黃培光

（四川大學(xué)，四川 成都 610207）

公文應(yīng)具有嚴謹性、準確性，它在某種意義上代表著政府的權(quán)威和公信力。當前，部分行政機關(guān)對會議紀要的不規(guī)范適用給政府和公民都帶來了不利的影響，特別是權(quán)益因此受到損害的相對人難以找到依法維權(quán)的依據(jù)。造成會議紀要的不規(guī)范適用的原因，一方面是因為法律法規(guī)對會議紀要規(guī)定的不明確，造成在實踐運用過程中的不同理解和執(zhí)行；另一方面是部分政府機關(guān)沒有嚴格按照規(guī)定適用政府公文，違背了依法行政的原則并損害了相對人的權(quán)益。因此，對政府會議紀要進行法律性質(zhì)的研究，從而進一步完善相關(guān)公文制度，對規(guī)范行政機關(guān)的公文適用、保護行政相對人合法權(quán)益都具有重大意義。

一、政府會議紀要與其他行政公文的對比分析

（一）會議紀要的含義和特點

我國《黨政機關(guān)公文處理工作條例》［1］（以下簡稱《條例》）第8條規(guī)定：“紀要。適用于記載會議主要情況和議定事項?！雹僮鳛榉ǘü姆N類的政府會議紀要是根據(jù)政府會議記錄和會議文件以及其他有關(guān)材料加工整理而成，是主要用于記載、傳達會議情況和議定事項的行政公文。

會議紀要是反映會議基本情況和精神的紀實性公文，主要具有綜合性、紀實性、概括性、備查性等特點。綜合性，即其記載的內(nèi)容不是會議內(nèi)容一字不差的全部記錄，而是通過記錄員綜合提煉、概括歸納后形成的結(jié)果。紀實性，會議紀要必須是會議宗旨、基本精神和所議定事項的概要紀實，必須全面準確地反映會議情況和基本精神，其內(nèi)容必須真實、準確，不能隨意增減和更改內(nèi)容，任何不真實的材料都不得寫進會議紀要。概括性，會議紀要是對所有會議材料的概括、綜合和提煉，會議紀要必須精其髓、概其要，以極為簡潔精煉的文字高度概括會議的內(nèi)容和結(jié)論。既要反映與會者的一致意見，又可兼顧其他有價值的看法。有的會議紀要，還要有一定的分析說理。備查性，即會議紀要對會議精神和議定事項分類別、分層次予以歸納、概括，使之成為眉目清晰、條理清楚的記載，對會議內(nèi)容的真實記錄和全面概括，可以為之后的爭議提供備查、參考的作用。

（二）會議紀要與其他行政公文的區(qū)別

在《條例》第8條中，一共規(guī)定了命令（令）、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復(fù)、決議、公報、意見、函、紀要等15個文種，單就這15種不同公文的具體格式、行文規(guī)則、發(fā)文程序等并未分門別類的具體規(guī)定，只是予以籠統(tǒng)地規(guī)定和說明。但就政府會議紀要的形式、內(nèi)容和作用來講，其與另外的14類公文有著明顯的區(qū)別。

1．會議紀要的內(nèi)容和作用與其他公文不同?！稐l例》第8條第15款規(guī)定：“紀要。適用于記載會議主要情況和議定事項?！睆摹稐l例》的規(guī)定中可以看出并未對政府會議紀要的作用予以明確的規(guī)定，只說明了適用的情形；從其范圍來看，政府會議紀要所記載的內(nèi)容以會議討論的事項和結(jié)果為主要內(nèi)容，是對會議核心研討內(nèi)容的歸納整理和記錄，具有綜合性和概括性；而其他公文的內(nèi)容主要針對具體事項的詳細全面的規(guī)定和記載。有觀點認為會議紀要有依據(jù)作用、素材作用和備忘作用［2］，筆者認同上述觀點，且認為會議紀要的作用與其他公文作用最大的區(qū)別在于其作用對象的不同：會議紀要的作用對象主要針對行政機關(guān)內(nèi)部，而其他公文以針對行政相對人或行政機關(guān)外部為主。雖然《條例》中沒有明確規(guī)定會議紀要不具有對外行政的效力，但就其與命令、決定、公告、通告、通知等正式對外的公文相比，其具有在行政機關(guān)內(nèi)部流通、備查的作用，不具有對外行政的效力。

2．會議紀要的適用范圍與其他公文不同。就政府會議紀要的主要內(nèi)容和作用來講，它不同于其他公文，是對政府各類會議的會議內(nèi)容、議定事項和會議情況進行記載，有記錄和待查看、進行傳達會議精神的效用。從政府會議紀要的作用可以反推出會議紀要的適用對象是以參會的相關(guān)部門或者會議紀要記載事項所涉及的部門為主，其適用范圍限于行政機關(guān)內(nèi)部。而其他公文以對外公布并對特定或者不特定行政相對人發(fā)生效力為主，其適用范圍以行政機關(guān)以外的公民、團體、社會組織等為主，具有顯著的對外性。如果政府會議紀要所記載的事項需要對外發(fā)生效力，那么相關(guān)部門應(yīng)以會議紀要所記載的內(nèi)容為依據(jù)，制作相應(yīng)的公文對外公布。

3．會議紀要的形式要求和其他公文不同。《條例》對公文的格式予以較為詳細和明確的規(guī)定，但未能在對紀要法律屬性準確辨別的基礎(chǔ)上對紀要這類公文予以特別的說明，筆者認為將紀要類公文和其他公文籠統(tǒng)地規(guī)定統(tǒng)一的格式規(guī)范和要求的做法有待商榷。在對外公布的公文上，行文格式要求應(yīng)予以嚴格的規(guī)范和明確化，紀要類公文的對內(nèi)性也應(yīng)予以明確地指出，以避免將會議紀要內(nèi)容直接對應(yīng)于適用情形的發(fā)生。筆者認為會議紀要發(fā)生效力并不以加蓋印章為前提條件，且政府會議紀要以概括性記錄和歸納整理的內(nèi)容為主，在其行文格式和文體規(guī)范上與其他要對外公布的公文相比沒有那么嚴格的規(guī)范和體例要求。

二、政府會議紀要的法律性質(zhì)分析

會議紀要雖然是法定公文的一種類型，但其與其他公文有著明顯的區(qū)別。當前部分行政機關(guān)未能準確地區(qū)分會議紀要與其他公文的不同性質(zhì)，把會議紀要作為做出行政行為的依據(jù)，混淆了不同類別公文的適用條件、適用范圍和適用程序，給司法實踐和行政相對人權(quán)益救濟帶來諸多困擾，也違背了依法行政的原則。因此，對政府會議紀要的性質(zhì)做深入、明確的定位和分析具有重要的指導(dǎo)意義。

（一）政府會議紀要的抽象性和非抽象行政行為性

抽象性指對會議事項及內(nèi)容做抽象、凝練的表達記載，并非一字不落的全部記錄，這與會議記錄有一定的區(qū)別。會議紀要記錄內(nèi)容的形成過程，不是對會議過程中所有話語的全部記錄，會議紀要本身的“記載”功能也不是對會議內(nèi)容的簡單復(fù)制，而是一個歸納、凝練和整合的過程。會議紀要中記載的關(guān)于某個事項的內(nèi)容，不是解決該具體問題的詳細流程和最終結(jié)論，而僅是處理某一具體問題的原則和辦法。

抽象行政行為指由行政主體針對不特定的行政相對人單方做出的具有普遍約束力的行政行為［3］（p．226）。抽象行政行為有四種形式：行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、決定和命令。就會議紀要的內(nèi)容來講，其記載的事項可能會針對不特定的行政相對人做出某種約束，也可能針對具體的行政相對人做出某項約束。但會議紀要在規(guī)范性、程序性、法定性方面來講與抽象行政行為的四種形式并不相符。即使其記載的事項中部分涉及不特定行政相對人的部分權(quán)益，其本身也不具有抽象行政行為的各項特征，需經(jīng)過相關(guān)部門將會議紀要中的事項依法進行轉(zhuǎn)化為有法律依據(jù)的行政行為，方能產(chǎn)生法律效力。故會議紀要的形成不是抽象行政行為，其記載的事項也不能直接反復(fù)地適用于行政相對人，不具有普遍約束力，需轉(zhuǎn)化成其他公文，方可對行政相對人產(chǎn)生影響。如《黑龍江省〈黨政機關(guān)公文處理工作條例〉實施細則》［4］第20條第6款：“如以黨委或黨委與其他機關(guān)名義聯(lián)合行文，除人事調(diào)整、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、表彰決定、請示、報告、會議活動通知、會議紀要、工作要點等不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的文件外，均應(yīng)提供公文制定的意圖、重要內(nèi)容、起草及征求意見情況、會談審議情況等說明?！?/p>

（二）政府會議紀要非具體行政行為性

具體行政行為，指在行政管理過程中，針對特定人或事所采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果將影響某一個人或組織的權(quán)益［5］（p．125）。其最為突出的特點，就是行為對象的特定性和具體化，屬于個人或組織，或者某一具體社會事項。從會議紀要所記載的內(nèi)容和其本身的特點來看，會議紀要不具有行政行為的特征。因會議而形成的會議紀要不是具體行政行為。在會議紀要的形成過程中，往往會對某些具體的行政事項進行討論，并產(chǎn)生具有指導(dǎo)性、原則性的解決辦法和方式，從表面上對行政相對人的權(quán)益有影響，但實際上還是需通過相關(guān)行政機關(guān)的轉(zhuǎn)化才能對外產(chǎn)生效力。

（三）政府會議紀要的內(nèi)部性

就會議的形成過程、記載內(nèi)容和適用范圍來講，會議紀要具有內(nèi)部性，即只在行政機關(guān)內(nèi)部適用。會議紀要作為公文的一種，其適用于記載會議情況和議定事項，應(yīng)明確其內(nèi)部性，即只在政府機關(guān)內(nèi)部發(fā)生效力，不應(yīng)直接對外發(fā)生效力，如相關(guān)事項需對外發(fā)生效力應(yīng)轉(zhuǎn)化成其他相應(yīng)的公文種類。如果否認了會議紀要的內(nèi)部性，一種令行政機關(guān)進退兩難的現(xiàn)象出現(xiàn)了：“一方面，它所記載、傳達的會議情況和議定事項應(yīng)為有關(guān)行政機關(guān)和行政管理相對人所遵守和執(zhí)行；另一方面，因它與行政管理相對人的切身利益密切相關(guān)，又因其只在行政機關(guān)內(nèi)部運作，極有可能為行政管理相對人所不能接受?！保?］政府會議紀要記載的內(nèi)容和事項是經(jīng)過凝練和總結(jié)過的具有抽象性過程的內(nèi)容，其對行政管理事務(wù)和行政相對人權(quán)益產(chǎn)生的影響應(yīng)該只是具有原則性、指導(dǎo)性和抽象性的，并不能就此作為具體行政行為的依據(jù)或是直接對行政相對人進行適用。因此，筆者認為會議紀要只對內(nèi)發(fā)生法律效力，即只對行政機關(guān)內(nèi)部具有相應(yīng)的約束力。這與其紀實性、概括性和抽象性的特征有很大關(guān)系。會議紀要以其記載、傳達的會議情況和議定事項主要在行政機關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生效力，一是約束與會單位和機關(guān)根據(jù)會議精神和決定處理相關(guān)事項，二是如果與會單位沒有按照會議議定的情況處理時可以有據(jù)可查。

（四）政府會議紀要對外發(fā)生效力需轉(zhuǎn)化

政府會議紀要對外不具有直接法律效力。在“河南省開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴河南省開封市人民防空辦公室”［7］一案中，開封市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為落實招商引資的各項優(yōu)惠政策，形成了“關(guān)于開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司綜合開發(fā)項目的會議紀要”，其中包括人防費在內(nèi)的全部稅費以150萬元總包干。因此開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司沒有按照規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室，也沒有到開封市人民防空辦公室辦理審批手續(xù)。后來，開封市人民防空辦公室作出要求開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司交納人防工程易地建設(shè)費2225464元的行政處理決定（汴防處字（2004）02號處理決定書）。文盛公司不服向法院起訴，開封市中級人民法院認為開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴稱該處理決定顯失公正的意見，因沒有事實根據(jù)且與法無據(jù)，不予支持；最后判決維持了被告開封市人民防空辦公室于2004年10月25日作出的汴防處字（2004）02號處理決定書的具體行政行為。由該案的判決可以看出，人民法院并未認可會議紀要對外的法律效力，因其招商引資的優(yōu)惠政策只在會議紀要中有記錄，并未通過相關(guān)部門形成政策性的文件，所以法院最終并未認可其效力。并且，當會議紀要所記載的事項明顯違背法律、法規(guī)的規(guī)定時，將當然無效。

會議紀要對外發(fā)生效力需轉(zhuǎn)化。會議紀要記載的事項要產(chǎn)生對外的效力，可通過批轉(zhuǎn)、印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)通知的形式予以公布，根據(jù)《條例》的規(guī)定，“通知”的發(fā)布需要加蓋印章，具有法定的效力。如《國務(wù)院批轉(zhuǎn)全國牧區(qū)工作會議紀要的通知》（國發(fā)〔1987〕73號）［8］、關(guān)于印發(fā)《2011年遼寧省建設(shè)工程結(jié)算工作會議紀要》的通知（遼建價發(fā)〔2011〕27號）［9］、民政部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《全國盲人按摩工作會議紀要的通知》（民〔1985〕協(xié)34號）［10］，這些都是通過對會議紀要進行轉(zhuǎn)化，從而使會議紀要記載的內(nèi)容和事項發(fā)生對外的法律效力，如此既保障會議商議的事項得到有效的執(zhí)行，又能使會議紀要通過轉(zhuǎn)化產(chǎn)生法律上對外的正式效力。

三、會議紀要的現(xiàn)實缺陷及爭議問題

會議紀要的現(xiàn)實缺陷和相關(guān)的爭議問題主要由會議紀要的直接對外適用所引起。由于會議紀要本身的內(nèi)部性和對外適用需要經(jīng)過轉(zhuǎn)化的性質(zhì)，會議紀要直接對外適用將帶來是否缺乏法律依據(jù)、是否具有可訴性和對行政相對人是否有法律約束力等爭議問題。

（一）政府會議紀要直接對外適用缺乏法律依據(jù)

關(guān)于會議紀要能否直接適用，法律并未明確規(guī)定。在缺乏法律依據(jù)、沒有明確定位的情況下，如果直接使用，將導(dǎo)致違法適用難以維權(quán)的情形出現(xiàn)?，F(xiàn)實中，很多政府部門和機關(guān)直接將會議紀要記載的事項和內(nèi)容適用于當?shù)氐男姓芾砗驼猩桃Y中，如前舉例的開封市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為落實招商引資的各項優(yōu)惠政策，形成的“關(guān)于開封市文盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司綜合開發(fā)項目的會議紀要”，基于對政府的信任和對會議紀要法律性質(zhì)的不完全了解，開發(fā)商以為會議紀要所記載的優(yōu)惠政策是有法律效力和依據(jù)的，最終給自己造成了損失，也使政府的公信力受損。在現(xiàn)實中，還存在很多直接適用會議紀要，但未發(fā)送法律糾紛的事件，但不能就此認為會議紀要能夠直接適用。如果會議紀要具有對外的法律適用效力，每年各級政府所發(fā)布的會議紀要不計其數(shù)，而且所適用的期間和范圍都比較特定，一旦過了其適用的期間，是否自動廢止但其沒有明文規(guī)定。或者需要通過后來的政府公文廢止前面會議紀要的效力，這將大大地增加政府行政的行政成本和負擔(dān)。這種違法情形的存在，其實是對政府依法行政的損害，故在法律上明確會議紀要和其他公文的區(qū)別，明確其適用范圍和形式，已亟待解決。

（二）政府會議紀要的可訴性爭議缺乏法理支撐

對會議紀要直接對外適用帶來的可訴性爭議問題，不但存在于學(xué)術(shù)探討之中，也存在于司法實踐中。有學(xué)者認為，會議紀要“立此存照”和“存檔備查”的特征以及只在行政機關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)的運作程序，決定了規(guī)范的會議紀要當然不具有可訴性［6］。有學(xué)者認為要根據(jù)會議紀要實際記載的內(nèi)容及其行為方式來確定其是否具有可訴性，“會議紀要作為行政訴訟受案范圍內(nèi)的行為，首先必須有內(nèi)容上的涉權(quán)性；其次，還必須有行為方式上的涉權(quán)性，也就是必須有使會議紀要對外生效或者實施的行為方式，只有這樣，才會發(fā)生涉及他人權(quán)利義務(wù)的實際后果”［11］。亦即根據(jù)會議紀要的形式標準和實質(zhì)標準來判斷會議紀要是否在法律上和事實上影響個人權(quán)利義務(wù)，進而確定其是否具有可訴性。在司法實踐中，有些法院把會議紀要作為具體行政行為對待，納入行政訴訟受案范圍，也有的法院把會議紀要看成是行政主體的內(nèi)部行為，不可訴。對可訴性的爭議，筆者認為會議紀要不具有可訴性，對會議紀要的可訴性爭議缺乏法理支撐。

認為會議紀要有可訴性的觀點，主要考慮到會議紀要的內(nèi)容和形式兩個方面的因素。內(nèi)容上，記載事項大都是針對具體行政相對人或因行政管理職能而做出的決議；形式上，有的會議紀要會對外公布，如對社會公布、向當事人送達、向當事人以外的有關(guān)執(zhí)行部門進行了送達、告知有關(guān)部門和機構(gòu)、沒有對當事人告知就進入了執(zhí)行過程卻有了貫徹執(zhí)行的事實后果等。筆者認為會議紀要記載的事項內(nèi)容上無論是針對具體的個人還是普遍的大眾，其只能作為相關(guān)職能部門在執(zhí)行和處理該事項的原則性指導(dǎo)意見和參考內(nèi)容。其形式上對外進行公布，可以通過轉(zhuǎn)化為通知、命令、決定、公告、通告等其他公文形式對外公布，而這些公文形式顯然具有法律上明確地對行政相對人權(quán)利義務(wù)的影響力、約束力，實踐中大部分政府和機關(guān)也都是通過將會議紀要轉(zhuǎn)發(fā)為通知的形式對外進行公布的，如《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行市政府專題會議紀要2005－279精神深入開展安全生產(chǎn)督查工作的通知》（渝辦發(fā)〔2006〕7號）［12］。

因此，沒有將會議紀要依法轉(zhuǎn)化為其他公文形式就對外公布，由此而產(chǎn)生的法律爭議，不必也不應(yīng)集中在會議紀要是否具有可訴性的問題，而應(yīng)轉(zhuǎn)化視角到政府如何依法將會議紀要轉(zhuǎn)化為具有對外法律效力的公文形式上，從加強政府依法行政方式的角度去看待這個問題，才能從根源上解決這個問題。

（三）政府會議紀要不應(yīng)直接對行政相對人發(fā)生法律效力

在最高人民法院“泛華工程有限公司西南公司與重慶市土地房屋管理局、重慶新型建筑材料開發(fā)公司土地使用權(quán)糾紛案”（最高人民法院［2002］民－再字第1號民事調(diào)解書）［13］的案件分析中指出：政府會議紀要是政府派員參與兩方當事人之間的經(jīng)濟利益的協(xié)調(diào)，對雙方之間的民事行為提出的一種協(xié)調(diào)意見，并非政府行政命令或決定，亦非當事人之間的民事協(xié)議，對當事人不具有強制力。

在如何看待政府會議紀要的效力問題上，有學(xué)者認為應(yīng)根據(jù)不同案件的具體情況。如上述案例，認為政府會議紀要只是載體，無論是以會議紀要或者是以會議決定、書面報告等形式出現(xiàn)，關(guān)鍵是看雙方當事人是否通過會議紀要等載體，明確表達出雙方已達成一致的意思表示，該意思表示必須是明示的、確定的、可執(zhí)行的，且會議紀要經(jīng)雙方當事人簽收或者當事人在會議記錄上簽字認可，已完全具備有效民事協(xié)議所具備的要件，在此情況下，可認定會議紀要對雙方當事人具有法律約束力［14］（pp．74－80）。對此，筆者持不同觀點，認為會議紀要本身對當事人是不具有法律約束力的，但如果經(jīng)過了雙方當事人的簽字確認，實際上此時已經(jīng)發(fā)生了對會議紀要的轉(zhuǎn)化，即通過雙方的簽字確認，使會議紀要具備了法律效力。也即，會議紀要對行政相對人并不產(chǎn)生當然效力，需經(jīng)過一定形式的轉(zhuǎn)化、確認。

四、完善我國政府會議紀要制度的建議

完善我國政府會議紀要制度對減少和避免對行政公文的不恰當適用、指導(dǎo)政府機關(guān)依法行政都具有重要意義。就目前來講，可從明確政府會議紀要的法律性質(zhì)，準確區(qū)分不同公文；細化政府會議紀要的效力范圍、發(fā)布程序和形式；規(guī)范政府會議紀要記載事項轉(zhuǎn)化適用的程序和流程；加強政府依法行政，嚴格行政公文的依法適用等幾個方面入手。

（一）明確政府會議紀要的法律性質(zhì)，準確區(qū)分不同公文

性質(zhì)不明的會議紀要，容易造成實踐中的適用不清，帶來了諸多不利影響。首先應(yīng)從法律法規(guī)上對其進行明確和完善?？蓪Α稐l例》進行相應(yīng)的修改和補充，增加對15種公文的法律性質(zhì)的規(guī)定，使各種公文都有自己的適用范圍、形式、方式、情形等，是對內(nèi)有效力還是對外有效力，都應(yīng)予以明確。特別是容易引起爭議的“紀要”，應(yīng)明確其只在政府內(nèi)部適用的性質(zhì)。政府公文作為具有政府公信力和權(quán)威性的規(guī)范性文件，其格式、內(nèi)容、形式、發(fā)布程序、發(fā)布主體等都應(yīng)有明確而具體的規(guī)定，不同公文類別的效力范圍也應(yīng)有所區(qū)別。政府公文在某種意義上代表著政府形象和權(quán)威，嚴格規(guī)范各種公文的格式、內(nèi)容是增強其權(quán)威性、公信力的重要保障。

（二）細化政府會議紀要的效力范圍、發(fā)布程序和形式

當前實踐中爭議最大的是會議紀要的效力范圍，《條例》對會議紀要的說明只有簡短的規(guī)定：“適用于記載會議主要情況和議定事項”，除此之外沒有其他更加細化和明確的規(guī)定，在效力范圍和形式上都適用籠統(tǒng)的規(guī)定予以說明。因為沒有明確具體規(guī)定會議紀要的效力范圍，給政府機關(guān)具體使用時帶來困惑，造成了適用不當。因此，明確會議紀要的效力范圍、發(fā)布程序以及發(fā)布形式，有助于政府機關(guān)規(guī)范性公文行文標準和準確適用。有了上位法的具體標準，下級行政機關(guān)在制定具體的實施細則的時候也就不會妄加揣摩、南轅北轍，出現(xiàn)不同地方在公文行文和適用上的不同。如《江蘇省黨政機關(guān)實施〈黨政機關(guān)公文處理工作條例〉細則（試行）》（蘇辦發(fā)〔2012〕37號）［15］第9條第13款：“印章。除印有特定發(fā)文機關(guān)標志的普發(fā)性公文、紀要和電報可以不加蓋印章外，公文應(yīng)加蓋發(fā)文機關(guān)印章，并與署名機關(guān)相符?！边@里關(guān)于印章的規(guī)定與《條例》第9條第13款：“印章。公文中有發(fā)文機關(guān)署名的，應(yīng)當加蓋發(fā)文機關(guān)印章，并與署名機關(guān)相符。有特定發(fā)文機關(guān)標志的普發(fā)性公文和電報可以不加蓋印章?！眱蓚€文件關(guān)于印章對紀要這種公文的格式要求并不一樣，江蘇省現(xiàn)行的實施細則是參照之前《國家行政機關(guān)公文處理辦法》中關(guān)于印章的規(guī)定，將紀要做了可以不加蓋公章的特別說明。

（三）政府會議紀要記載事項轉(zhuǎn)化執(zhí)行的規(guī)范化、程序化

在《江蘇省〈國家行政機關(guān)公文處理辦法〉實施細則》②第7條第10款中規(guī)定：“會議紀要。傳達會議議定的事項和主要精神，要求與會單位及有關(guān)單位共同遵守、執(zhí)行的，用‘會議紀要’。會議決定事項如涉及機構(gòu)、編制、經(jīng)費、人事任免、表彰、工資福利、重大項目的審批等事項，以及政策性強，涉及面廣，需要共同執(zhí)行的，須用與之相適應(yīng)的其他文種行文”。江蘇省明確規(guī)定“如涉及機構(gòu)、編制、經(jīng)費、人事任免、表彰、工資福利、重大項目的審批等事項，以及政策性強，涉及面廣，需要共同執(zhí)行的，須用與之相適應(yīng)的其他文種行文”。這一方面為說明了會議紀要并不能直接對外適用，只對與會單位產(chǎn)生相應(yīng)的約束力，另一方面也為會議紀要記載的需要執(zhí)行事項的規(guī)范化、程序化提供了借鑒——用“與之相適應(yīng)的其他文種行文”。在確認政府會議紀要內(nèi)部性的前提下，應(yīng)對會議紀要的適用范圍予以明確的規(guī)定，將會議紀要記載的需要執(zhí)行的事項另行轉(zhuǎn)化為其他公文種類對外適用，以更加符合公文的適用規(guī)范。2012年頒布的《條例》雖然對公文的格式規(guī)范做了較為細致的規(guī)定，但其并未考慮到紀要的法律性質(zhì)，過于籠統(tǒng)地規(guī)定未能準確地針對會議紀要需轉(zhuǎn)化執(zhí)行的特性，需以改進。

（四）加強政府依法行政，嚴格行政公文的依法適用

政府嚴格依法行政、準確適用各類公文也是減少因會議紀要產(chǎn)生的行政糾紛、凈化公務(wù)環(huán)境的重要方式。就地方各級政府對公文的規(guī)定和其實踐中的實際運用來看，兩者之間有一定的差距，在政府所發(fā)的規(guī)范性文件中，有對各種公文具體適用的部分規(guī)定，但還不夠明確和具體。僅就當前的公文規(guī)定來看，部分政府機關(guān)執(zhí)行和實施得還不到位，部分機關(guān)未能領(lǐng)會公文實施辦法的實質(zhì)精神，僅從形式上加以注意，對公文的法律性質(zhì)、實施條件未準確理解。政府會議紀要作為政府公文中較為特殊的一種形式，需要加以特別的注意和適用，政府機關(guān)在對會議紀要進行傳達時應(yīng)明確其內(nèi)部性的特點，在需對外適用時要具體轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的公文種類，以符合依法行政的要求。

注釋：

①中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2012年4月16日發(fā)布、2012年7月1日生效的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》（中辦發(fā)〔2012〕14號）將《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（國發(fā)〔2000〕23號）中規(guī)定的“會議紀要”改為“紀要”，同時2000年8月24日國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》停止執(zhí)行。新發(fā)布的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》將“會議紀要”的稱謂改成了“紀要”，筆者認為這個稱謂的變化并未影響對政府會議紀要法律性質(zhì)問題的研究，這樣的變化主要基于兩個原因，其一是原《國家行政機關(guān)公文處理辦法》只適用于國家行政機關(guān)，現(xiàn)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》既要適用于行政機關(guān)也要適用于黨的機關(guān)，擴大了適用范圍；其二是“紀要”作為黨務(wù)公文在實踐中的運用有擴大的趨勢。在《國家行政機關(guān)公文處理辦法》中“會議紀要，適用于記載、傳達會議情況和議定事項”，在《黨政機關(guān)公文處理工作條例》中“紀要。適用于記載會議主要情況和議定事項”；兩者對紀要的定義中都局限于會議這個情形，可見政府會議紀要仍是行政公文的一種，其法律性質(zhì)的研究仍有理論和實踐意義。且本文研究范圍限于政府會議紀要，不涉及研究黨務(wù)會議紀要。

②《江蘇省黨政機關(guān)實施〈黨政機關(guān)公文處理工作條例〉細則（試行）》（蘇辦發(fā)〔2012〕37號）第44條：“本細則自發(fā)布之日起施行。本省以往發(fā)布的有關(guān)黨政機關(guān)公文處理工作的文件規(guī)定，凡與本細則不一致的，以本細則為準。”雖由此規(guī)定未知《江蘇省〈國家行政機關(guān)公文處理辦法〉實施細則》是否停止實施，但《江蘇省〈國家行政機關(guān)公文處理辦法〉實施細則》中關(guān)于會議紀要的規(guī)定具有參考價值。

［1］ 中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳．黨政機關(guān)公文處理工作條例（中 辦 發(fā) 〔2012〕14 號）［EB／OL］．http：／／www．scge．gov．cn／Item／19412．a(chǎn)spx，2012－10－08．

［2］ 會議記錄的含義、作用和特點．［EB／OL］．http：／／www．doule．net／teacher／jsyyw／gwws／tygw／200510／20281．ht－ml，2012－10－08．

［3］ 胡建淼．行政法學(xué)［M］．北京：法律出版社，2003．

［4］ 黑龍江省委辦公廳和省政府辦公廳．黑龍江省《黨政機關(guān)公文處理工作條例》實施細則［EB／OL］．http：／／dxal．gov．cn／xlb／dxxxzf／2012／10／9296．html，2012－10－08．

［5］ 羅豪才，湛中樂．行政法學(xué)［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2012．

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［9］ 關(guān)于印發(fā)《2011年遼寧省建設(shè)工程結(jié)算工作會議紀要》的通知（遼建價發(fā)〔2011〕27號）［EB／OL］．http：／／www．jianshe99．com／new／201112／yi2011122814232516553726．shtml，2012－10－10．

［10］ 民政部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《全國盲人按摩工作會議紀要》的通知（民〔1985〕協(xié)34號）［EB／OL］．http：／／china．findlaw．cn／fagui／p＿1／62578．html，2012－10－12．

［11］ 楊小君．“會議紀要”與行政訴訟［J］．中國黨政干部論壇，2006，（6）．

［12］ 重慶市人民政府辦公廳．重慶市人民政府辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行市政府專題會議紀要2005－279精神深入開展安全生產(chǎn)督查工作的通知（渝辦發(fā)〔2006〕7號）［EB／OL］．http：／／china．findlaw．cn／fagui／sh／23／39379．html，2012－10－12．

［13］ 中華人民共和國最高人民法院民事判決書．泛華工程有限公司西南公司與重慶新型建筑材料開發(fā)公司、重慶市土地房屋管理局土地使用權(quán)糾紛案［EB／OL］．http：／／www．110．com／panli／panli＿49804．html，2012－10－16．

［14］ 劉國華．如何認定政府會議紀要對雙方當事人是否具有法律約束力——泛華工程有限公司西南公司與重慶市土地房屋管理局、重慶新型建筑材料開發(fā)公司土地使用權(quán)糾紛案［C］／／蘇澤林．最后的裁判——最高人民法院典型疑難百案再審實錄 （房地產(chǎn)與公司企業(yè)案件卷）．北京：中國長安出版社，2007．

［15］ 中共江蘇省委辦公廳．江蘇省黨政機關(guān)實施《黨政機關(guān)公文處理工作條例》細則（試行）（蘇辦發(fā)〔2012〕37號）［EB／OL］．http：／／www．ntcin．gov．cn／art／2012／8／23／art＿18131＿995971．html．2012－10－12．