歸于沉寂。有的地方出現(xiàn)了反復(fù)折騰甚至反彈的現(xiàn)象。

隨州就一度出現(xiàn)過(guò)機(jī)構(gòu)反彈的現(xiàn)象，市級(jí)機(jī)構(gòu)由改革后的55個(gè)反彈至64個(gè)。深圳在2009年的大部制改革中，將原有的科技和信息局與當(dāng)時(shí)的貿(mào)工局、高新辦、保稅區(qū)管理局等6個(gè)政府職能部門(mén)進(jìn)行整合，全部納入新成立的深圳市科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)。2012年初，這個(gè)被稱(chēng)為“巨無(wú)霸”的機(jī)構(gòu)被分拆成“深圳市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)”和“深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)”。

在實(shí)踐中，局限于一地的改革，其著眼點(diǎn)是通過(guò)橫向的部門(mén)聯(lián)動(dòng)達(dá)成效率提升之目標(biāo)，但縱向的上下聯(lián)動(dòng)卻不是下級(jí)政府力所能及之范圍，因而如何實(shí)現(xiàn)有效的上下聯(lián)動(dòng)就成了試點(diǎn)地方的一大難題。隨州的機(jī)構(gòu)反彈，其根本原因在“下改上不改”的大背景下，上級(jí)可決定下級(jí)機(jī)構(gòu)的分設(shè)與增設(shè)。而深圳科工貿(mào)信委被拆解，很大一部分壓力也是來(lái)自于上下銜接不暢。比如一些直接由科技部和省科技廳下發(fā)的政策和文件，經(jīng)常面臨著不知道與哪個(gè)部門(mén)對(duì)接的尷尬?？萍既?xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理等職能從政府剝離出來(lái)交給市科協(xié)后，卻在對(duì)接上頻頻出現(xiàn)問(wèn)題。在申報(bào)國(guó)家科技創(chuàng)新獎(jiǎng)中，深圳由科協(xié)承擔(dān)這一事項(xiàng)，但遞交上去后，卻不被上級(jí)政府部門(mén)接受。

改革最難的地方還是人的問(wèn)題。在試點(diǎn)改革中，人的問(wèn)題突出地表現(xiàn)在“一多一少”兩個(gè)方面，一是如何安置富余人員，尤其是富余領(lǐng)導(dǎo)人員；二是如何解決人手不夠的問(wèn)題，尤其是基層工作人員緊缺的問(wèn)題。

為了減少改革的阻力，目前試點(diǎn)改革的重點(diǎn)都不在裁減人員，而著眼于職能的整合。因此，人員的級(jí)別還保留著，工作待遇也差不多。這樣造成兩個(gè)問(wèn)題，一是副職成“富職”，過(guò)于富余。多部門(mén)合并，往往會(huì)產(chǎn)生一個(gè)新部門(mén)有一個(gè)正職、十幾個(gè)副職的奇特現(xiàn)象，這也容易引發(fā)輿論關(guān)注與討論。以佛山市高明區(qū)為例，該區(qū)國(guó)土城建與水務(wù)局由改革前的國(guó)土局、水利局、建設(shè)局、規(guī)劃局等7個(gè)部門(mén)單位整合而成。按照領(lǐng)導(dǎo)干部平調(diào)的原則，原國(guó)土局、水利局等局的局長(zhǎng)任新部門(mén)的常務(wù)副局長(zhǎng)，而原先的副局長(zhǎng)則繼續(xù)擔(dān)任副局長(zhǎng)一職。7個(gè)部門(mén)整合完成后，新部門(mén)的副局長(zhǎng)總共有19人，其中常務(wù)副局長(zhǎng)7人。二是副職成“閑職”，權(quán)限小了，資源少了，抵觸情緒大了，工作也就不順暢了。

每天忙得“腳不沾地”，會(huì)議多、材料多、發(fā)文多，是試點(diǎn)地區(qū)的共同感受。所有人都喊“更忙了”，局長(zhǎng)也不例外。以前一個(gè)局找上級(jí)的一個(gè)局就行，合并后，“通俗一點(diǎn)，就是一個(gè)兒子多個(gè)爹，應(yīng)付不過(guò)來(lái)”。局長(zhǎng)如此，基層人員同樣苦不堪言。深圳原衛(wèi)生系統(tǒng)從事餐飲食品監(jiān)管的有2000人左右，而實(shí)際劃入市場(chǎng)安全監(jiān)管局的僅有九十余人，而順德僅有10人劃入。隨州市編辦主任夏明元舉例說(shuō)，經(jīng)委還算“大碼頭”，全市有七成科室僅設(shè)一人，自己管自己，什么工作都得干。一些部門(mén)訴苦要求增人，市里從不松口，這也逼著公務(wù)員提高工作效率。

下一步改革新動(dòng)向

按照中央《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，地方大部制改革將在更大的范圍內(nèi)朝縱深方向開(kāi)展。先行先試地方的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，地方政府機(jī)構(gòu)改革會(huì)更加直接和深刻地觸動(dòng)既得利益者的利益，同時(shí)地方職能部門(mén)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系，也會(huì)加大改革的阻力。

下一步改革將何去何從？幾個(gè)動(dòng)向值得留意。

首先，更加注重保護(hù)和引導(dǎo)好地方的積極性和創(chuàng)造性。北京大學(xué)教授周黎安等人的研究表明，雖然我們是一個(gè)單一制國(guó)家，但在改革開(kāi)放的進(jìn)程中，地方政府享有獨(dú)特的地位，作用非常巨大。可以說(shuō)，很多重要改革都是地方政府發(fā)起、推動(dòng)或直接參與的。在大部制改革方面也是如此，比如隨州，由于編制與財(cái)政的雙重壓力，迫使它不得不成為改革的創(chuàng)意者，從而激發(fā)出更大的活力與創(chuàng)新力。

雖然此次地方機(jī)構(gòu)改革，仍是銜接中央政府改革的配套性改革，且中央機(jī)構(gòu)改革對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)改革有著巨大的示范作用，但許多問(wèn)題在中央政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中可能不會(huì)出現(xiàn)，一具體到地方改革后，就變得非常突出，因而，在地方層面上的改革，需要更多探索。此外，地方政府管理創(chuàng)新本身就具有實(shí)驗(yàn)和“試錯(cuò)”的功能。從這個(gè)意義講，改革的成功與否，最終還是取決于地方主政者有沒(méi)有化壓力為動(dòng)力的勇氣，有沒(méi)有敢于和善于改革和創(chuàng)新的智慧。唯有以寬容的心態(tài)、尊重的眼光去看待地方政府在改革中的創(chuàng)新舉措，才有可能促使這項(xiàng)改革真正落到實(shí)處。

在此過(guò)程中，中央與地方的關(guān)系，重要性將會(huì)愈加凸顯。中央政府對(duì)整個(gè)改革進(jìn)程的系統(tǒng)思考與綜合設(shè)計(jì)顯得尤為重要。如前所述，一些先行先試地方在體制創(chuàng)新與制度規(guī)范之間仍然顯得無(wú)所適從，它們的改革實(shí)踐表明，地方改革的真正落實(shí)有賴(lài)國(guó)家層面的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，微觀(guān)層面的創(chuàng)新有賴(lài)宏觀(guān)層面的制度保障。如果不能上下聯(lián)動(dòng)，或者下改上不改，或者一個(gè)地方改、其他地方不改，就會(huì)出現(xiàn)“改了也白改”、“誰(shuí)改誰(shuí)吃虧”的困境。中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平認(rèn)為，地方政府的改革創(chuàng)新?lián)碛泻艽蟮淖灾骺臻g，既不要被動(dòng)地按照上級(jí)政府的要求去做，也不要刻意地、簡(jiǎn)單地模仿其他地方的做法，而要進(jìn)一步解放思想，沖破傳統(tǒng)觀(guān)念的束縛，真正按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，大膽進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新，改善民生，推進(jìn)民主。

遺憾的是，當(dāng)前比較活躍的地方大部制改革，往往都是由地方當(dāng)局的主政者所發(fā)起和推動(dòng)的，往往忽略了地方人大和公眾的作用。比如深圳改革，就有輿論指出，內(nèi)部的三權(quán)分立未必能夠起到應(yīng)有的作用，權(quán)力要受到外部制約，要給人民表達(dá)利益訴求的渠道。改革最重要的不是一個(gè)形式上的變化，重要的是人民怎么監(jiān)督政府，形成有效的權(quán)力制約機(jī)制。比如順德改革，由16個(gè)區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)兼任大部制的首長(zhǎng)，權(quán)力高度集中易于辦事的同時(shí)，誰(shuí)能對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督乃至問(wèn)責(zé)？事實(shí)上，國(guó)家藥監(jiān)部門(mén)就曾因權(quán)力過(guò)分集中而缺乏必要的監(jiān)督制約，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革為鄭筱萸等少數(shù)官員的腐敗背黑鍋的現(xiàn)象發(fā)生。因此，在推進(jìn)大部制的同時(shí)，一定要充分發(fā)揮好地方人大和公眾的作用，使權(quán)力受到制約和監(jiān)督。比如人大可以在最初的財(cái)政預(yù)算上把好關(guān)，或者把機(jī)構(gòu)設(shè)置的權(quán)力還給地方人大，由人大根據(jù)本級(jí)政府財(cái)政決定機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量。

李克強(qiáng)總理曾明確表示，轉(zhuǎn)變政府職能，“開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭”。地方大部制改革，“觸及利益比觸及靈魂更難”。唯有尊重地方的首創(chuàng)精神，搭建好地方改革創(chuàng)新的制度平臺(tái)，才能真正打造出一個(gè)個(gè)廉潔、務(wù)實(shí)、高效的地方政府。