張魯萍

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

一、私主體參與行政任務(wù)的興起與擔(dān)保國(guó)家理論的產(chǎn)生

受自由主義思想浸潤(rùn)，西方國(guó)家初期信奉“管得最少的政府是最好的政府”，國(guó)家是消極的“守夜人”，國(guó)家職能僅限定在處理公民社會(huì)自律原則下無(wú)法或難以處理之事，此時(shí)的國(guó)家被稱為是“消極國(guó)家”、“自由國(guó)家”或“夜警國(guó)家”。隨著西方國(guó)家進(jìn)入到20世紀(jì)，特別是30年代爆發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)給整個(gè)資本主義體系帶來(lái)了致命性的沖擊，迫使人們開(kāi)始反思市場(chǎng)調(diào)節(jié)的局限性和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的必要性，人們迫切希望國(guó)家能夠肩負(fù)起實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義與維護(hù)社會(huì)安全的使命。國(guó)家為達(dá)照顧目的，建立所謂的“政治的生存負(fù)責(zé)”制度，開(kāi)始由干預(yù)最小的國(guó)家走向大有為的國(guó)家，“積極國(guó)家”、“福利國(guó)家”、“給付國(guó)家”的概念因而誕生。但隨著“福利國(guó)家”的到來(lái)，單憑國(guó)家一己之力已難以滿足公民對(duì)公共服務(wù)與日俱增的需求，國(guó)家繼而陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)的泥潭中。為了緩解經(jīng)濟(jì)壓力，在公共選擇理論、交易成本理論等思潮的作用下，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方世界掀起了公共行政改革的浪潮，這場(chǎng)發(fā)端于英國(guó)并迅速波及澳大利亞、新西蘭，乃至歐洲大陸的新公共管理運(yùn)動(dòng)，掀起了“政府再造”、“行政革新”等思潮，引起了“公共治理的范式革命”。在這場(chǎng)革命中，私主體對(duì)政府影響與日俱增，且通過(guò)各種途徑參與到政府行政過(guò)程之中，公私合作成為了政府施政的重要理念。

從實(shí)用主義角度觀之，將某些行政任務(wù)交由私主體執(zhí)行，的確可以減輕政府財(cái)政壓力、提高行政效率。但不能忽視的是，私主體的參與是一把雙刃劍，在產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的同時(shí)，也潛藏著公民權(quán)利受損、公法價(jià)值阻卻的風(fēng)險(xiǎn)。正是出于對(duì)此種風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，很多學(xué)者和普通公民都對(duì)私主體參與的制度實(shí)踐持懷疑或不信任的態(tài)度。如何消除此種風(fēng)險(xiǎn)，從而為私主體參與掃清障礙亦成為各國(guó)公法學(xué)者尤其是行政法學(xué)者關(guān)注的課題。為此，公私協(xié)力制度發(fā)展較為成熟的德國(guó)首先提出了擔(dān)保國(guó)家理論，希冀通過(guò)明確國(guó)家在后公私合作時(shí)代應(yīng)盡的責(zé)任來(lái)保障私主體參與行政任務(wù)目標(biāo)的達(dá)成。德國(guó)學(xué)者G.F.Schuppert首先提出了責(zé)任階層理論，他根據(jù)國(guó)家執(zhí)行行政任務(wù)的密度，由強(qiáng)至弱依序?qū)⑿姓?zé)任區(qū)分為履行責(zé)任、保障責(zé)任與網(wǎng)羅責(zé)任三種類型?！奥男胸?zé)任”是指國(guó)家或其他公法人自行從事特定任務(wù)，相較于履行責(zé)任，“保障責(zé)任”則是指特定任務(wù)雖由國(guó)家或其他公法人以外的私人與社會(huì)執(zhí)行，但國(guó)家和其他公法人必須擔(dān)負(fù)起私人與社會(huì)執(zhí)行任務(wù)的合法性，尤其是要積極促其符合一定的公益并努力實(shí)現(xiàn)公共福祉。至于“網(wǎng)羅責(zé)任”僅在公益性的管制目的無(wú)法由私人與社會(huì)達(dá)成時(shí)，國(guó)家責(zé)任方予以顯性化。據(jù)此，網(wǎng)絡(luò)責(zé)任為具有結(jié)果取向的國(guó)家責(zé)任［1］（pp.125－126）。國(guó)家責(zé)任階層理論的提出，揭示出行政任務(wù)的私人化僅意味著國(guó)家責(zé)任由原本之“履行責(zé)任”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｕ县?zé)任”與“網(wǎng)絡(luò)責(zé)任”而已，國(guó)家并未從相關(guān)任務(wù)領(lǐng)域中完全撤離。德國(guó)擔(dān)保國(guó)家理論的提出明確了在后公私合作時(shí)代，國(guó)家應(yīng)提供相應(yīng)的保障機(jī)制，從而防止國(guó)家責(zé)任“避難至私法”，確保任務(wù)被本于公益且合法地完成。

相較于德國(guó)的擔(dān)保國(guó)家理論研究，我國(guó)內(nèi)地和臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)界對(duì)其關(guān)注都仍顯不夠，正如陳愛(ài)娥教授在其研究中指出:“在探討和推動(dòng)政府業(yè)務(wù)委托民間辦理的脈絡(luò)里，眾所關(guān)注的法律問(wèn)題，似乎只在如何促進(jìn)政府業(yè)務(wù)的委外。惟背后隱含之更深刻的基礎(chǔ)問(wèn)題——國(guó)家角色之重新界定，似乎缺乏進(jìn)一步之檢討。更重要的是，有關(guān)社會(huì)不滿承接部分執(zhí)行責(zé)任，國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)化為‘擔(dān)保責(zé)任’后之角色重大變遷，并未被嚴(yán)肅看待?！北疚募唇ɑ趪?guó)家與承擔(dān)行政任務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共治理的私主體之間的關(guān)系，探討擔(dān)保國(guó)家的理論基礎(chǔ)以及實(shí)踐中國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的具體落實(shí)問(wèn)題，以期為我國(guó)公私合作履行行政任務(wù)的順利推進(jìn)提供相應(yīng)的智力支持。

二、私主體參與行政任務(wù)中擔(dān)保國(guó)家之理論基礎(chǔ)

私主體參與行政任務(wù)后，國(guó)家從原來(lái)的執(zhí)行者角色中解脫出來(lái)，那么，擺脫了執(zhí)行者角色的國(guó)家為何又需承擔(dān)擔(dān)保的責(zé)任，亦即擔(dān)保國(guó)家的理論基礎(chǔ)為何是我們首先需要予以厘清的課題，本文嘗試著從民主原則、基本權(quán)利保護(hù)原則以及社會(huì)國(guó)原則三個(gè)層面來(lái)對(duì)此問(wèn)題予以闡述。

（一）民主原則

所謂民主原則，是指國(guó)家權(quán)力的行使必須以人民的意志為出發(fā)點(diǎn)，且以大多數(shù)人的同意作為基礎(chǔ)，從而取得其正當(dāng)性。根據(jù)臺(tái)灣學(xué)者詹鎮(zhèn)榮的觀點(diǎn)，達(dá)成民主正當(dāng)性的方式主要以“組織人事”或“事務(wù)內(nèi)容”為判斷基準(zhǔn)。所謂“組織人事”的民主正當(dāng)性方式是指，國(guó)家任務(wù)之履行者必須具有不中斷的、得以回溯至人民本身的民主正當(dāng)性，即要通過(guò)人民選舉產(chǎn)生的具有直接民主正當(dāng)性的行政機(jī)關(guān)來(lái)履行國(guó)家任務(wù)，方能確保其民主正當(dāng)性不至于中斷。而“事務(wù)內(nèi)容”之民主正當(dāng)性方式，則是要求在每個(gè)國(guó)家權(quán)力執(zhí)行行為之內(nèi)容與國(guó)民意志之間構(gòu)筑一道正當(dāng)性的鏈條，使每個(gè)國(guó)家權(quán)力行為的內(nèi)容最終都能回溯至于國(guó)民的意思，藉此確保國(guó)家權(quán)力行使之民主正當(dāng)性［2］（pp.23－24）。

履行行政任務(wù)與行使國(guó)家權(quán)力相當(dāng)，都必須具備民主正當(dāng)性。當(dāng)行政機(jī)關(guān)將其行政任務(wù)委托私主體執(zhí)行時(shí)，因參與行政任務(wù)的私主體并非行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，無(wú)法通過(guò)“組織人事”的民主正當(dāng)性方式來(lái)滿足民主原則的要求。但根據(jù)民主正當(dāng)性的雙重判斷基準(zhǔn)，如果行政任務(wù)的內(nèi)容仍可溯及國(guó)民意志，則其因具有“事務(wù)內(nèi)容”之民主正當(dāng)性而與民主原則不相悖。而要符合“事務(wù)內(nèi)容”的要求，主要體現(xiàn)在受法律拘束以及受上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督兩方面。前者在于尊重民意之直接體現(xiàn)，即法律，后者則在于確保對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)依然保留對(duì)事務(wù)的最后決定權(quán)。因此，不論是公權(quán)力委托、或是藉由民間力量參與公共建設(shè)，只要不違背現(xiàn)行法律，且委托機(jī)關(guān)仍保有最后的監(jiān)督或擔(dān)保責(zé)任，則仍符合民主原則之要求［2］（p.24）。從此層 面 觀 之，擔(dān) 保 國(guó) 家 理 論 可 說(shuō) 是民主原則的同義字。

（二）基本權(quán)利保護(hù)原則

基本權(quán)利，依其功能面向可區(qū)分為“主觀權(quán)利”和“客觀價(jià)值秩序”。作為“主觀權(quán)利”的基本權(quán)利具備兩項(xiàng)功能，其一，基本權(quán)利之防御權(quán)功能。基本權(quán)利之防御權(quán)功能，在于確保公民的自由和權(quán)利不受國(guó)家公權(quán)力違法及恣意侵害，行政權(quán)力的運(yùn)行如果涉及對(duì)基本權(quán)利的干涉或侵犯，就必須以法律明文授權(quán)為依據(jù)。其二，基本權(quán)利之受益權(quán)功能，亦即給付請(qǐng)求權(quán)面向，基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)并非僅依靠行政權(quán)力的消極義務(wù)承擔(dān)即可達(dá)成，公民可以通過(guò)積極向國(guó)家請(qǐng)求特定給付行為。

基本權(quán)利之保障對(duì)于私主體參與行政任務(wù)之要求，主要體現(xiàn)于兩方面:一是公民原享有的權(quán)益不因私主體的參與而受損，在私主體為執(zhí)行任務(wù)主體且并非由國(guó)家提供給付時(shí)，人民權(quán)利受侵犯即非來(lái)自于國(guó)家，因此不產(chǎn)生基本權(quán)防御面向的問(wèn)題。相對(duì)地，由于私主體提供給付，可能有基本權(quán)保護(hù)義務(wù)功能的問(wèn)題，亦即，基于基本權(quán)保障功能，公民可以要求國(guó)家建構(gòu)相應(yīng)法律框架和行政方式，從而確保公民享有最低標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)?shù)墓嫠交蛏嬲疹櫵剑员苊夤竦幕緳?quán)利隨著私主體的參與由原本受國(guó)家侵害轉(zhuǎn)變?yōu)槭艿谌饲趾χ疂撛诳赡苄?。二是尊重私主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等權(quán)、工作權(quán)等。行政任務(wù)委托可能涉及經(jīng)濟(jì)利益的授與，國(guó)家將行政任務(wù)委托私主體時(shí)，必須注意基本權(quán)的程序保障功能，國(guó)家必須藉由公平公正的程序，適當(dāng)?shù)剡x擇該行政任務(wù)的受托人，從而確保私主體以上權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在擔(dān)保國(guó)家模式下，公民所享有防御及請(qǐng)求國(guó)家積極提供生存照顧的基本權(quán)會(huì)與私主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)、營(yíng)業(yè)自由或工作權(quán)等發(fā)生沖突。此時(shí)國(guó)家應(yīng)維持兩者間的平衡，從而確保不同基本權(quán)主體間權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。因而，基于基本權(quán)保護(hù)功能，國(guó)家有義務(wù)在社會(huì)領(lǐng)域中，尤其在私主體與公民間形成一定法秩序并規(guī)定其程序和標(biāo)準(zhǔn)，使得私法秩序受到基本權(quán)客觀法的規(guī)范。

（三）社會(huì)國(guó)原則

私主體參與行政任務(wù)后國(guó)家所應(yīng)擔(dān)負(fù)的保障責(zé)任，可以從憲法中所揭示的社會(huì)國(guó)原則加以道出。我國(guó)憲法雖未在文義上明確規(guī)定社會(huì)國(guó)原則，但從“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”以及基本政策條款中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)安全與文化教育等的規(guī)定，可以揭示社會(huì)國(guó)原則為我國(guó)憲法基本原則之一。社會(huì)國(guó)原則的核心內(nèi)涵在于，為了實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)，國(guó)家必須承擔(dān)生存照顧的義務(wù)，這里的義務(wù)包括對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，尤其是對(duì)人民最低生活條件的保障。但須明確的是，社會(huì)國(guó)原則的實(shí)現(xiàn)并不意味著國(guó)家須自為給付者，其僅要求國(guó)家應(yīng)戮力達(dá)成“生存照顧”的目標(biāo)，至于應(yīng)以何種手段達(dá)成此目標(biāo)，原則上歸屬于立法者的裁量［1］（pp.126－128）。換言之，社會(huì)國(guó)原則的實(shí)現(xiàn)不排除私主體的參與，只是要警惕私主體為追求利潤(rùn)而損害公民相關(guān)社會(huì)福利權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。為此，需要國(guó)家通過(guò)監(jiān)督或管制等手段，負(fù)起對(duì)人民基本照顧事項(xiàng)得以維系最低標(biāo)準(zhǔn)的保障之責(zé)。

三、私主體參與行政任務(wù)中擔(dān)保國(guó)家之具體面向

在理論上，基于民主原則、基本權(quán)保障原則以及社會(huì)國(guó)原則之要求，私主體參與行政任務(wù)后，國(guó)家應(yīng)負(fù)有擔(dān)保責(zé)任，那么，在實(shí)踐中此種責(zé)任又是如何得以落實(shí)的？有關(guān)擔(dān)保國(guó)家之運(yùn)作與擔(dān)保責(zé)任作用范圍又為何？因現(xiàn)代國(guó)家是藉由立法、行政與司法機(jī)關(guān)三種國(guó)家權(quán)力而得以架構(gòu)，這三種權(quán)力機(jī)關(guān)均應(yīng)依據(jù)擔(dān)保國(guó)家理念，且依據(jù)不同任務(wù)領(lǐng)域中國(guó)家與私主體間的責(zé)任分配，承擔(dān)相應(yīng)的擔(dān)保責(zé)任。

（一）立法擔(dān)保:合作法制的健全

法治國(guó)原則所要求的“法律優(yōu)先”和“法律保留”，均要求私主體參與行政任務(wù)應(yīng)有法律依據(jù)。立法者所依循的立法程序，以及代表的多元性，較諸行政權(quán)之運(yùn)作，更能處理和考量基本權(quán)之間的危害和利益平衡。因此，立法者首先應(yīng)承擔(dān)起國(guó)家擔(dān)保責(zé)任，制定相適應(yīng)的法律，就私主體參與行政任務(wù)的行為方式、組織程序等予以規(guī)范，從而減少行政機(jī)關(guān)的隨意性，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保國(guó)家的規(guī)范基礎(chǔ)與內(nèi)涵。目前，各國(guó)和地區(qū)規(guī)范私主體參與行政任務(wù)的法律依據(jù)主要有三:其一，規(guī)范公權(quán)力主體行為的一般性法規(guī)范，如行政組織法、行政程序法、政府采購(gòu)法、行政訴訟法與國(guó)家賠償法等；其二，規(guī)范各種公私合作執(zhí)行行政任務(wù)的專門法，如促參法、電信法、廢棄物處理法；其三，規(guī)范公私合作行為能夠在經(jīng)濟(jì)生活與自由市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的一般經(jīng)濟(jì)監(jiān)督法，如公平交易法、競(jìng)爭(zhēng)法等。當(dāng)然，在這三類法律規(guī)范中，目前各國(guó)最需要積極建構(gòu)的是規(guī)范私主體參與行政任務(wù)的專門法，例如，德國(guó)于2005年9月生效施行的《PPP加速推動(dòng)法》，就是以擔(dān)保行政理論為基礎(chǔ)建立和推動(dòng)公私合作的法制建設(shè)，而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法”不僅在于許可私主體為公共建設(shè)之執(zhí)行主體，更在于規(guī)范私主體參與公共建設(shè)的行為。

我國(guó)私主體參與行政任務(wù)尚處于起步階段，立法機(jī)關(guān)的擔(dān)保責(zé)任履行得還很不充分。以私主體參與行政任務(wù)主要表現(xiàn)形式之一的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)為例，一般遵循的還是諸如建設(shè)部頒布的《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及一些地方性法規(guī)和規(guī)章，這不僅導(dǎo)致私主體參與缺乏基本立法的規(guī)范和指導(dǎo)，更產(chǎn)生了法律保留方面的合法性危機(jī)①。為了有效推進(jìn)私主體參與行政任務(wù)的發(fā)展，我國(guó)立法機(jī)關(guān)首先就應(yīng)該承擔(dān)起擔(dān)保責(zé)任，明確“立法先行”的進(jìn)路，從而構(gòu)建以立法為基礎(chǔ)的多層次的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任。

（二）行政擔(dān)保:通過(guò)契約的規(guī)制

私主體參與行政任務(wù)的方式具有多元性，行政機(jī)關(guān)既可以通過(guò)行政委托將具有公權(quán)力性質(zhì)的行政任務(wù)委由私主體來(lái)完成，亦可以通過(guò)契約的方式將不具有公權(quán)力性質(zhì)的給付行政任務(wù)委由私主體來(lái)履行。在我國(guó)，無(wú)論是通過(guò)外包的方式將部分政府業(yè)務(wù)委任給私主體，還是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式讓私主體參與公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)，都需藉由契約這一載體。而無(wú)論是契約的訂立、內(nèi)容形成抑或是執(zhí)行與監(jiān)督，都不只需要立法者制定出相應(yīng)的法律框架，更需要行政機(jī)關(guān)的具體規(guī)制，行政機(jī)關(guān)的有效規(guī)制是防止私主體逃避責(zé)任和義務(wù)、隨意侵害公民權(quán)利的關(guān)鍵。筆者根據(jù)契約履行的順序，將每一個(gè)環(huán)節(jié)行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任予以剖析，從而全面展現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的擔(dān)保和規(guī)制責(zé)任。

第一，契約簽訂前之私主體選擇。行政機(jī)關(guān)將行政任務(wù)委托給私主體，首先需要解決的是適格私主體問(wèn)題。私主體參與的行政任務(wù)均關(guān)涉公共利益與全民福祉，這必然要求私主體必須是具有專業(yè)、可靠和有能力提供給付之主體。易言之，不管是通過(guò)行政委托，還是經(jīng)由契約的方式約定由私主體完成行政任務(wù)，均應(yīng)限定該私主體的資格條件，以確保私主體提供之服務(wù)，可持續(xù)地維持一定的標(biāo)準(zhǔn)。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)在甄選私主體時(shí)，一方面在態(tài)度上應(yīng)保持中立，無(wú)歧視地對(duì)待所有參與的私主體，且平等地考量不同利益；另一方面在程序上應(yīng)符合公平公開(kāi)透明的原則，應(yīng)將所要外包行政任務(wù)的對(duì)象、方式、步驟、時(shí)限，申請(qǐng)人的資質(zhì)等相關(guān)信息都以公告的形式及時(shí)向社會(huì)發(fā)布，防止因信息不充分帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)不足的問(wèn)題。而在具體選擇私主體時(shí)，行政機(jī)關(guān)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)僅僅關(guān)注私主體的錢袋，更應(yīng)重視所有與之相關(guān)的條件，例如，是否具備足夠的人力資源、專業(yè)能力、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力等。總之，公平、公正地選擇私主體，除了可以確保私主體參與的權(quán)益得到保障外，更能促使行政機(jī)關(guān)透過(guò)此程序機(jī)制選出適任的參與者，做出正確的決定，從而有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家之程序責(zé)任。

第二，契約內(nèi)容之保障。私主體的責(zé)任和義務(wù)主要是通過(guò)合同的具體條款來(lái)體現(xiàn)，合同內(nèi)容的不周延性和模糊性會(huì)直接引發(fā)合同履行的不確定性和任意性，從而影響行政任務(wù)的順利完成。因此，政府在通過(guò)合同將某項(xiàng)行政任務(wù)外包時(shí)，出于對(duì)公共利益的維護(hù)，需要對(duì)私主體義務(wù)、政府權(quán)力予以明確規(guī)定。

首先，應(yīng)明確私主體的義務(wù)。與一般市場(chǎng)主體不同的是，參與行政任務(wù)的私主體擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)公共利益的重任，該私主體至少應(yīng)該承擔(dān)以下兩方面的義務(wù):一是私主體之基本義務(wù)。由于私主體參與的行政任務(wù)，大多涉及水、電、交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)服務(wù)，這些都直接影響人民的生存照顧權(quán)益，因此，私主體應(yīng)承擔(dān)起給付不中斷、維持給付品質(zhì)以及確保普遍服務(wù)的義務(wù)。二是私主體之附隨義務(wù)。私主體除應(yīng)履行最為基本的給付義務(wù)外，還應(yīng)履行相應(yīng)的附隨義務(wù)——信息公開(kāi)義務(wù)。雖然私主體不是行政機(jī)關(guān)，但因其履行的是關(guān)乎公共服務(wù)質(zhì)量提高和民眾日常生計(jì)維護(hù)的行政任務(wù)，私主體只有將經(jīng)營(yíng)過(guò)程所產(chǎn)生的狀況、障礙、困難或事故及時(shí)向行政機(jī)關(guān)報(bào)告，行政機(jī)關(guān)方能對(duì)契約履行狀態(tài)予以充分理解，從而及時(shí)行使介入權(quán)或相關(guān)法定措施，避免重大損失的發(fā)生。

其次，應(yīng)明確政府的契約解除、變更和終止權(quán)。之所以要規(guī)定政府的契約解除、變更和終止權(quán)，一方面是為了給私主體施加壓力，使其切實(shí)遵守契約并實(shí)現(xiàn)公益目的，另一方面則是為了防范私主體參與可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并提前做好合作失敗的準(zhǔn)備。但無(wú)論是政府的契約解除權(quán)、變更權(quán)還是終止權(quán)，都是行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)，而行政優(yōu)益權(quán)過(guò)多過(guò)濫地行使也必然會(huì)侵犯到私主體的權(quán)利。筆者認(rèn)為，為了防止政府權(quán)力的濫用，只有當(dāng)私主體存有重大違約情形時(shí)，如未在規(guī)定的期限內(nèi)資金到位，在公部門提出警告后，私主體仍未遵守契約義務(wù)或財(cái)務(wù)發(fā)生重大困難等其他重大違約事由時(shí)，方可行使。同時(shí)，為了減少契約解除、變更和終止給私主體帶來(lái)的不利影響，并使得他們對(duì)原有的正當(dāng)期待落空，信賴?yán)媸軗p，應(yīng)賦予他們相應(yīng)的程序性保護(hù)和補(bǔ)償性保護(hù)。

第三，契約履行之規(guī)制。為了確保委托契約所欲達(dá)成的行政任務(wù)能夠被完善且確實(shí)地執(zhí)行，政府應(yīng)該在明確規(guī)制目標(biāo)的前提下，運(yùn)用多元的規(guī)制手段來(lái)達(dá)致契約的有效履行。

首先，明確政府的規(guī)制目標(biāo)。私主體參與行政任務(wù)關(guān)涉的不僅是政府與私主體本身，還包括權(quán)利會(huì)受到影響的普通公民，而公民與私主體往往具有不同的價(jià)值取向:公民需要的是更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、更充分的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，而私主體追求的是更少的成本投入，更多的利潤(rùn)產(chǎn)出。兩者間沖突集中體現(xiàn)在定價(jià)機(jī)制上:如果政府實(shí)行嚴(yán)格的價(jià)格管制，私主體的利潤(rùn)就受到限制，其提高經(jīng)營(yíng)效率的動(dòng)力就遭到減損；反之，如果價(jià)格管制松懈，私主體就可能不斷提高價(jià)格，公民的相關(guān)權(quán)益就會(huì)受損。此時(shí)，政府作為規(guī)制者，需要明確規(guī)制目標(biāo)，在這兩者間找到平衡。筆者認(rèn)為，私主體參與行政任務(wù)只是現(xiàn)代行政的一種方式，其目的仍然在于行政任務(wù)的達(dá)成。而且從世界各國(guó)公私合作制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，盡管效率問(wèn)題常常是公共部門引入私主體的直接動(dòng)因，但決不能狹隘地理解為這是政府規(guī)制的唯一或首要目標(biāo)，正如日本學(xué)者室井力所言:經(jīng)營(yíng)的效率性只是公共性的一種，并且通常只具有手段性的價(jià)值，在考量民營(yíng)化問(wèn)題時(shí)，保障人權(quán)，維持并增進(jìn)公益等難以量化的公共性，應(yīng)該與效率化的公共性一起觀察，綜合考量，而不應(yīng)獨(dú)厚后者，以免沒(méi)卻行政追求公益的本來(lái)目的［3］（p.519）。因此，應(yīng)將 公民權(quán)益之保 護(hù)確定為規(guī)制的基本目標(biāo)。

其次，運(yùn)用多元化的規(guī)制手段。政府規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要一系列與之相匹配的規(guī)制手段。政府不僅應(yīng)該采取經(jīng)濟(jì)性規(guī)制手段，還應(yīng)該包括社會(huì)性規(guī)制手段，前者以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為目的，以價(jià)格和費(fèi)率管制為主，后者，則以提高全民福利為目標(biāo)，以質(zhì)量和績(jī)效管制為主。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)面向，還是社會(huì)面向，兩者都是不可偏廢的方面，任何側(cè)重某一方面，而忽視另一方面的監(jiān)管體系，都將是一種“跛腳的監(jiān)督”［4］（p.137）。

再次，啟動(dòng)契約履行的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。除了應(yīng)加強(qiáng)對(duì)契約履行的監(jiān)督外，為了確保私主體能持續(xù)提供高質(zhì)量的服務(wù)，并能發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，還應(yīng)對(duì)私主體的履約情況進(jìn)行全面而有效的績(jī)效評(píng)估。通過(guò)建立包括當(dāng)?shù)毓姟⒚耖g機(jī)構(gòu)共同參與的多元化的績(jī)效評(píng)估，運(yùn)用科學(xué)化的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的績(jī)效評(píng)估方法，對(duì)所外包公共服務(wù)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、成本效益、公眾滿意度、群眾安全感等指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)、合理、客觀、公正地評(píng)估［5］。

（三）司法擔(dān)保:有效權(quán)利救濟(jì)路徑的構(gòu)建

“有權(quán)利就有救濟(jì)”，有效的救濟(jì)是保障公民合法權(quán)益不受非法侵害的關(guān)鍵。而有效的司法救濟(jì)途徑更是保障公民權(quán)利的最后一道防線。

私主體參與行政任務(wù)是現(xiàn)代瘦身國(guó)家均采納的一種政府改革方式，其在緩解政府財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，也給行政法制度與行政法學(xué)理帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)由政府來(lái)?yè)?dān)當(dāng)行政任務(wù)的執(zhí)行主體時(shí)，由此產(chǎn)生的法律關(guān)系甚為簡(jiǎn)單，僅為政府與公民之間的二元法律關(guān)系，公民認(rèn)為政府的行政行為存有瑕疵時(shí)，可以通過(guò)行政訴訟的方式對(duì)其予以糾正。但在引入私人資源，藉由私主體完成行政任務(wù)之后，相應(yīng)的法律關(guān)系也變得更為復(fù)雜，因之產(chǎn)生的爭(zhēng)議也更趨多元，其中既有政府與私主體間因行政任務(wù)履行而發(fā)生的爭(zhēng)議，亦有私主體與公民間因行政任務(wù)給付而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，還可能存在著國(guó)家與公民間因擔(dān)保責(zé)任而引發(fā) 的 爭(zhēng) 議［6］（pp.237－241）。 如 何 對(duì) 這 些 爭(zhēng) 議 的 屬性予以正確的定位，并通過(guò)公法救濟(jì)與私法救濟(jì)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各方當(dāng)事人合法權(quán)益最有效的保護(hù)，給現(xiàn)代國(guó)家的行政法制度和司法實(shí)踐帶來(lái)了挑戰(zhàn)?！凹词故且幌蛞怨▽W(xué)發(fā)達(dá)著稱之德國(guó)，對(duì)于合作行政行為之研究，相對(duì)于行政法學(xué)之其他課題而言，亦屬根植未深。而在臺(tái)灣地區(qū)，雖然近年來(lái)在司法院大法官以及行政法學(xué)者的共同努力之下，對(duì)于行政契約法之理論建構(gòu)，成績(jī)斐然。然而，有鑒于公私協(xié)力日趨多樣化與細(xì)分化之發(fā)展趨勢(shì)，是否已足以應(yīng)對(duì)所有來(lái)自行政事務(wù)之挑戰(zhàn)，也尚難以斷言”［7］。為了履行好司法擔(dān)保責(zé)任，促進(jìn)我國(guó)公私合作改革的順利推進(jìn)，不論是行政法理論研究還是司法實(shí)踐都應(yīng)該積極地做出回應(yīng)。行政法學(xué)界應(yīng)加強(qiáng)對(duì)滯后的行政主體理論、行政契約理論、行政救濟(jì)理論之研究與重構(gòu)；而在具體的司法實(shí)踐中，也應(yīng)通過(guò)最高人民法院的案例指導(dǎo)制度，開(kāi)啟公私合作司法救濟(jì)路徑的新探索，達(dá)致原則上的靈活性，從而容納公與私的新混合，而非簡(jiǎn)單做非此即彼的選擇或者將公民救濟(jì)拒之門外［8］。

四、結(jié)語(yǔ)

而今，盡管各國(guó)私主體參與行政任務(wù)的進(jìn)程各不相同，方式也有所差異，甚至始終伴隨著各種爭(zhēng)論，但私主體的參與儼然已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)政府改革的一種新取向和政府治理的新戰(zhàn)略，它改變了政府履行職能的方式，打破了政府對(duì)公共事務(wù)的壟斷，產(chǎn)生了良好的效應(yīng)。與此同時(shí)，需要明確的是，私主體的參與并不意味著國(guó)家完全的退出，國(guó)家只是從之前的執(zhí)行者演變成了擔(dān)保者而已，國(guó)家仍然要基于維護(hù)人民基本權(quán)利的義務(wù)，負(fù)起最終的擔(dān)保責(zé)任。

注釋:

①《行政許可法》生效后，特許作為一種特殊行政許可，只有在法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)對(duì)特許做出明確規(guī)定的情況下政府才可以采用，但目前我國(guó)許多現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)都是依據(jù)部委規(guī)章或地方政府規(guī)章來(lái)進(jìn)行的，還處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)。參見(jiàn)余暉、秦紅:《公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)》，世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第30頁(yè)。

［1］詹鎮(zhèn)榮.民營(yíng)化后國(guó)家影響與管制義務(wù)之理論與實(shí)踐——以組織私法化與任務(wù)私人化基本型為中心［C］//詹鎮(zhèn)榮.民營(yíng)化法與管制革新.臺(tái)北:元照出版公司，2005.

［2］詹鎮(zhèn)榮.論民營(yíng)化類型中之“公私協(xié)力”［C］//詹鎮(zhèn)榮.民營(yíng)化法與管制革新.臺(tái)北:元照出版公司，2005.

［3］翁岳生.行政法2000（上）［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2002.

［4］駱梅英.基于權(quán)利保障的公用事業(yè)規(guī)制［D］.浙江大學(xué)博士論文，2008.

［5］楊樺，劉權(quán).政府公共服務(wù)外包:價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制［J］.學(xué)術(shù)研究，2011，（4）.

［6］楊欣.民營(yíng)化的行政法研究［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

［7］詹鎮(zhèn)榮.論民營(yíng)化類型中之“公私協(xié)力”［J］.月旦法學(xué)雜志，2003，（102）.

［8］高秦偉.私人主體的行政法義務(wù)［J］.中國(guó)法學(xué)，2011，（1）.

［責(zé)任編輯:楊 ?。?/p>