■喬新生

城市房屋拆遷中出現(xiàn)的各種混亂現(xiàn)象，從表面上來看，是利益糾紛問題，但是，從本質(zhì)上來說，則是執(zhí)政的理念問題，或者說是一個(gè)改革方向問題。

【案例】

10月25日，長沙一小學(xué)教師譚雙喜接到天心區(qū)教育局工作調(diào)動(dòng)通知，要她到拆遷指揮部工作，任務(wù)是勸說其成了拆遷“釘子戶”的婆婆。此前，她已數(shù)次被叫去談話，要求做其婆婆的思想工作。

時(shí)隔4日，網(wǎng)上又爆出福建閩侯縣委組織部發(fā)通知，要求一對中學(xué)教師夫婦協(xié)助拆除女方父母房屋的工作。閩侯縣委宣傳部證實(shí)了文件的存在，稱是為了減少拆違對象的損失，才通知這對夫婦去做家人的工作，動(dòng)員其自行拆除?；貞?yīng)稱，由于思想動(dòng)員工作未奏效，“兩位同志將根據(jù)學(xué)校通知回校上班”。

不到一個(gè)月的時(shí)間，山東省鄄城縣再度爆出“親屬不按時(shí)拆遷，干部連坐停職”的新聞。印有鄄城縣古泉街道委員會公章的文件顯示，如果沒有完成對父母、子女、兄弟姐妹等親屬的“勸拆”任務(wù)，街道在職人員將會被停職停薪，教師完不成任務(wù)，每推遲一天罰中心校3000元。村居干部和大隊(duì)干部則會被免職。

【背景】

拆遷博弈戰(zhàn)

《中華人民共和國物權(quán)法（草案）》討論期間，學(xué)術(shù)界對我國城市房屋拆遷的具體法律規(guī)范展開了激烈的爭論。草案規(guī)定為了公共利益的需要，縣級以上人民政府，可以依照法定程序征收集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)。這項(xiàng)規(guī)定將公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利置于十分危險(xiǎn)的境地。

修改后的《中華人民共和國物權(quán)法》明確規(guī)定，為了公共利益的需要，依照“法律”規(guī)定的程序和權(quán)限，可以征收集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)。這項(xiàng)規(guī)定的核心價(jià)值就在于，把城市房屋拆遷的依據(jù)變成了國家的“法律”，在法律沒有作出明確規(guī)定之前，任何人都不得以“公共利益需要”的名義實(shí)施強(qiáng)制拆遷。

由于我國現(xiàn)行法律中沒有關(guān)于城市房屋征收拆遷的規(guī)定，因此，《中華人民共和國物權(quán)法》事實(shí)上已經(jīng)終結(jié)了改革開放以來全國各地普遍出現(xiàn)的城市房屋拆遷現(xiàn)象。

正當(dāng)學(xué)術(shù)界為自己的努力歡呼雀躍之時(shí)，國務(wù)院向第十屆全國人大常委會第26 次會議提交法律修正案，請求全國人大常委會修改《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，增加規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序可以征收集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)，具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。國務(wù)院住房和建設(shè)主管部門發(fā)出通知，在沒有制定新的城市房屋拆遷條例之前，2001年頒布實(shí)施的城市房屋拆遷條例仍然有效。

為了更好地維護(hù)居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，明確城市房屋拆遷的程序，國務(wù)院法制辦組織專家學(xué)者起草《中華人民共和國國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》，試圖糾正以往城市房屋拆遷中產(chǎn)生的一系列問題。

但是，由于征求意見稿仍然秉承傳統(tǒng)行政主導(dǎo)立法思路，把城市房屋拆遷分為自愿拆遷和強(qiáng)制拆遷，只是提高了城市房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因此，征求意見稿遭到社會各界的強(qiáng)烈反對，包括筆者在內(nèi)的一些學(xué)者認(rèn)為，國務(wù)院起草的行政法規(guī)征求意見稿實(shí)際上是把《中華人民共和國物權(quán)法》關(guān)于保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定置于腦后，如果頒布實(shí)施將會使公民的財(cái)產(chǎn)受到損害。必須從維護(hù)公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利入手，重新確立城市房屋拆遷的基本原則。

在社會各界的強(qiáng)烈呼吁下，國務(wù)院法制辦不得不撤回公布的征求意見稿，重新起草《中華人民共和國國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，重新征求社會各界意見。國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《中華人民共和國國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，必須堅(jiān)持自愿的原則，不能因?yàn)樯鐓^(qū)多數(shù)居民同意拆遷，而對少數(shù)居民的房屋實(shí)施強(qiáng)制拆遷；不能在沒有達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的情況下，由政府實(shí)施強(qiáng)制拆遷；不能在征收補(bǔ)償資金不到位的情況下，動(dòng)用國家的強(qiáng)制力強(qiáng)迫居民搬遷。

【析因】

急功近利的招式背后

然而，正如人們所看到的那樣，國務(wù)院的行政法規(guī)頒布實(shí)施之后，全國各地的征收拆遷又出現(xiàn)了新的花樣。一些地方在補(bǔ)償資金不到位、補(bǔ)償協(xié)議沒有簽字的情況下，仍然實(shí)施強(qiáng)制拆遷。

少數(shù)地方政府為了規(guī)避國家現(xiàn)行的法律規(guī)定，在實(shí)施拆遷的過程中，不是動(dòng)用國家的強(qiáng)制力，而是動(dòng)用其他影響力，以拆遷連坐的方式，向被拆遷人施加壓力。湖南長沙的一名小學(xué)教師接到教育局的工作調(diào)動(dòng)通知，要求她離開教學(xué)崗位到拆遷指揮部工作，其目的就是要?jiǎng)訂T她的婆婆盡快配合拆遷工作。這說明一些地方政府為了加快城市房屋拆遷的速度，已經(jīng)到了無所不用其極的地步。

這種城市房屋拆遷株連行為，不僅違反了我國房屋征收補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，而且也違反了我國現(xiàn)行的公務(wù)員法和教育法，屬于明顯的濫用權(quán)力行為。

我國公務(wù)員法明確規(guī)定，公務(wù)員的任免必須符合法定的程序，在沒有明確法定依據(jù)的情況下，隨意任免公務(wù)員屬于濫用職權(quán)行為，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任；我國教師法明確規(guī)定保護(hù)教師的合法利益，為了強(qiáng)制拆遷而要求教師離開自己的工作崗位，不僅侵犯了教師的基本勞動(dòng)權(quán)利，而且侵犯了教師作為專業(yè)人員特殊的崗位選擇權(quán)利。

在全國類似的事件不勝枚舉。之所以會出現(xiàn)這種情況，一方面說明國務(wù)院頒布實(shí)施的《中華人民共和國國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面已經(jīng)發(fā)揮了應(yīng)有的作用，另一方面也說明地方政府急功近利，為了加快城市房屋拆遷的速度，涉嫌濫用權(quán)力。

有媒體評論指出，在“城鎮(zhèn)化大躍進(jìn)”的背景下，加上賣地財(cái)政的利益沖動(dòng)，政績和經(jīng)濟(jì)收益疊加在一起，地方政府為了實(shí)現(xiàn)快拆、多賺，往往采取一切有效手段推進(jìn)拆遷事宜。

因而，更值得深思的是屢禁不止的城市房屋拆遷亂象背后，被傳統(tǒng)政績觀影響的種種異化現(xiàn)象，比如城市規(guī)劃方案的朝令夕改。

以最近發(fā)生的山東省鄄城縣的案例來看，有記者在名為《鄄城縣人民政府關(guān)于人民廣場西片區(qū)建設(shè)項(xiàng)目房屋征收的決定》的文件中，看到這樣一句話：“縣政府決定對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后的人民廣場西片區(qū)組織實(shí)施改造”。然而，據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裢嘎?，不少在此次拆遷范圍內(nèi)的房子剛蓋了四五年，有的小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善，算不上危房和老舊小區(qū)。

城市規(guī)劃是城市發(fā)展的基本大綱，也是城市未來發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。城市規(guī)劃關(guān)系到城市的千家萬戶，關(guān)系到城市居民的切身利益。在我國城市規(guī)劃的編制程序十分嚴(yán)格，規(guī)劃審批程序非常復(fù)雜。但在現(xiàn)實(shí)生活中城市規(guī)劃修改的現(xiàn)象非常普遍，城市的管理者為了在自己的任期內(nèi)出成績，不斷地修改城市規(guī)劃，結(jié)果導(dǎo)致城市規(guī)劃成為廢紙一張。

在“城鎮(zhèn)化大躍進(jìn)”的背景下，加上賣地財(cái)政的利益沖動(dòng)，政績和經(jīng)濟(jì)收益疊加在一起，地方政府為了實(shí)現(xiàn)快拆、多賺，往往采取一切有效手段推進(jìn)拆遷事宜。

【深度】

怎樣做才能避免“鬧劇”

解決城市房屋拆遷中的違法問題，不能只在城市房屋拆遷環(huán)節(jié)做文章，而應(yīng)該立足于城市發(fā)展的整體規(guī)劃，從根本上保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

正如人們所知道的那樣，我國已經(jīng)頒布實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，其中明確規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃方案確定之后，必須提交地方人民代表大會審議通過。批準(zhǔn)的城市規(guī)劃方案未經(jīng)法定程序不得擅自修改。

因此，要想解決城市房屋征收拆遷中出現(xiàn)的問題，必須首先強(qiáng)化違反《城市規(guī)劃法》的法律責(zé)任，讓城市的管理者不敢隨意修改城市規(guī)劃，不敢以規(guī)劃修改為由損害城市居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。否則，城市房屋拆遷還會引發(fā)大量問題。

“主權(quán)在民”原則落實(shí)到城市管理中，就是要充分體現(xiàn)社區(qū)自治的原則，社區(qū)居民對自己的財(cái)產(chǎn)說了算，對自己所在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)說了算。是否屬于“公共利益的需要”，不是由城市的市長說了算，而是由社區(qū)居民根據(jù)自身發(fā)展的需要作出決定。如果當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民認(rèn)為必須改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，拓寬馬路、修建學(xué)?；蛘呓ㄔO(shè)醫(yī)院，那么，他們就會在自覺自愿的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商解決公共利益與個(gè)人利益之間的矛盾。

過去我們過于強(qiáng)調(diào)公共利益與個(gè)人利益之間的緊張關(guān)系，但卻沒有意識到個(gè)人利益實(shí)際上是公共利益的基礎(chǔ)。如果不保護(hù)公民的個(gè)人利益，那么，公共利益也就成了無源之水、無本之木。公共利益與個(gè)人利益之間不是緊張關(guān)系，而是一種相輔相成的關(guān)系。公共利益實(shí)際上是多數(shù)人利益的集中體現(xiàn)，因此，只有充分尊重多數(shù)人的利益，并且嚴(yán)格依照法定的程序征求社區(qū)居民的意見，才能更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。

在城市房屋征收拆遷的問題上，必須遵守公民權(quán)利至上的原則，必須充分考慮到公民的真實(shí)意愿，必須依照法定的程序，最大限度地維護(hù)公民的切身利益。不能為了公共利益的需要而犧牲多數(shù)居民的利益，也不能為了所謂長遠(yuǎn)利益的需要而犧牲社區(qū)居民現(xiàn)實(shí)的利益。

城市房屋拆遷中出現(xiàn)的各種混亂現(xiàn)象，從表面上來看，是利益糾紛問題，但是，從本質(zhì)上來說，則是執(zhí)政的理念問題，或者說是一個(gè)改革方向問題。一些地方執(zhí)政者不了解中國改革的目的所在，他們在工作的過程中急于求成，為達(dá)目的甚至有些不擇手段，為了所謂的公共利益而釀成的大規(guī)模群體性事件不勝枚舉。

總而言之，行政主導(dǎo)改革的邊際效用已經(jīng)越來越小，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各級人民代表大會的作用，監(jiān)督政府城市規(guī)劃修改的行為，杜絕城市房屋拆遷中普遍存在的權(quán)錢交易腐敗現(xiàn)象，公民的權(quán)利才能得到有效的保障。只有切實(shí)保護(hù)公民的基本權(quán)利，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展才不會再出現(xiàn)類似的鬧劇。