朱冬玲

（天津市政法管理干部學(xué)院 法學(xué)系，天津 300191）

中國當(dāng)前的法律沖突是指發(fā)生在當(dāng)今中國，調(diào)整同一社會關(guān)系或解決同一問題的不同法律由于各自內(nèi)容的差異和位階的高低而導(dǎo)致的在效力上的相互抵觸。長期以來，法律沖突這個概念基本上只在國際私法領(lǐng)域被使用，以致使人誤解為法律沖突只是國際私法的專有名詞。但是從理論上講，法律沖突可能存在于任何法律領(lǐng)域之中，它不僅僅只存在于國際私法領(lǐng)域。國內(nèi)一些學(xué)者闡述了他們對于法律沖突的理解：黃進(jìn)主編的《國際私法》認(rèn)為：“從廣義上講，法律沖突系指調(diào)整同一社會關(guān)系或解決同一問題的不同法律由于各自內(nèi)容的差異和位階的高低而導(dǎo)致相互在效力上的抵觸。一般來說，只要各法律對同一問題作了不同的規(guī)定，而當(dāng)某種法律事實又將不同的法律規(guī)定聯(lián)系在一起時，法律沖突便會發(fā)生。比如說，如果中國某省的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的一項地方性法規(guī)與中國現(xiàn)行憲法的某一規(guī)定不一致，那么，該地方性法規(guī)和中國憲法在效力上就會發(fā)生沖突?！鳖櫽罹幹摹秶H私法》認(rèn)為：“法律沖突亦稱‘法律抵觸’，是指調(diào)整同一社會關(guān)系或解決同一問題的不同法律由于各自內(nèi)容的差異或位次的高低而導(dǎo)致相互在效力上的抵觸?！辈潭▌φJ(rèn)為：“……在當(dāng)今中國，法律、法規(guī)、規(guī)章和法律解釋相互沖突、打架，一點也不遜于國際社會中的法律沖突”[1]。本文所指的中國當(dāng)前的法律沖突是國內(nèi)法律、法規(guī)、規(guī)章和法律解釋相互沖突所形成的法律沖突。

由于我國立法主體的多層次性，立法數(shù)量的眾多，法律沖突在所難免。截至2011年12月底，我國除通過了現(xiàn)行憲法外，還制定了現(xiàn)行有效的法律239件，行政法規(guī)714件，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例8921件[2]。如此眾多的法律規(guī)范存在，法律沖突在所難免。當(dāng)然為了避免和解決法律沖突，我國一直在努力通過各種途徑避免和解決法律沖突的問題。當(dāng)然我們也應(yīng)該看到我國現(xiàn)實存在的問題：由于立法主體的多層次性，立法數(shù)量的龐大，法律沖突不可避免，這勢必會影響到公民憲法基本權(quán)利的保障，因此，解決法律沖突有效的保障公民的基本權(quán)利是當(dāng)今中國面臨的重要法律問題。

一、法律沖突與保障公民基本權(quán)利的關(guān)系

只有有效的解決中國當(dāng)前的法律沖突，才能有效的保障公民的基本權(quán)利。由于法律沖突的存在，即調(diào)整同一社會關(guān)系或解決同一問題的不同位階的法律規(guī)定內(nèi)容不同，公民可能無所適從，不清楚應(yīng)該適用哪一個法律？這種情況勢必會影響到公民基本權(quán)利行使。另一種情況，當(dāng)執(zhí)法部門適用了違憲的法律、法規(guī)，那么就勢必會侵犯公民的基本權(quán)利。

2003年5月14日由于孫志剛事件引發(fā)了三位法學(xué)博士建議全國人大常委會對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，通過這一事件，我們看到《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》有關(guān)限制公民人身自由的內(nèi)容和《立法法》的規(guī)定不一致。《立法法》第8條規(guī)定下列事項只能制定法律：“對公民政治基本權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”；第9條同時規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治基本權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項除外”[3]。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，對于限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由全國人大或全國人大常委會制定法律來規(guī)定，而《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，不能規(guī)定限制公民人身自由的內(nèi)容。這一法律沖突，導(dǎo)致《憲法》第37條規(guī)定的“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”這項基本權(quán)利受到了侵犯。當(dāng)然我們也應(yīng)當(dāng)看到，2003年6月20日國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院第381號令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止了1982年國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》[4]。最終解決了這一法律沖突問題。當(dāng)我們面對法律沖突的存在導(dǎo)致公民的基本權(quán)利受到侵犯的時候，更應(yīng)該思考如何才能夠避免這種法律沖突的發(fā)生，只有及時有效的解決法律沖突、避免法律沖突才能夠有效的保障公民的基本權(quán)利。

2005年8月2日江西的楊濤、北京的王金貴以中國普通公民身份，聯(lián)名致信全國人大常委會，建議對《婚姻登記條例》及《黑龍江省母嬰保健條例》進(jìn)行審查。因為2003年8月8日，國務(wù)院頒布新的《婚姻登記條例》，取消了舊條例規(guī)定的強(qiáng)制婚檢的內(nèi)容，而對進(jìn)行婚姻登記的公民是否要提交婚檢證明沒有再作明確規(guī)定，其第5條規(guī)定，辦理結(jié)婚登記的內(nèi)地居民應(yīng)當(dāng)出具下列證件和證明材料：（一）本人的戶口簿、身份證；（二）本人無配偶以及與對方當(dāng)事人沒有直系血親和三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系的簽字聲明[5]。因此，許多專家認(rèn)為該條例主張“自愿婚檢”，一些地方的民政部門也因此在婚姻登記中不再要求提交婚檢證明。但全國人大常委會1994年10月27日頒布的《母嬰保健法》第12條規(guī)定，男女雙方在結(jié)婚登記時，應(yīng)當(dāng)持有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明或者醫(yī)學(xué)鑒定證明。2005年6月24日，黑龍江省人大常委會對《黑龍江省母嬰保健條例》進(jìn)行了修正，保留“準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方應(yīng)當(dāng)接受婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理婚姻登記”等內(nèi)容。我們看到，《母嬰保健法》、《婚姻登記條例》與《黑龍江省母嬰保健條例》的規(guī)定不一致，下位法與上位法的規(guī)定相抵觸，使公民無所適從[6]。在這種情況下，憲法第49條規(guī)定的婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護(hù)這項基本權(quán)利就不能被有效的保障。

再有我們一直關(guān)注的乙肝歧視問題，上世紀(jì)90年代，《傳染病防治法》、《傳染病防治法實施辦法》、《食品衛(wèi)生法》等多部法律對乙肝的做了限制性的規(guī)定。2003年9月26日，報考安徽省蕪湖市公務(wù)員的乙肝攜帶者張先著，被當(dāng)?shù)厝耸戮忠愿腥疽腋尾《緸槊茕洝埶煊?0月10日起訴，要求撤銷該決定，并認(rèn)定《安徽省國家公務(wù)員錄用體檢實施細(xì)則（試行）》侵犯了其憲法基本權(quán)利。此案于12月19日開審，被稱為全國“乙肝歧視第一案”。2004年4月，蕪湖市新蕪區(qū)人民法院一審判決：蕪湖市人事局根據(jù)張氏體檢結(jié)論不予其考核的行為缺乏事實證據(jù)，予以撤銷。蕪湖市人事局不服，隨后提起上訴。同年5月31日，蕪湖市中級人民法院駁回蕪湖市人事局上訴，維持一審判決。至此，轟轟烈烈的中國“乙肝歧視第一案”劃上了句號。2005年1月20日，國家人事部、衛(wèi)生部推出新的《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，正式取消對乙肝攜帶者的限制。2007年8月30日，十屆全國人大常委會第29次會議表決通過了《就業(yè)促進(jìn)法》。該法第一次明確規(guī)定，用人單位招聘人員，不得以是傳染病病原攜帶者為由拒絕錄用。用人單位不得強(qiáng)檢乙肝，否則將被處以罰款。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議第四審終于通過了《中華人民共和國食品安全法》，其中刪除了原《食品衛(wèi)生法》對肝炎病原攜帶者的限制；隨后通過的《實施條例》更是將乙肝及其攜帶者從禁止從事入口食品的崗位名單中剔除。2010年2月10日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范入學(xué)和就業(yè)體檢項目維護(hù)乙肝表面抗原攜帶者入學(xué)和就業(yè)基本權(quán)利的通知》（以下簡稱《通知》）。其中規(guī)定：各級各類教育機(jī)構(gòu)、用人單位在公民入學(xué)、就業(yè)體檢中，不得要求開展乙肝項目檢測，不得要求提供乙肝項目檢測報告，也不得詢問是否為乙肝表面抗原攜帶者。各級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得在入學(xué)、就業(yè)體檢中提供乙肝項目檢測服務(wù)[7]。從上述關(guān)于乙肝立法的修改過程可以看到，有效的解決法律沖突為公民基本權(quán)利的保障提供了法律依據(jù)和基礎(chǔ)，為有效的保障公民的基本權(quán)利提供了可能。

從上述在我國發(fā)生的典型事例可以看出，法律沖突的解決為公民基本權(quán)利的保障提供了法律依據(jù)和基礎(chǔ)，為有效的保障公民的基本權(quán)利提供了可能。只有有效的解決中國當(dāng)前的法律沖突，才能有效的保障公民的基本權(quán)利。

二、立法過程中避免和解決法律沖突保障公民基本權(quán)利

立法過程是避免法律沖突保障公民基本權(quán)利的前提條件。我國立法主體具有多層次性的特點，具體包括：全國人大及其常務(wù)委員會；國務(wù)院；國務(wù)院的各部委員會；國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會和人民政府，省、自治區(qū)的人大及其常委會和人民政府所在地的市的人民政府，國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會和人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會和人民政府，自治州、自治縣的人大及其常委會；縣級以上地方人大及其常委會。在這種情況下，法律之間的沖突、矛盾在所難免，如何在立法過程中有效的避免法律沖突我國一直努力的方向。結(jié)合我國的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）事先審查和事后審查相結(jié)合的原則是避免和解決法律沖突保障法制統(tǒng)一前提

事先審查又稱預(yù)防性審查。即在法律法規(guī)通過之后，頒布之前，由專門機(jī)構(gòu)對其是否違憲進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)違憲，就使其不能頒布實施[8]。這種方式是避免法律沖突的有效途徑，它可以及時發(fā)現(xiàn)法律之間的沖突、矛盾，及時的進(jìn)行糾正、修改，從而達(dá)到一個國家法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如我國現(xiàn)行憲法第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！边@一規(guī)定就是立法機(jī)制中的事先審查。

事后審查，即在規(guī)范性文件頒布實施之后審查。即在法律、法規(guī)、政令已經(jīng)頒布實施后，由于引起輿論的批評，或者在實施過程中引發(fā)了爭議，于是有關(guān)機(jī)關(guān)介入，啟動某種程序，對其是否違憲進(jìn)行審查，并決定是否撤銷[9]。這是立法機(jī)關(guān)解決法律沖突的有效方式。在我國大量的法律法規(guī)是采用事后審查這種方式的。我國現(xiàn)行憲法第62條、第67條、第89條、第99條、第104條、第108條對事后審查做了明確的規(guī)定，具體規(guī)定為：全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定。全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律相抵觸的地方性法規(guī)和決議。國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?？h級以上的地方各級人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定?？h級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議?？h級以上的地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。

為了進(jìn)一步規(guī)范事后審查的程序，我國又設(shè)置了“備案程序”作為事后審查的實施程序。具體規(guī)定為：現(xiàn)行憲法第100條規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！彪S后在2000年實施的《立法法》第89條又進(jìn)一步規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的30內(nèi)依照下列規(guī)定報有關(guān)機(jī)關(guān)備案：（1）行政法規(guī)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案；（2）省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；（3）自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；（4）部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案；（5）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案[10]。由此可見，備案程序為我國的事后審查提供了必要的程序保障。而且從總體上看，事后審查的立法規(guī)制還是較為完備的。由于當(dāng)前我國是以事后審查為主的審查方式，事后審查方式的有效實行和采用，無疑為解決中國當(dāng)前的法律沖突提供了有效的途徑。

可以說，事先審查是避免法律沖突的有效途徑，而事后審查則是解決法律沖突的有效途徑。兩種方式的結(jié)合使用可以最大限度的避免和解決法律沖突，從而實現(xiàn)國家的法制統(tǒng)一。

（二）全國人大常委會依法開展備案審查和法律監(jiān)督對解決法律沖突起到了積極作用

全國人大常委會依法開展備案審查和法律監(jiān)督對解決法律沖突起到了積極作用。根據(jù)2009年、2010年、2011年中國法制建設(shè)年度報告，2009年向全國人大常委會報送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋共600余件；2010年全國人大常委會共收到報送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋1743件；2011年全國人大常委會共收到報送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和司法解釋967件。對400件有關(guān)計劃生育管理、文物保護(hù)、環(huán)境影響評價、就業(yè)促進(jìn)、集體合同以及氣象等方面的地方性法規(guī)中涉及行政處罰的規(guī)定進(jìn)行主動審查研究，指導(dǎo)地方人大有針對性地進(jìn)行清理。對最高人民法院、最高人民檢察院新作出的司法解釋逐件進(jìn)行主動審查研究。還對社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出的審查建議進(jìn)行了研究處理。這對于避免和解決法律沖突是非常必要和有效的。

從2008年下半年開始，全國人大各專門委員會和全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院等有關(guān)方面，對現(xiàn)有法律進(jìn)行了全面梳理。針對發(fā)現(xiàn)的問題，全國人大常委會經(jīng)過認(rèn)真研究、反復(fù)論證，進(jìn)行了分類處理。一是廢止了8部法律，包括公安派出所組織條例，城市街道辦事處組織條例，華僑申請使用國有的荒山荒地條例，華僑捐資興辦學(xué)校辦法，關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定，關(guān)于懲治偷稅、抗稅犯罪的補(bǔ)充規(guī)定，關(guān)于加強(qiáng)對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定和關(guān)于嚴(yán)懲組織、運送他人偷越國（邊）境犯罪的補(bǔ)充規(guī)定。二是一攬子對59件法律的141個條文作出修改，并對清理中明確需要修改的其他法律，補(bǔ)充列入立法規(guī)劃和年度計劃，抓緊進(jìn)行修改。三是督促國務(wù)院和有關(guān)方面抓緊制定與法律配套的相關(guān)行政法規(guī)，并明確今后在確定立法項目、起草法律草案時，凡需要制定配套行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)爭取與法律同步實施[11]。2010年在全國人大常委會的督促和指導(dǎo)下，完成了對現(xiàn)行法規(guī)的集中清理。截至2010年底，地方人大修改和廢止的地方性法規(guī)1417件、自治條例和單行條例455件[12]。行政法規(guī)和地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的集中清理，對于保證中國特色社會主義法律體系形成，解決法律沖突發(fā)揮了重要作用。

三、執(zhí)法過程中解決法律沖突保障公民基本權(quán)利

立法應(yīng)當(dāng)盡量避免法律沖突，但當(dāng)法律沖突已既成事實時，執(zhí)法者的正確執(zhí)法為解決法律沖突保障公民基本權(quán)利提供了必要的保障。

（一）執(zhí)法過程中應(yīng)遵循以下原則以解決法律沖突

在執(zhí)法過程中應(yīng)該遵循以下原則：上位法優(yōu)于下位法；新法優(yōu)于舊法，當(dāng)同一個問題在不同時期通過的法律中有不同的規(guī)定時，應(yīng)以最新通過的法律為準(zhǔn)；特別法優(yōu)于一般法。但是當(dāng)執(zhí)法者無法決定法律適用的情況下，可以采用裁決機(jī)制。根據(jù)《立法法》第85條、第86條的規(guī)定，我國的裁決機(jī)制如下：1.法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。2.行政法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院裁決。3.地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決：（1）同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機(jī)關(guān)裁決；（2）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決；（3）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。4.根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決”[13]。

（二）國務(wù)院的審查和清理行為解決法律沖突提供了保障

2009年向國務(wù)院報送備案的地方政府法規(guī)637件、地方政府規(guī)章537件、部門規(guī)章161件。經(jīng)審查，對存在問題的37件法規(guī)、規(guī)章作了處理。對公民、法人和其他組織向國務(wù)院提出的82件要求對有關(guān)法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)行審查的書面申請，也進(jìn)行了認(rèn)真研究和處理。2009年，31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府共收到報送備案的規(guī)范性文件11124件，對其中存在問題的269件進(jìn)行了處理。2010年，國務(wù)院共收到報送備案的國務(wù)院部門規(guī)章161件、地方政府規(guī)章570件。收到國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民向國務(wù)院提出的合法性審查的書面審查建議59件。國務(wù)院對31件存在與上位法相抵觸等問題的規(guī)范性文件進(jìn)行了處理。

從2010年初開始，按照全國人大常委會的要求，國務(wù)院對現(xiàn)行的691件行政法規(guī)開展全面清理。2011年1月8日，溫家寶總理簽署國務(wù)院令，公布了《關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》，對與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革深化的要求已明顯不相適應(yīng)，與法律不盡一致、不夠協(xié)調(diào)的7件行政法規(guī)予以廢止，107件行政法規(guī)的部分條款予以修改。根據(jù)國務(wù)院的要求，清理地方政府規(guī)章、部門規(guī)章的工作取得進(jìn)展，各地、各部門明令廢止或宣布失效規(guī)章1525件（地方政府規(guī)章1307件、部門規(guī)章218件），占現(xiàn)行有效規(guī)章總數(shù)的12.4%；修改規(guī)章1449件（地方政府規(guī)章1306件、部門規(guī)章143件），占現(xiàn)行有效規(guī)章總數(shù)的11.8%。為了更好地貫徹實施《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了專項清理，重點查找這些規(guī)章和規(guī)范性文件與《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相抵觸、不一致的問題。經(jīng)過清理，各地方共廢止規(guī)章53件，修改規(guī)章26件；共廢止規(guī)范性文件3918件，修改規(guī)范性文件1410件[14]。

毋庸置疑，國務(wù)院的審查和清理工作對于維護(hù)法制統(tǒng)一，避免法律沖突做出積極有效的貢獻(xiàn)，是履行憲法職責(zé)，保障公民基本權(quán)利的重要舉措。

四、司法過程中解決法律沖突保障公民基本權(quán)利

法律沖突是司法過程中不能回避的問題。根據(jù)中國法制建設(shè)年度報告，2009年，最高人民法院受理案件13318件，地方各級人民法院受理案件11378875件；2010年，全國法院共受理各類案件11712349件；2011年，全國法院共受理各類案件12215570件。由此可見，司法機(jī)關(guān)每年要受理眾多的案件，其中必定會涉及到法律適用的問題，司法機(jī)關(guān)在適用法律的時候，其中不可避免的會遇到法律沖突的問題，那么司法機(jī)關(guān)應(yīng)如何正確的適用法律呢？

下面兩個事例是司法機(jī)關(guān)在面對不同位階的法律沖突時的判決摘錄，曾引起爭議。1998年12月15日，甘肅省酒泉市中級人民法院在惠寶公司訴酒泉市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰案的二審行政判決書中認(rèn)為：“《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》并未賦予產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門對維修者的行政處罰權(quán)，上訴人對被上訴人實施行政處罰所依據(jù)的《甘肅省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》第13條、第30條有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門對維修者實施行政處罰的規(guī)定，有悖于《中華人民共和國行政處罰法》第11條第2款的規(guī)定，不能作為實施處罰的依據(jù)?！?003年河南省洛陽市中級人民法院在審理洛陽市汝陽縣種子公司與伊川縣種子公司發(fā)生的合同糾紛中認(rèn)為：“《種子法》實施后，玉米種子的價格已由市場調(diào)節(jié)，《河南省農(nóng)作物種子管理條例》作為法律位階較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相沖突的條（文）自然無效”[15]。司法機(jī)關(guān)在面對不同位階的法律沖突時，應(yīng)當(dāng)如何解決？當(dāng)然在我國現(xiàn)行的法律中，并沒有賦予司法機(jī)關(guān)的違憲審查權(quán)力，也不同于美國聯(lián)邦法院在面對法律沖突的解決機(jī)制，自1803年馬伯里訴麥迪遜一案，聯(lián)邦法院擁有違憲審查權(quán)以來，截止到2010年，已經(jīng)宣布163項國會立法違憲[16]。

在我國，司法機(jī)關(guān)在辦案時發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)或行政法規(guī)與國家法律相沖突時，應(yīng)中止案件審理，報告所在法院，由所在法院報告最高人民法院。最高人民法院根據(jù)《立法法》向全國人大常委會提出審查要求，由全國人大常委會根據(jù)《立法法》程序進(jìn)行審查和做出決定。也可由全國人大法律委員會和有關(guān)專門委員會審查，向法規(guī)制定機(jī)關(guān)提出審查意見，法規(guī)制定機(jī)關(guān)據(jù)此對相應(yīng)法規(guī)進(jìn)行修改。最后，法院根據(jù)全國人大常委會的決定或經(jīng)法規(guī)制定機(jī)關(guān)做出修改后的法規(guī)，恢復(fù)對案件審理和做出判決[17]。當(dāng)然，也可以直接適用上位法，避開對下位法的適用?？梢哉f，司法機(jī)關(guān)是保障公民基本權(quán)利的最后一道屏障。司法權(quán)的正確行使，司法機(jī)關(guān)的正確解決法律沖突無疑是保證公民基本權(quán)利的重要途徑。

五、公民的違憲審查建議權(quán)是解決法律沖突保障公民基本權(quán)利的必要保障

當(dāng)立法、行政、司法過程都不能及時的發(fā)現(xiàn)法律沖突的時候，公民的違憲審查建議權(quán)無疑是彌補(bǔ)上述機(jī)關(guān)缺陷保障公民基本權(quán)利的必要保障。2000年3月15日通過《立法法》首次確認(rèn)了公民的違憲審查建議權(quán)。具體規(guī)定為：“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見?！?/p>

2002年施行的《法規(guī)規(guī)章備案條例》第9條也做了類似的規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認(rèn)為規(guī)章以及國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查建議，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理”[18]。

自從公民的違憲審查建議權(quán)被確認(rèn)后，這一基本權(quán)利就被頻繁的使用，成為推動中國法制發(fā)展，發(fā)現(xiàn)法律沖突的重要途徑，也為解決法律沖突保障公民基本權(quán)利起到了積極作用。從2003年孫志剛事件引發(fā)的三位法學(xué)博士建議全國人大常委會對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查；到1611位中華人民共和國公民簽名的“要求對全國31省區(qū)市公務(wù)員錄用限制乙肝攜帶者規(guī)定進(jìn)行違憲審查和加強(qiáng)乙肝攜帶者立法保護(hù)的建議書”寄給了全國人大常委會、國務(wù)院法制辦等部門……[19]；這期間還有很多起公民行使這一權(quán)利的實例，如朱征夫等6名省政協(xié)委員聯(lián)名提案，建議廣東省先行廢除勞動教養(yǎng)制度；杭州百余公民建議人大常委會對建設(shè)部和杭州市的拆遷條例做違憲審查；由此可見，這一權(quán)利的頻繁行使為及時地發(fā)現(xiàn)法律沖突提供了可能。2005年8月2日江西的楊濤、北京的王金貴以中國普通公民身份，聯(lián)名致信全國人大常委會，建議對《婚姻登記條例》及《黑龍江省母嬰保健條例》進(jìn)行審查；2011年10月24日，包括北京大學(xué)、清華大學(xué)等高校的專家在內(nèi)的15名公民聯(lián)名向總理寫建議書，提請國務(wù)院審查并修改教育部《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》，呼吁取消有關(guān)“學(xué)生在戶籍所在地報名參加高考和招生”的規(guī)定。15名公民認(rèn)為，目前中央政府要求流入地學(xué)校為隨遷子女提供義務(wù)教育，但普通高考和高校招生仍使用戶籍標(biāo)準(zhǔn)。教育部提出，學(xué)生在戶籍所在地報名參加高考，這導(dǎo)致隨父母遷入城市就學(xué)的學(xué)生無法在學(xué)籍所在地報名，剝奪了隨遷子女和本地戶籍的學(xué)生一樣參加高考并獲得錄取的平等機(jī)會。他們認(rèn)為，高考戶籍限制違反憲法“公民在法律面前一律平等”的平等原則，以及“公民有受教育的基本權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定。同時，也有悖于《教育法》“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會”和“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等基本權(quán)利”的規(guī)定。這封建議書提請國務(wù)院，依據(jù)憲法平等原則和受教育權(quán)保障，審查教育部普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定的合法性與合理性，并對該規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)修改，禁止目前和以后高考和招生政策中的戶籍限制[20]。

對于這些建議書中提到的法律沖突很多已經(jīng)得到解決，如三位法學(xué)博士建議全國人大常委會對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，2003年6月20日國務(wù)院公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止了1982年國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》；1611名公民簽名的“要求對全國31省區(qū)市公務(wù)員錄用限制乙肝攜帶者規(guī)定進(jìn)行違憲審查和加強(qiáng)乙肝攜帶者立法保護(hù)的建議書”提出后，2005年1月20日，國家人事部、衛(wèi)生部推出新的《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，正式取消對乙肝攜帶者的限制，并通過制定和修改一系列的法律來保護(hù)乙肝患者的勞動就業(yè)權(quán)和平等權(quán)。由此可以看到，公民通過行使違憲審查建議權(quán)可以及時的把發(fā)現(xiàn)的法律沖突提交給有權(quán)的國家機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，從而能夠有效的解決法律沖突，保障公民基本權(quán)利。

雖然目前我國的公民違憲審查建議權(quán)還存在一定的缺陷，但當(dāng)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)都不能及時的發(fā)現(xiàn)法律沖突的時候，公民的違憲審查建議權(quán)無疑是彌補(bǔ)上述機(jī)關(guān)缺陷的不二選擇。因為當(dāng)公民自己的基本權(quán)利受到侵犯的時候，他會及時發(fā)現(xiàn)法律沖突問題從而找出法律沖突問題的存在；亦或是公民雖不是法律沖突的受害人，由于聽到或看到其他的公民遭受到法律沖突的侵害，出于正義或是利用自己所學(xué)到法律知識提出違憲審查的建議權(quán)（因為有一部分的違憲審查的建議是法學(xué)博士、教授、律師提起的），無論哪種情況，無疑都是對法律沖突的發(fā)現(xiàn)起到了積極的作用。事實證明，公民的違憲審查建議權(quán)對于法律沖突的解決起到了相當(dāng)重要的作用，很多立法的修改、廢止都得益于公民的違憲審查建議，所以公民的違憲審查建議權(quán)是解決法律沖突保障公民基本權(quán)利的必要保障。

法律沖突作為沖突現(xiàn)象在法律體系中的具體表現(xiàn)形式，既然不可避免，那么正視法律沖突的客觀存在，探尋解決法律沖突的根本路徑。公民基本權(quán)利的保障離不開一國法制的健全、完善和統(tǒng)一，而當(dāng)前中國國內(nèi)的法律沖突問題，已經(jīng)影響到了是我國公民基本權(quán)利的保障。如果不能很好的解決法律沖突問題，就不能有效的保障公民的基本權(quán)利。我國已加入包括《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》在內(nèi)的25項國際人權(quán)公約，并積極為批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》創(chuàng)造條件[21]。

注 釋：

①這份建議寫道：“全國人民代表大會常務(wù)委員會：

《中華人民共和國立法法》第88條第2款規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。第90條第2款規(guī)定，公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議。

我們作為中華人民共和國公民，認(rèn)為國務(wù)院1982年5月12日頒布的，至今仍在適用的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，與我國憲法和有關(guān)法律相抵觸，特向全國人大常委會提出審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議?！?/p>

建議人在落款處鄭重簽名：中華人民共和國公民：俞江，華中科技大學(xué)法學(xué)院；騰彪，中國政法大學(xué)法學(xué)院；許志永，北京郵電大學(xué)文法學(xué)院。三人還有一個共同身份：法學(xué)博士。

[1]董 .法律沖突概念與范疇的定位思考[J].法學(xué),2012,（3）.

[2]中國法制建設(shè)年度報告（2011）全文[R].中國法學(xué)會.新華網(wǎng).htt p://ne ws.x in hu ane t.c om/legal/2012-07/18/c_123426509_4.htm,2012-07-18.

[3]中華人民共和國立法法[D B/O L].2005年3月15日九屆人大三次會議通過.中央政府門戶網(wǎng)站.www.g ov.cn，2005-08-13.

[4]溫家寶簽署國務(wù)院令《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》公布施行.新華網(wǎng)..http://news.xinhuanet.com/zhengfu/ 2003-06/22/content_931173.htm,2003-06-22.

[5]楊濤.檢察日報：黑龍江強(qiáng)制婚檢并不違法[DB/OL].北大法律信息網(wǎng)..http://article.chinalawinfo.com/article_print.asp?articleid=30231,2005.

[6]張小余.兩公民致信全國人大要求審查黑龍江強(qiáng)制婚檢[DB/OL].新華網(wǎng).http://news.xinhuanet.com/health /2005-08/03/content_3301873.htm,2005-08-03.

[7]鄧凌源.乙肝歧視拷問立法[DB/OL].人民網(wǎng).民生周刊,2012（30）,http://paper.people.com.cn/mszk/html/ 2012-07/23/content_1088178.htm?div=-1, 2012-11-05.

[8]朱冬玲.結(jié)合涉憲案件看我國的違憲審查制度[J].法制與社會,2010,（7）.

[9]朱冬玲.結(jié)合涉憲案件看我國的違憲審查制度[J].法制與社會,2010,（7）.

[10]中華人民共和國立法法[DB/OL].中國政府門戶網(wǎng). http://www.gov.cn/test/2005-08/13/content_22423. htm, 2005-08-13.

[11]中國法制建設(shè)年度報告（2009）[R].中國法學(xué)會.新 華網(wǎng). http://news.xinhuanet.com/legal/2010-06/21/ c_12241521.htm, 2010-06-21.

[12]中國法制建設(shè)年度報告（2010）[R].中國法學(xué)會.人民網(wǎng). http://www.people.com.cn/h/2011/0622/ c25408-3170716576.html, 2011-6-22.

[13]中華人民共和國立法法[DB/OL].中國政府門戶網(wǎng). http://www.gov.cn/test/2005-08/13/content_22423. htm, 2005-08-13.

[14] 中國法制建設(shè)年度報告（2011）全文[R].中國法學(xué)會.新華網(wǎng).http://news.xinhuanet.com/legal/2012-07/18/c_123426509_4.htm,2012-07-18.

[15]王貴松.法院對法律沖突問題的應(yīng)對：現(xiàn)狀與前瞻[J].法商研究,2010（2）.

[16]Judicial review in the United States[DB/OL].維基百科.http://en.wikipedia.org/wiki/Judicial_ rview_in_the_United_States.2012-11-05.

[17] 誰來為地方性法規(guī)作違法審查[DB/OL]. 正義網(wǎng).http://review.jcrb.com/zyw/n618/ca377373.htm,2003-05-27.

[18] 法規(guī)規(guī)章備案條例[DB/OL]. 中國政府網(wǎng).http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_ 61859.htm, 2002-01-01.

[19]朱冬玲.結(jié)合涉憲案件看我國的違憲審查制度[J].法制與社會,2010（7）.

[20]郭少峰.15 名公民上書國務(wù)院建議廢除高考戶籍限制[DB/OL].騰訊網(wǎng).http://news.qq.com/a/20111025/000102.htm,2011-10-25.

[21]中國已加入25 項國際人權(quán)公約[DB/OL].新華網(wǎng).http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/26/c_12606923.htm, 2010-09-26.