■冉富強

改革開放30多年來，我國長期奉行“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來”的“非均衡性發(fā)展”政策，國內(nèi)出現(xiàn)了一批經(jīng)濟增長板塊或區(qū)域。這些經(jīng)濟“增長極”在一定時期內(nèi)促進了我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展。然而，隨著時間的推移，這一政策的消極影響也日漸顯現(xiàn)。為促使區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展，“東北老工業(yè)基地振興”、“西部大開發(fā)”等一批帶有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策日漸上升為國家戰(zhàn)略。黨的十八大報告指出:“繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)先推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中西部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。采取對口支援等多種形式，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度?！币〉脜^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實效，必須構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度。為此，本文對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家義務(wù)與法治保障原則進行剖析，以期為協(xié)調(diào)區(qū)域的法治建設(shè)提供智力支持。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展權(quán)的透視

“空間的自然差異使得一個國家或地區(qū)的國民經(jīng)濟是由具有不同發(fā)展水平、不同發(fā)展階段及不同發(fā)展能力的經(jīng)濟板塊所組成，這些板塊就是所謂的區(qū)域。”[1](P1)從權(quán)利視角來看，在同一個時間維度和區(qū)域生活的人們，應(yīng)當(dāng)享有專屬于自己的生存與發(fā)展模式和機會，這就是法學(xué)界所界定的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。作為集體人權(quán)，它日益受到社會各界的關(guān)切。在此，有必要對其進行簡要剖析。

(一)區(qū)域發(fā)展權(quán)的概念與特征

1986年，聯(lián)合國大會通過的《發(fā)展權(quán)利宣言》(以下簡稱《宣言》)指出，發(fā)展權(quán)是一項不可剝奪的人權(quán)?！八^發(fā)展權(quán)是通過個體的人的集體參與，促進并享有其相互之間在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項基本人權(quán)?！盵2](P60)區(qū)域發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)的題中應(yīng)有之意。有學(xué)者指出:“對區(qū)域發(fā)展的研究應(yīng)引入‘人權(quán)’的新視角，而對發(fā)展權(quán)的探討也應(yīng)導(dǎo)入‘區(qū)域’的新維度，從而構(gòu)建‘區(qū)域發(fā)展權(quán)’新概念?！盵3]

區(qū)域發(fā)展權(quán)是各地區(qū)固有的享受國家賦予的特定區(qū)域差別化財稅、金融及產(chǎn)業(yè)政策，整合自己的區(qū)域和資源優(yōu)勢，結(jié)合自己的發(fā)展現(xiàn)狀，持續(xù)發(fā)展以滿足本區(qū)域內(nèi)居民日益增長的物質(zhì)和文化需求的權(quán)利。[4](P46－50)從上述發(fā)展權(quán)的概念界定中，我們發(fā)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展權(quán)具有平等性、集體性、層次性、漸進性、多元性及開放性特征。

區(qū)域發(fā)展權(quán)的平等性是指國內(nèi)各區(qū)域或地區(qū)享有平等的發(fā)展權(quán)利和機會，它是公民平等權(quán)的自然延伸和理性拓展。區(qū)域發(fā)展權(quán)的平等性主要體現(xiàn)為機會平等、權(quán)利平等和規(guī)則平等，而不是實質(zhì)發(fā)展內(nèi)容的均等化。它從來都不否認(rèn)國家有權(quán)針對自然環(huán)境資源、社會發(fā)展階段及人文環(huán)境差異，賦予特定區(qū)域?qū)嵤┎顒e化的政治、經(jīng)濟、文化及社會政策和措施。集體性是指區(qū)域發(fā)展權(quán)的主體是特定地區(qū)和區(qū)域的全體社會主體，包括公民、法人及其他組織等。層次性是指區(qū)域發(fā)展權(quán)大體可分為初級階段和高級階段。初級階段以滿足生存權(quán)為主要目的，高級階段則以可持續(xù)發(fā)展、追求幸福和政治參與為主要目的。[5](P29－34)漸進性是指區(qū)域發(fā)展的不間斷性和連續(xù)性，雖然不排除中間出現(xiàn)重大自然災(zāi)害或社會原因可能導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的暫時中斷，但區(qū)域發(fā)展權(quán)具有總體趨勢上的漸進性。多元性是指區(qū)域發(fā)展權(quán)是一個概括性的權(quán)利譜系，其包括政治、經(jīng)濟、文化和社會權(quán)利等內(nèi)容。開放性是指區(qū)域發(fā)展權(quán)將隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷變換形式、擴展內(nèi)容和提升層次。協(xié)調(diào)、均衡和可持續(xù)發(fā)展是全球性的共同挑戰(zhàn)。

由于國情不同，各個國家或地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵和特征也不盡相同，實現(xiàn)國內(nèi)各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑也必然存在一定差異。作為最大的發(fā)展中國家，我國區(qū)域發(fā)展權(quán)也有自己的獨特內(nèi)涵。

(二)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展權(quán)的特征

其一，我國區(qū)域發(fā)展權(quán)的主體具有一定的民族性。西藏、新疆、內(nèi)蒙、廣西和云南等地既是少數(shù)民族集居區(qū)，也是經(jīng)濟、社會發(fā)展相對落后地區(qū)。區(qū)域發(fā)展權(quán)的主體呈現(xiàn)出區(qū)域性與民族性疊加的特點。所以，我國的區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展不僅是一個重大的經(jīng)濟與社會問題，也是一個非常棘手的民族和政治問題。它事關(guān)民族團結(jié)、國家統(tǒng)一與社會和諧穩(wěn)定。在實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展過程中，我國應(yīng)把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與民族區(qū)域自治、宗教信仰自由等法律制度結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧。

其二，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的義務(wù)主體是國家。我國區(qū)域發(fā)展失衡既有“無形之手”的市場功效，也與國家長期實施的“非均衡發(fā)展”政策直接相關(guān)。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，市場對區(qū)域發(fā)展失衡的修復(fù)能力非常有限，國家在區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展中必須擔(dān)當(dāng)自己應(yīng)有的職責(zé)。作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的義務(wù)主體當(dāng)然也是國家。

其三，各區(qū)域內(nèi)在聯(lián)系松散，缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度和機制保障。作為發(fā)展中國家，我國帶有明顯的“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”特征，即一方面擁有現(xiàn)代化的工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部門，另一方面還有以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式為代表的農(nóng)業(yè)與手工業(yè)部門?！岸?jīng)濟結(jié)構(gòu)”特征導(dǎo)致國內(nèi)各地區(qū)內(nèi)在聯(lián)系較松散，缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。要實現(xiàn)國內(nèi)各區(qū)域的協(xié)調(diào)、可持續(xù)與均衡發(fā)展，國家亟待設(shè)立專門的區(qū)域協(xié)作組織機構(gòu)，建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的外在約束制度和實施機制。

其四，我國區(qū)域發(fā)展權(quán)的主要內(nèi)涵是堅持、貫徹和落實各區(qū)域的平等發(fā)展權(quán)。當(dāng)前我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點應(yīng)當(dāng)為:一方面努力保障各地區(qū)的平等發(fā)展權(quán)利，做到機會公平、規(guī)則公平、權(quán)利公平，消除體制、機制中不具有正當(dāng)性的差別化政策和措施;另一方面構(gòu)建一套具有正當(dāng)性基礎(chǔ)的，能夠有效促進欠發(fā)達地區(qū)提升自我發(fā)展能力的法律制度和實施機制。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家保障義務(wù)

市場并非自足的系統(tǒng)。市場不能解決或不能較好解決的事務(wù)則由政府解決。這就是市民社會與政治國家二元論的精神實質(zhì)。區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展是市場無法修復(fù)的世界性難題，它已經(jīng)由發(fā)達國家及我國改革開放幾十年的社會實踐所證實。因此保障主權(quán)國家內(nèi)各區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展是政府的自然法義務(wù)。作為單一制國家，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家保障義務(wù)更加凸顯。

(一)中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障義務(wù)

在市場經(jīng)濟體制下，如果生產(chǎn)要素完全由市場配置，很容易導(dǎo)致國內(nèi)各區(qū)域、各地區(qū)發(fā)展失衡。當(dāng)前，中西部地區(qū)人才“孔雀東南飛”即是例證。聯(lián)合國《宣言》第3條指出:“國家有權(quán)利和義務(wù)制定適度的國家發(fā)展政策，其目的是在全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發(fā)展及其帶來的利益的公平分配的基礎(chǔ)上，不斷改善全體人民和所有個人的福利?！薄缎浴返?條規(guī)定:“各國應(yīng)在國家一級采取一切必要措施實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利，并確保除其他事項外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務(wù)、糧食、住房、就業(yè)、收入公平分配等方面機會均等。”因此，中央國家機關(guān)在保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中具有不可推卸的倫理和法律義務(wù)。鑒于國家審判權(quán)和檢察權(quán)的被動性，所以，本文的探討僅限于立法權(quán)與行政權(quán)。

1．國家立法權(quán)

我國《憲法》和《立法法》對中央與地方立法權(quán)的界分基準(zhǔn)是“重要事項”原則，即外交、國防等重要事項的立法權(quán)由全國人大及其常委會行使。如果這些事項尚未制定為法律，全國人大及其常委會有權(quán)授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際情況制定行政法規(guī)，但有關(guān)犯罪與刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和司法制度除外。但這一界分基準(zhǔn)日益受到理論界和實務(wù)界的質(zhì)疑。

在市民社會與政治國家“二元論”分析范式下，“中央與地方立法事項劃分的基本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)按其‘影響范圍’而并非‘重要程度’。”[6](P366)如果按“影響范圍”來配置中央與地方立法權(quán)限，宏觀調(diào)控和實現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化屬于中央政府的專屬職責(zé)。宏觀調(diào)控和實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展的基本制度保障，而生態(tài)環(huán)境保護、自然資源利用、地方公共服務(wù)的供給等則應(yīng)由地方立法權(quán)負(fù)責(zé)。

為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展，全國人大及其常委會應(yīng)履行其專屬立法權(quán)，盡早制定統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財政、稅收、金融、土地征收及生態(tài)補償?shù)确矫娴姆伞１热?，《中央與地方事務(wù)管轄權(quán)限法》、《轉(zhuǎn)移支付法》、《區(qū)域經(jīng)濟、技術(shù)與文化合作法》、《生態(tài)補償法》等都應(yīng)盡快列入立法規(guī)劃，以實現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化，提升中西部地區(qū)、革命老區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護區(qū)的自主發(fā)展能力。

2．最高國家行政權(quán)

行政機關(guān)所面臨的是紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實，法律不可能一一給出具體答案。“如果堅持行政的職責(zé)純粹是執(zhí)行法律，就必須假設(shè)規(guī)則永遠(yuǎn)先于個別經(jīng)驗而存在，這實際上等于歷史的終結(jié)，對于所有社會問題我們都已經(jīng)有明確的法律方案。政府必須遵守法律，但歷史在不斷前進，因此政府也必須處理法律沒有給出答案的事務(wù)?！盵7](P278)在法律沒有明確授權(quán)時，行政機關(guān)處理行政事務(wù)更多地是展現(xiàn)行政人員的社會精英品格，行政合理性的法哲學(xué)基礎(chǔ)也在于此。“‘合理性’的本質(zhì)是獲得未來公民的同意，需要較高的預(yù)見性，因而往往只有精英能夠勝任?！盵7](P82)

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)，除了貫徹執(zhí)行國家已經(jīng)頒布的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度以外，還要授權(quán)地方政府積極探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策和措施，以便積累各方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，為國家立法提供制度經(jīng)驗和范本。同時，還有積極制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。當(dāng)前，國務(wù)院已經(jīng)制定全國功能區(qū)規(guī)劃。要貫徹和落實好這個規(guī)劃，國務(wù)院應(yīng)抓緊成立專門實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、處理區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專門工作，解決區(qū)域協(xié)作發(fā)展的沖突和爭議。

(二)地方區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障義務(wù)

在市場經(jīng)濟體制下，下級政府能夠解決的問題盡量交由下級政府解決，下級政府不能解決或不能較好解決的事項再由上級政府處理。在促進各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，地方也要有所作為。地方的作用也分立法與行政兩個領(lǐng)域。

1．地方立法權(quán)

我國目前“重要事項”立法權(quán)配置模式嚴(yán)重制約了地方自主權(quán)的發(fā)揮，應(yīng)盡早按“影響范圍”來科學(xué)配置央地間立法權(quán)限。正如美國科迪斯法官所說:“如果事務(wù)要求全國統(tǒng)一調(diào)控，那么國會就具有專有立法權(quán);如果事務(wù)需要根據(jù)地方特色得到多樣化處理，那么即使它處于國會權(quán)力范圍之內(nèi)，只要國會沒有制定立法去優(yōu)占各州調(diào)控，各州就仍有權(quán)行使共有調(diào)控權(quán)?！边@就是著名的界分中央與地方權(quán)限的“庫里法則”。[8](P235)

鑒于我國憲法、法律不可能在短期內(nèi)對中央與地方立法權(quán)限重新配置，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)急需要，全國人大及其常委會可參照《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī)的決議》、《全國人大關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人大及其常委會、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》，賦予地方政府一定的自主立法權(quán)。授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)注意如下問題:一是應(yīng)突出地方特色;二是以經(jīng)濟立法為重點;三是堅持立法創(chuàng)新與接受中央立法監(jiān)督相結(jié)合。

2．地方行政權(quán)

“從經(jīng)驗和理論兩個角度來分析，將行政視為前立法階段更為合適。當(dāng)然，對于已經(jīng)確立的法律規(guī)則，行政機關(guān)是必須遵守的，但是，從全局來看，現(xiàn)在的立法是過去的行政，而現(xiàn)在的行政可能又決定著未來的立法。”[7](P152)地方人民政府是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要踐行者，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)充分施展其才華和技藝。一方面，地方人民政府應(yīng)忠實執(zhí)行國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī);另一方面，地方人民政府也應(yīng)在法律、法規(guī)“空白”、“滯后”的情形下，自覺結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，積極探索試驗，為區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展立法提供前沿性報告和經(jīng)驗。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障原則

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事關(guān)我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮和社會和諧。在社會主義法治國家建設(shè)中，在立法、執(zhí)法、司法層面，區(qū)域協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持如下法治保障原則。

(一)權(quán)利平等原則

“在市場經(jīng)濟中，只有當(dāng)個人和廠商擁有一套廣泛而牢固的個人權(quán)利時，源于貿(mào)易的大量重要的收益才會形成，許多重要類型的生產(chǎn)活動才會發(fā)生。事實上，超過原始社會所能得到的貿(mào)易收益，只能在個人權(quán)利既廣泛又牢固的環(huán)境中才會發(fā)生?！盵9](P145)個人和企業(yè)廣泛而牢固的權(quán)利就是經(jīng)濟自由權(quán)?！敖?jīng)濟自由是市場經(jīng)濟的另一個基礎(chǔ)性條件，盡管在很多國家將其包含于財產(chǎn)權(quán)，但是現(xiàn)代國家都紛紛視為獨立權(quán)利給予關(guān)注?！盵10](P274)經(jīng)濟自由權(quán)是指市場主體享有的營利動機、意志及其行為受到尊重與保護，并排除他人侵犯的效能。在法治視野下，尊重和保護市場主體的經(jīng)濟自由權(quán)就是提供平等的法治環(huán)境。

平等、競爭、開放與統(tǒng)一是市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征。構(gòu)建機會平等、權(quán)利平等與規(guī)則平等的法制秩序是政府的首要職責(zé)。長期以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展路徑是設(shè)立經(jīng)濟發(fā)展特區(qū)、授予特定地區(qū)或區(qū)域特殊經(jīng)濟政策的“非均衡發(fā)展”模式。今后，缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)的差別化政策應(yīng)當(dāng)徹底摒棄。黨的十八大報告提出:“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求……逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利?！苯窈?，法律和政策所能容忍的差別化待遇要么是基于本地區(qū)、本區(qū)域的實際情況而制定并實施的理性化的“個性”安排，要么這種差別化“禮遇”對處于“最不利”的社會與經(jīng)濟地位的民眾有利。否則，差別化的法律、政策和措施都缺乏合法性基礎(chǔ)。

(二)多元利益衡平原則

利益表征一種社會關(guān)系，人的需要是利益的根源，利益體現(xiàn)了人類與需要對象之間的矛盾關(guān)系。[11](P10－13)這是人類中心主義的概念界說。事實上，人類也是大自然的產(chǎn)物。自然界除了滿足人類需要之外，還有獨立的倫理和哲學(xué)屬性?！叭祟悓Υ匀坏幕顒樱粌H不能損害他人和子孫后代的利益，應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)責(zé)任;而且不能損害生命和自然界的利益，應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)責(zé)任。”[12](P260)在生態(tài)法哲學(xué)看來，利益主體并不專屬于人類，物質(zhì)、生態(tài)、人類都是利益關(guān)系的主體。

除了利益主體的多元性以外，利益內(nèi)容也同樣具有多樣性。在生態(tài)文明建設(shè)中，既有經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的沖突，也有經(jīng)濟利益之間、環(huán)境利益之間的內(nèi)在矛盾;既有國家整體利益與各地區(qū)局部利益的沖突，也有區(qū)域之間的利益摩擦;既有公共利益與私人利益之間的緊張，也有公共利益之間、私人利益之間的固有張力;既有當(dāng)代人之間的利益糾結(jié)，也有當(dāng)代人與后代人之間的利益沖突;既有國內(nèi)經(jīng)濟與環(huán)境的緊張關(guān)系，也有主權(quán)國家之間的經(jīng)濟與環(huán)境競爭。

在構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，一定要統(tǒng)籌把握和考量各種利弊得失，且不可因急于追求某一方面的利益而忽視其他相關(guān)利益，特別要處理好社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系。平衡多元利益關(guān)系的總原則和價值向度是:既要處理好人與人、個人與社會之間的關(guān)系，也要處理好各區(qū)域之間、人與自然之間的關(guān)系。

(三)立法權(quán)與行政權(quán)能動原則

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，權(quán)力能動應(yīng)當(dāng)以提升欠發(fā)達地區(qū)的自主發(fā)展能力為切入點。羅爾斯的“平等的最大自由”和“差別原則”可以成為我國實施區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的參考?！捌降鹊淖畲笞杂稍瓌t”是指每個人都享有與其他人同等的最廣泛的基本自由;“差別原則”是指職位向所有人開放，社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)當(dāng)首先滿足最少實惠者的最大利益。[13](P60－76)這兩個正義原則警示我們:中央政府應(yīng)積極制定各區(qū)域全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃和綱要，構(gòu)建和落實區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡及可持續(xù)發(fā)展的法律法規(guī)和行政措施;另一方面還應(yīng)把拖欠革命老區(qū)、貧困地區(qū)的“舊債”以制度化、法制化的方式償還。

“行政權(quán)具有立法與司法權(quán)所沒有的某些屬性，如積極性、主動性、傾向性、直接性、單方性、整體性、廣泛性、經(jīng)常性、連續(xù)性等?！盵14](P16)在區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展中，行政權(quán)能動主要有兩種實現(xiàn)方式。一是忠實執(zhí)行中央與地方立法;二是在憲法、法律框架下進行制度、體制和機制方面的創(chuàng)新。

行政權(quán)力能動的一個重要方面是忠實貫徹執(zhí)行中央與地方立法。無論是中央立法還是地方立法，都要依靠各級行政機關(guān)及其工作人員對法律、法規(guī)的詮釋和執(zhí)行，行政機關(guān)及其工作人員貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)的實踐也是其對法律、法規(guī)進行不斷注解的過程，行政機關(guān)“能動”執(zhí)法是保證法律產(chǎn)生實效的源泉。

行政權(quán)的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)在憲法、法律框架下進行。在憲法、法律框架下主要是指行政權(quán)要以憲法、法律精神和原則為指針，而不是把其作為僵死的教條。創(chuàng)造性地開展工作是指行政權(quán)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實際，在不與憲法、法律原則沖突的前提下，不斷進行制度、體制和機制創(chuàng)新。

(四)公平與效率統(tǒng)籌兼顧原則

公平、效率都是法的價值。從表面上看，公平與效率是一致的。然而，事實上，公平與效率之間存在一定沖突。如何協(xié)調(diào)二者之間關(guān)系，是“效率優(yōu)先兼顧公平”，還是“以效率為代價而強調(diào)公平”，已經(jīng)成為各國法制現(xiàn)代化進程中揮之不去的歷史課題。

在改革開放之前，我國秉承“公平優(yōu)先于效率”的原則，極大地挫傷了廣大民眾的趨利動機及營利行為，不能充分解放社會生產(chǎn)力，進而使社會財富的“蛋糕”做大受到阻礙。改革開放之后，為迅速追趕西方發(fā)達國家，我國長期堅持“效率優(yōu)先兼顧公平”的價值取向，使我國的綜合經(jīng)濟實力在較短時間內(nèi)榮居世界第二。隨著改革開放的深入推進，我國各區(qū)域、城鄉(xiāng)、行業(yè)及群體間的收入差距越來越大，分配格局嚴(yán)重失衡導(dǎo)致社會財富愈來愈向少數(shù)人集中。我國基尼系數(shù)在10年前越過0．4的國際公認(rèn)警戒線后仍在逐年攀升，貧富差距已突破合理界限。[15]這說明“效率優(yōu)先兼顧公平”的價值取向需要適度修正。

黨的十八大報告指出，共同富裕是中國特色社會主義的根本原則。要堅持社會主義基本經(jīng)濟制度和分配制度，調(diào)整國民收入分配格局，加大再分配調(diào)節(jié)力度，著力解決收入分配差距較大問題。為此，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度構(gòu)建中，我國始終應(yīng)當(dāng)把公平與效率統(tǒng)籌兼顧作法制建設(shè)的價值總向度。即在初次分配和再次分配中都應(yīng)兼顧公平與效率兩個原則。在初次分配中，要貫徹形式公平、規(guī)則平等和權(quán)利平等;在再次分配中，要強調(diào)實質(zhì)平等、結(jié)果公平，要讓改革開放“紅利”更多、更公平地惠及國內(nèi)各區(qū)域，特別是欠發(fā)達地區(qū)的廣大民眾。

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[15]http://news．163．com/10/0510/07/66A94FI N000146BD．html．2012—12—08．