黃玉梅 張 路

（云南大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650091）

引言:以2013年全國兩會(huì)預(yù)算報(bào)告為切入點(diǎn)

今年的預(yù)算報(bào)告指出，要把財(cái)政資金用在刀刃上，保障農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、保障性安居工程、公共文化等重點(diǎn)支出需要，切實(shí)保障和改善民生。嚴(yán)格控制一般性支出和“三公經(jīng)費(fèi)”，加強(qiáng)會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)和車輛管理，嚴(yán)格控制修建裝修辦公樓等樓堂館所，進(jìn)一步清理規(guī)范慶典、研討會(huì)、論壇等活動(dòng)，努力降低行政成本。在中央預(yù)算主要支出項(xiàng)目安排方面，民生資金呈現(xiàn)增長勢頭，其中教育支出4132.45億元，增長9.3%。醫(yī)療衛(wèi)生支出2602.53億元，增長27.1%。社會(huì)保障和就業(yè)支出6550.81億元，增長13.9%。住房保障支出2229.91億元，比上年預(yù)算數(shù)增長5.3%，比上年執(zhí)行數(shù)下降14.3%。①

一、《預(yù)算法》的修改與完善:民生財(cái)政法治保障之根本

利益法學(xué)派的赫克認(rèn)為，利益是法的原因，法主要規(guī)范著利益斗爭，法律的最高任務(wù)在于平衡利益。③有著“經(jīng)濟(jì)憲法”、“亞憲法”之稱的預(yù)算法，自1995年實(shí)施以來，已修改16次，至今仍未修正定案，其中最直接和重要的原因即在于利益分配的不均衡。事實(shí)上，《預(yù)算法》事關(guān)征稅機(jī)關(guān)與納稅人之間、中央政府與地方政府之間以及同級政府之間的利益配置，其修訂可以看作是一個(gè)“爭權(quán)奪利”的過程。各部委、各級政府往往會(huì)基于自身的利益考慮，均試圖將往昔的違規(guī)合法化，將部門利益固化成法律，利益博弈激烈，二審稿中的“財(cái)政專戶合法化”就是最明顯的例證。④《預(yù)算法》修訂任務(wù)的艱巨性將不言而喻，據(jù)全國人大代表、人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈稱，《預(yù)算法》在常委會(huì)內(nèi)部審議過程中委員們的分歧就很大。⑤

預(yù)算法是規(guī)范政府預(yù)算行為的法律，應(yīng)由代表人民意志的全國人大及其常委會(huì)在遵循民主立法原則的基礎(chǔ)上，按照法定的程序制定，宗旨在于充分保障人民的利益訴求。目前，新任國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視法治建設(shè)、注重民生投入，強(qiáng)調(diào)使民主制度化、法治化?！额A(yù)算法》作為從源頭上保障實(shí)現(xiàn)群眾公共需要最大化的“龍頭法”，不僅需要從法律理論層面貫徹“公平正義”、“公民權(quán)利”、“福利最大化”等價(jià)值目標(biāo)，確保民眾享有機(jī)會(huì)均等權(quán)利，克服民生財(cái)政的道德泛化問題，而且需要從制度上進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的保障及規(guī)范，避免民生財(cái)政的形式化，克服民生財(cái)政實(shí)踐帶來的諸多弊端。⑥

民生財(cái)政是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的根本進(jìn)路，預(yù)算法是民生財(cái)政的法治保障，結(jié)合《預(yù)算法》的修訂和兩會(huì)有關(guān)的預(yù)算話題，必須盡快健全相關(guān)預(yù)算規(guī)定以確實(shí)保障和改善民生，最大程度地保障人權(quán)。具體來看，首先，《預(yù)算法》的修訂應(yīng)貫穿民生理念，堅(jiān)持追求和實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，集中體現(xiàn)“實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”⑦。堅(jiān)持以民生為導(dǎo)向，明確各級政府的民生事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相結(jié)合的財(cái)政體制，建立充分反映民意的利益表達(dá)機(jī)制。⑧其次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)在政府與人大之間的合理配置，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制，為財(cái)政關(guān)注民生提供制度保障。預(yù)算權(quán)作為權(quán)力類型中的一種，本應(yīng)按照三權(quán)分立和權(quán)力制衡原則進(jìn)行合理配置，預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使，預(yù)算審批權(quán)由代表廣大人民利益和意志的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行。然而，在現(xiàn)實(shí)預(yù)算實(shí)踐中，人大受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府編制的預(yù)算報(bào)告又要經(jīng)同級黨委的批準(zhǔn)之后方可報(bào)送人大審議。不難發(fā)現(xiàn)，接受黨委領(lǐng)導(dǎo)的人大審議政府編制的預(yù)算報(bào)告，其效果必將大打折扣，與法治精神相悖。預(yù)算不應(yīng)是政府管理的工具⑨，要以服務(wù)人民為核心，人大在預(yù)算權(quán)利體系中應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，真正按照人民的意愿辦事。與此同時(shí)，《預(yù)算法》還要堅(jiān)持預(yù)算的完整性，科學(xué)、民主原則，徹底消滅預(yù)算外收入和支出，建立嚴(yán)格的審批制度，從源頭上規(guī)范預(yù)算行為，遏制貪污腐敗行為的發(fā)生。

二、社會(huì)保障基金入預(yù)算:民生財(cái)政法治保障之新突破

與往年不同的是，十二屆全國人大一次會(huì)議各代表團(tuán)審查的預(yù)算報(bào)告中，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算首次被納入預(yù)算報(bào)告，開始接受最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。溫家寶就指出，由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資金經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算組成的預(yù)算體系框架基本形成，預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理。這表明我國的全口徑預(yù)決算審查制度已有較大進(jìn)展，已進(jìn)入規(guī)范化、制度化的運(yùn)行軌道。如今把社會(huì)保障基金納入預(yù)算的各方條件已基本具備，盡管現(xiàn)行預(yù)算法未作規(guī)定，二審稿也仍未獲通過，但社會(huì)保障基金進(jìn)入到預(yù)算報(bào)告已是進(jìn)步，法治化乃是其發(fā)展方向，民生所指，民心所向。

社會(huì)保障基金大案的頻繁發(fā)生，政府主導(dǎo)運(yùn)營下的我國社會(huì)保障基金弊端日益突顯，是社會(huì)保障基金納入預(yù)算的深層次根源。在民生話題受熱議的當(dāng)下，把社會(huì)保險(xiǎn)基金納入預(yù)算，接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是保障民生的制度性需要和民意的集中體現(xiàn)，是民生財(cái)政法治的必然性要求。民生財(cái)政的本質(zhì)是公共財(cái)政，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足公民公共需求為己任。在今年兩會(huì)期間，人大代表們對預(yù)算報(bào)告首次編報(bào)的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算給予了高度認(rèn)可，認(rèn)為是民生財(cái)政法治保障的一個(gè)突破口，意義深遠(yuǎn)。四川大學(xué)校長謝和平代表認(rèn)為，由于歷史和人口的原因，我國人均社會(huì)保障水平還不高，只能做到“廣覆蓋，低水平”，但隨著中國國力的增強(qiáng)，社會(huì)保障力度會(huì)越來越大，社保資金的透明度會(huì)增強(qiáng)，各種社會(huì)保障機(jī)制將逐步完善，民眾將確實(shí)能享受到社會(huì)保障基金的實(shí)惠?？傊鐣?huì)保障基金入預(yù)算報(bào)告是預(yù)算走向規(guī)范的一個(gè)標(biāo)志，是社會(huì)保障基金監(jiān)管體制日益完備的表現(xiàn)，更是民意民情和民生財(cái)政建設(shè)的必然性要求。

三、公民參與式預(yù)算:民生財(cái)政法治保障之關(guān)鍵點(diǎn)

預(yù)算法起源于近代早期議會(huì)對王權(quán)的限制，是民眾表達(dá)自己意愿和參與民主事務(wù)的法律依據(jù)。公民參與式預(yù)算的建立旨在將公民的意愿直接貫徹到預(yù)算中以提高公共決策的有效性和在整個(gè)社會(huì)中的可接受性⑩，從程序上保障公眾對預(yù)算的參與權(quán)，形成公眾對預(yù)算行為的直接監(jiān)督。況且，公民參與式預(yù)算即是預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程，公民參與式預(yù)算對實(shí)現(xiàn)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與國家財(cái)政權(quán)之間的平衡與互動(dòng)、促進(jìn)公民參政議政的能力和保障民生的意義重大。然而，我國現(xiàn)行預(yù)算法并沒有對此做出規(guī)定，法律體系不夠完備、參與途徑缺失、救濟(jì)渠道不暢。

實(shí)質(zhì)上，貫徹預(yù)算民主原則即要求參與預(yù)算決策主體的多元化，政府、社會(huì)中間組織、公民及社會(huì)媒體等各方主體均有權(quán)參與到預(yù)算的決策過程之中。而針對目前預(yù)算參與體制存在的弊端，建立健全公民的參與預(yù)算機(jī)制就十分必要。具體而言，在總則中應(yīng)當(dāng)確立公共預(yù)算、民主預(yù)算以及公眾參與預(yù)算的理念與內(nèi)容，把“以人為本”的理念貫穿到預(yù)算的各環(huán)節(jié)，以公眾基本權(quán)為中心，構(gòu)筑維護(hù)公民權(quán)利的預(yù)算體系。11在預(yù)算編制過程中，應(yīng)充分吸收公眾特別是專家的參與，聽取政協(xié)委員的意見，賦予人大預(yù)算編制參與權(quán)，規(guī)范公眾參與的過程，實(shí)現(xiàn)財(cái)政決策參與主體的多元化；在預(yù)算審批階段，代表人民意志、利益的各級人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，不僅在程序上要求嚴(yán)格把關(guān)，在內(nèi)容上更要進(jìn)行規(guī)范審查，以保證預(yù)算內(nèi)容符合廣大人民群眾的利益，保障民生財(cái)政的順利進(jìn)行；在預(yù)算執(zhí)行過程中，公民更應(yīng)該作為獨(dú)立的主體直接參與到監(jiān)督政府執(zhí)行預(yù)算的行為之中，積極行使自己參與預(yù)算事務(wù)的權(quán)利。

通過現(xiàn)場實(shí)驗(yàn)后所得數(shù)據(jù)處理結(jié)果與實(shí)際開挖后結(jié)果以及地質(zhì)勘查結(jié)果對比，對TGP 206A地質(zhì)超前預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性及其可靠性兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

此外，在預(yù)算制度方面，《預(yù)算法》應(yīng)順應(yīng)財(cái)政決策參與主體多元化的發(fā)展趨勢，完善程序保障制度規(guī)范，保證各方主體都能夠在具體的制度框架下行使參與權(quán)。具體可以賦予地方政府與社會(huì)團(tuán)體公眾參與預(yù)算的權(quán)利（力）和自由，并且制度創(chuàng)新權(quán)也可以向地方政府與社會(huì)團(tuán)體賦予，比如在預(yù)算編制中引入聽證程序。?同時(shí)，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也很重要，例如美國等國家的有益參與機(jī)制可以有效地進(jìn)行吸收適用。一言以蔽之，公眾參與是民主預(yù)算理念的具體運(yùn)用，民生財(cái)政法治化的良好建設(shè)離不開廣大公眾的參與，公民參與式預(yù)算應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)制度在預(yù)算法乃至其它財(cái)稅領(lǐng)域適用。

四、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán):民生財(cái)政法治保障之根本

政治學(xué)上的三權(quán)分立和相互制衡理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公共財(cái)政和財(cái)政民主原則是人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的理論基礎(chǔ)，其印證了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的根本性和必要性。13從政治學(xué)的角度看，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)組成國家權(quán)力架構(gòu)并形成相互制衡的機(jī)制，有權(quán)通過代議機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)對政府和司法機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公共財(cái)政的要義在于需要政府提供公共產(chǎn)品以滿足社會(huì)大眾的公共需求，彌補(bǔ)市場失靈。財(cái)政民主是政治民主原則在財(cái)稅領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，其目的是保證人民真正享有管理國家財(cái)政和對財(cái)政問題自由發(fā)表意見的權(quán)利，進(jìn)而有效地管理和監(jiān)督公共財(cái)政和預(yù)算。

事實(shí)上，預(yù)算監(jiān)督權(quán)涉及到議會(huì)和政府之間的博弈，預(yù)算監(jiān)督的好壞直接影響著人民的基本生活，以及“民生財(cái)政”和“法治中國夢”的構(gòu)建進(jìn)程。預(yù)算是控制政府的行為，預(yù)算監(jiān)督是通過收支計(jì)劃來控制、監(jiān)督、規(guī)范政府的預(yù)算編制、審批等預(yù)算行為，憲法、預(yù)算法等法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)為人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使提供制度性保障。因?yàn)橹挥型ㄟ^人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使，對預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和規(guī)范，從根源上清除危害民生財(cái)政的各種弊端，如行政經(jīng)費(fèi)失控，才能真正落實(shí)主權(quán)在民的法治思想，體現(xiàn)財(cái)政民主和依法理財(cái)?shù)睦砟?，保障人民利益不受侵犯?/p>

在具體實(shí)施層面，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)輻射到預(yù)算的整個(gè)過程，貫穿于預(yù)算活動(dòng)的始終，公共財(cái)政、民生財(cái)政建設(shè)需要從人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)在預(yù)算環(huán)節(jié)的實(shí)行來實(shí)現(xiàn)。在預(yù)算編制階段，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在預(yù)算編制監(jiān)督權(quán)，通過對預(yù)算草案的初步審查來進(jìn)行監(jiān)督，包括審查編制部門是否按法定的原則、方法和程序進(jìn)行、初步審查時(shí)的限制，等等。然而，強(qiáng)化人大對預(yù)算的監(jiān)督，亟需提高預(yù)算公開的深度和廣度，可以適當(dāng)公布預(yù)算草案供公眾知曉，不能以是國家秘密為由拒絕公開，要明確“國家秘密”的內(nèi)涵、外延和認(rèn)定依據(jù)。在預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)行使過程中，應(yīng)當(dāng)考察預(yù)算草案在外在形式上是否合法，預(yù)算草案的內(nèi)容與既有的法律是否沖突等，應(yīng)適當(dāng)賦予人大預(yù)算修正權(quán)。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)方面，可以通過人大的知悉權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)以及政府的報(bào)告義務(wù)、配合義務(wù)來進(jìn)行14，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督組織及其能力。顯然，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)關(guān)乎人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度，因而受到各方人士的關(guān)注和支持。兩會(huì)期間，吳曉靈就建議，要科學(xué)修改預(yù)算法，強(qiáng)化預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督制衡機(jī)制，落實(shí)人大的預(yù)算決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要用法律管好國家賬本。簡言之，在民生財(cái)政理念下，預(yù)算法的實(shí)施離不開預(yù)算監(jiān)督權(quán)，民生財(cái)政法治保障的根本路徑在于預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使，以預(yù)算公開為核心的預(yù)算監(jiān)督制度應(yīng)該強(qiáng)化并完善。

注 釋:

①關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告.新華社.訪問時(shí)間:2013.3.5.18:28.

②代表委員評說預(yù)算報(bào)告新變.財(cái)經(jīng)網(wǎng).訪問時(shí)間:2013.3.6.21:38.

③何勤華.西方法律思想史[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

④趙靜《.預(yù)算法》修正案爭權(quán)揭秘.證券市場周刊.訪問時(shí)間:2012.8.11.

⑤ 《預(yù)算法》修改16年未定案.人民網(wǎng).訪問時(shí)間:2013.3.12.17:03.

⑥陳治.實(shí)施民生財(cái)政的權(quán)利進(jìn)路:以構(gòu)筑權(quán)利保障體系為中心[J].地方財(cái)政研究.2012（10）:32-37.

⑦張玉欣.從“工具論”到“最終目的論”的轉(zhuǎn)變——論我國預(yù)算法的立法宗旨[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào).2011（1）:157-160.

⑧崔惠民，張厚明.公共財(cái)政向民生財(cái)政:基本公共服務(wù)均等化的選擇[J].經(jīng)濟(jì)問題探索.2011（6）:18-21.

⑨熊偉.財(cái)政法基本問題[M].北京:北京大學(xué)出版社，2012.224.

⑩蔣悟真.法理念視野下的預(yù)算法修改理路[J].法商研究.2011（4）:72-81.

?劉劍文、熊偉著.稅法基礎(chǔ)理論[M].北京:北京大學(xué)出版社.2004.81.

?宋彪.公眾參與預(yù)算制度研究 [J].法學(xué)家.2009（2）:143-148.

?劉劍文.民主視野下的財(cái)政法治[M].北京:北京大學(xué)出版社，2006.182-192.

?劉劍文.民主視野下的財(cái)政法治[M].北京:北京大學(xué)出版社，2006.193-203.

[1]熊偉.財(cái)政法基本問題[M].北京:北京大學(xué)出版社，2012.224.

[2]劉劍文.民主視野下的財(cái)政法治[M].北京:北京大學(xué)出版社，2006.182-192.

[3]陳治.論我國構(gòu)建民生財(cái)政的法制保障[J].當(dāng)代法學(xué).2011(4):116-123.